"กฎบัตรแมกนา คาร์ตา" กับวิวัฒนาการของวัฒนธรรมรัฐธรรมนูญ

วันนี้ (15 มิถุนายน) เป็นวันครบรอบ 800 ปีของการลงนามในกฎบัตรแมกนา คาร์ตา ที่รันนีมีด (Runnymede) ทางตอนล่างของอังกฤษ 

          แมกนา คาร์ตา เป็นข้อตกลงระหว่างกลุ่มขุนนางและกษัตริย์ ว่ากษัตริย์และข้าราชบริพารของพระองค์จะปกครองประเทศอย่างไร กฎบัตรนี้ได้กลายเป็นพื้นฐานทางวัฒนธรรมการเมืองและกฎหมายของสหราชอาณาจักรและอีกหลายๆ ประเทศ และเป็นแรงบันดาลใจให้กับรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาด้วย

          แมกนา คาร์ตา ถูกร่างขึ้นเพื่อแก้วิกฤติระหว่าง พระเจ้าจอห์น และขุนนางของพระองค์ เมื่อปี ค.ศ.1215 กฎบัตรนี้ร่างขึ้นโดยคณะบาทหลวง ขุนนาง และพลเมืองชั้นนำ โดยได้ขัดเกลาแก้ไขในปี ค.ศ.1216 และอีกครั้งในปี ค.ศ.1225  ปัจจุบันเนื้อหาส่วนมากได้ถูกแก้ไขใหม่แทบทั้งหมด แต่หลักการสำคัญบางประการยังคงอยู่จนถึงทุกวันนี้

          เช่น ในมาตรา 39 ที่เขียนว่า "เสรีชนจะถูกจับกุมคุมขังไม่ได้ ยกเว้นโดยการตัดสินตามกฎหมายโดยคณะลูกขุนหรือตามกฎหมายแห่งรัฐ" และในมาตรา 40 "ห้ามขาย ห้ามปฏิเสธ หรือถ่วงสิทธิ์ส่วนบุคคลหรือความยุติธรรม"

          การปกครองประเทศอังกฤษของพระเจ้าจอห์นไม่เป็นที่นิยมเป็นอย่างมากจนทำให้กลุ่มผู้มีอิทธิพลที่สุดสองกลุ่ม คือ กลุ่มขุนนาง และกลุ่มนักบวช ได้รวมกันต่อต้านพระองค์  

          ในยุคศักดินาของอังกฤษ การกบฏต่อต้านการปกครองที่ไม่ชอบของกษัตริย์จะเป็นในลักษณะการสนับสนุนให้คู่แข่งในราชบัลลังก์ขึ้นครองราชย์แทน แต่ เดวิด สตาร์คีย์ นักประวัติศาสตร์ชาวอังกฤษ ชี้ว่าในช่วงนั้นพระเจ้าจอห์นไม่มีคู่แข่ง ฝ่ายกบฏจึงได้ทำในสิ่งที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน คือ พวกเขาไม่ได้กบฏเพื่อสนับสนุนตัวบุคคล แต่เพื่อแนวความคิด นั่นคือเพื่อปฏิรูปกฎหมายและการปกครองให้อยู่ในรูปแบบของคำปฏิญาณหรือกฎบัตร

          ความสำคัญของ กฎบัตรแมกนา คาร์ตา มีด้วยกันสองประการ ประการแรก กฎบัตรนี้ได้สร้างหลักนิติธรรมขึ้นในอังกฤษ กฎบัตรแมกนา คาร์ตา กำหนดว่ากษัตริย์และขุนนางไม่สามารถประพฤติตนตามอำเภอใจได้ เช่น การขึ้นอัตราภาษีตามใจชอบ นอกจากนี้ยังได้กำหนดว่าเสรีชนทุกคนจะต้องได้รับความยุติธรรมและมีสิทธิ์ที่จะได้รับการพิจารณาคดีอย่างเสรี

          ประการที่สอง แมกนา คาร์ตาเป็นจุดเริ่มต้นของวิวัฒนาการสู่การปกครองระบอบรัฐสภาและประชาธิปไตย ตัวกฎบัตรแมกนา คาร์ตา เองไม่ได้ก่อตั้งประชาธิปไตย แต่กระบวนการการมีส่วนร่วมที่ทำให้เกิดข้อตกลงนี้ รวมทั้งสมมุติฐานที่ว่าทุกคนต้องได้รับความยุติธรรมและความเสมอภาคตามกฎหมาย ได้เป็นตัวกำหนดแนวทางวัฒนธรรมทางการเมืองของอังกฤษตลอด 800 ปีหลังจากนั้น

          นั่นคือแนวโน้มที่จะทุกฝ่ายจะประนีประนอมเพื่อพบกันครึ่งทางอย่างให้เกียรติซึ่งกันและกัน

          หลักการเหล่านี้เป็นรากฐานของการพัฒนาไปสู่ระบอบรัฐสภาที่มีบทบาทมั่นคงและเป็นที่ยอมรับในโครงสร้างการปกครองของประเทศ เมื่อการพัฒนาด้านสังคมและเศรษฐกิจก้าวไป (เช่น การปฏิวัติอุตสาหกรรม) องค์ประกอบของสภาก็ขยายมากขึ้นจนมีรูปแบบปัจจุบัน คือ มีสภาล่างหรือสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการออกเสียงเลือกตั้งทั่วไป และบทบาทของสถาบันกษัตริย์ รัฐบาล และรัฐสภาก็ชัดเจนขึ้นจากธรรมเนียมปฎิบัติและระเบียบแบบแผน 

          ปัจจุบันนี้เนื่องจากสหราชอาณาจักรมีการปกครองระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญที่สมเด็จพระราชินีนาถทรงพระราชทานพระราชอำนาจให้รัฐบาลของพระองค์ใช้ในการปกครองประเทศ หลักการแมกนา คาร์ตา จึงเกี่ยวข้องกับอำนาจการบริหารมากกว่าตัวองค์กษัตริย์หรือพระราชินี

          การที่ แมกนา คาร์ตา ทำให้เกิดหลักนิติธรรมเป็นการวางรากฐานให้การพัฒนาประชาธิปไตยในระบอบรัฐสภาในอังกฤษและบริเตนใหญ่ ลักษณะวิวัฒนาการของกระบวนการนี้เป็นสิ่งสำคัญ ศาสตราจารย์ชาร์ลส์ ดาร์วิน ได้อธิบายทฤษฎีวิวัฒนาการไว้ในหนังสือ "กำเนิดสปีชีส์ (On the Origin of the Species)" ซึ่งแสดงให้เห็นว่า สิ่งมีชีวิตที่ประสบความสำเร็จที่สุด คือสิ่งมีชีวิตที่สามารถปรับตัวให้เข้ากับสภาพแวดล้อม ในขณะที่สภาพแวดล้อมก็วิวัฒนาการไปด้วย

          ผมเชื่อว่าระบบการเมืองก็เช่นกัน ระบบการเมืองควรจะสะท้อนความเชื่อมโยงกับสังคม และวิวัฒนาการไปเรื่อยๆ จากการอภิปรายอย่างมีข้อมูลและสม่ำเสมอในสังคมโดยรวม ลักษณะเช่นนี้ยังคงสืบเนื่องมาถึงการเมืองปัจจุบัน ดังจะเห็นได้จากการลงคะแนนเสียงประชามติเรื่องการแยกตัวเป็นเอกราชของสกอตแลนด์ และประชามติที่กำลังจะมีขึ้นเรื่องสมาชิกภาพของอังกฤษในสหภาพยุโรป

          สำหรับประวัติศาสตร์การเมืองของอังกฤษโดยมากแล้ว ระบบการปกครองได้ค่อยๆ วิวัฒนาการมาเรื่อยๆ โดยผ่านการเจรจาและความขัดแย้งซึ่งนำไปสู่ฉันทามติและธรรมเนียมปฏิบัติของผู้มีบทบาท แม้จะมีบางช่วงที่เกิดการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่และการปฏิวัติ แต่ก็จะเกิดปฏิกิริยาตอบโต้ซึ่งก็นำไปสู่การประนีประนอมเพื่อพบกันครึ่งทาง ขณะเดียวกันก็ยังคงทำให้เกิดวิวัฒนาการขึ้น

          กระบวนการแมกนา คาร์ตา เองเป็นตัวอย่างที่ดี กฎบัตรนี้เสนอโดยกลุ่มกบฏ ได้รับการแก้ไขและเสนอใหม่โดยผู้สนับสนุนกษัตริย์ ก่อนที่กษัตริย์จะนำมาบังคับใช้ด้วยพระองค์เอง ซึ่งหมายความว่าทุกฝ่ายมีส่วนเป็นเจ้าของกฎบัตรนี้ในทางการเมือง และผลที่ได้ก็คือกษัตริย์และชนชั้นผู้มีสิทธิ์ทางการเมืองได้เห็นตรงกันว่าประเทศควรมีการปกครองตามหลักการบางประการ

          วิวัฒนาการอีกแบบหนึ่งซึ่งแตกต่างจากที่กล่าวถึงข้างต้นคือการเปลี่ยนแปลงจากบนสู่ล่าง เป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่เป็นระยะๆ ซึ่งผมเชื่อว่าเป็นอุปสรรคต่อการสร้างฉันทามติในสังคม และต่อการสร้างความปรองดองโดยผ่านการอภิปราย ถ้ามีการนำระบบการเมืองใหม่ๆ มาใช้โดยคนกลุ่มเล็กๆ อยู่บ่อยครั้ง ประชาชนในวงกว้างก็ย่อมปราศจากแรงจูงใจที่จะเข้ามามีส่วนร่วมในการอภิปรายและในกระบวนการประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม

          การปฏิรูปที่ทุกฝ่ายมีส่วนร่วมซึ่งเป็นผลมาจากการอภิปรายแสดงความคิดเห็นจะมีทางประสบความสำเร็จมากกว่าและสะท้อนให้เห็นความสนใจที่หลากหลายของสังคม ระบบการเมืองไม่สามารถเปลี่ยนแปลงได้โดยการเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่จะต้องมีการนำระบบมาใช้โดยผนวกกับการปฏิบัติทางการเมือง จารีตประเพณี และวัฒนธรรม เป็นไปไม่ได้ที่รัฐธรรมนูญจะครอบคลุมเหตุการณ์ทุกอย่างที่จะเกิดขึ้นเพื่อควบคุมผู้มีบทบาททางการเมือง และในทางปฏิบัติก็จะมีการหาทางลบข้อจำกัดต่างๆ  จึงเป็นการดีกว่าถ้าเราจะใช้เวลาปลูกฝังการศึกษาทางการเมือง และสร้างความเข้าใจในหน้าที่ของพลเมือง หน้าที่ทางการเมือง และวัฒนธรรมทางการเมืองเพื่อหลักการประชาธิปไตยและหลักนิติธรรม

          อิทธิพลของ แมกนา คาร์ตา ไม่ได้จำกัดอยู่ในอังกฤษและสหราชอาณาจักรเท่านั้น ในสหรัฐอเมริกาเองแนวคิดเกี่ยวกับ แมกนา คาร์ตา ก็มีอิทธิพลอย่างยิ่งต่อคำประกาศอิสรภาพ และบัญญัติสิทธิ์ (Bill of Rights) บรรดาผู้พิพากษาในศาลฎีกาของสหรัฐอเมริกาได้อ้าง แมกนา คาร์ตา ในคำพิพากษากว่า 400 ครั้ง ภาษาที่ใช้ใน แมกนา คาร์ตา ยังได้ปรากฎในปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนปี ค.ศ.1948 และ นางเอลินอร์ รูสเวลท์ ได้อ้างถึง แมกนา คาร์ตา อย่างชัดเจนในการประกาศใช้ปฏิญญาสากลนั้น

          ผมเชื่อว่าหลักการที่ระบุอยู่ใน แมกนา คาร์ตา เป็นหลักการสากลอย่างแท้จริง โดยสรุป  แมกนา คาร์ตา วางแนวคิดเกี่ยวกับหลักนิติธรรมและกระบวนการซึ่งได้พัฒนาเป็นระบบรัฐสภา และในเวลาต่อมาเป็นระบบประชาธิปไตยที่ทุกฝ่ายมีส่วนร่วม 

          กล่าวง่ายๆ ก็คือ สังคมที่มั่นคงและประสบความสำเร็จที่สุดคือสังคมที่ปฏิบัติต่อพลเมืองอย่างยุติธรรมและเท่าเทียมกัน (หลักนิติธรรม) และคือสังคมที่ทุกภาคส่วนมีส่วนร่วม หรือมีผู้แทนร่วมในการปกครองประเทศ

          หลักการของ แมกนา คาร์ตา ยังคงเหมาะสมต่อสังคมปัจจุบัน ไม่ใช่เฉพาะในอังกฤษ และในสหราชอาณาจักร แต่ในทุกประเทศที่ต้องการมีประชาธิปไตยอย่างแท้จริงภายใต้หลักนิติธรรม

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

หมายเหตุ :

1 มาร์ค เคนท์ เป็นเอกอัครราชทูตอังกฤษประจำประเทศไทย

2 บทความนี้เรียบเรียงจากรายงานที่ผู้เขียนเสนอในหลักสูตรการเมืองการปกครองในระบอบประชาธิปไตยสำหรับนักบริหารระดับสูง สถาบันพระปกเกล้า