เสริมแกร่งระเบียบวิธีงบประมาณไทย ลดคอร์รัปชั่น สกัดประชานิยม

..ผู้เสียประโยชน์ คือ ประชาชน หากประเทศไทยไม่มีการสร้างกระบวนการดูแลติดตามเงินที่ถูกจำกัดความว่าเป็น “เงินนอกงบประมาณ” ด้วยความชัดเจนว่าปัจจุบันกระบวนการขอกู้เงิน ทำได้ง่าย ไม่มีการประเมินหรือกลั่นกรองเพื่อคำนวณถึงผลตอบแทน หรือความคุ้มค่าจากการกู้เงินมาลงทุน”

งบประมาณแผ่นดินของประเทศเปรียบเสมือนกระเป๋าเงินของรัฐบาล รัฐบาลสามารถใช้เงินในกระเป๋าเงินนี้เพื่อทำนโยบายใหม่ หรือสานต่อโครงการต่างๆ จากนโยบายของรัฐบาลชุดก่อนได้ ภายหลังมีมติคณะรัฐมนตรี

และรัฐสภาเห็นชอบแผนการใช้จ่ายของรัฐบาลในแต่ละปีงบประมาณ ซึ่งเงินงบประมาณของรัฐบาล หลักๆ มาจาก 2 ทางด้วยกัน คือ ภาษีอากร และรัฐวิสาหกิจ ทั้งนี้ โดยหลักการแล้ว เงินงบประมาณต้องใช้เพื่อบริหารประเทศให้เกิดการพัฒนาและสร้างเสถียรภาพทางด้านเศรษฐกิจและสังคม

อย่างไรก็ตาม เมื่อระเบียบวิธีงบประมาณไทยไม่ครอบคลุมการกำกับดูแลเงินรายรับที่ไม่ใช่ภาษีอากร และที่ไม่ได้มาจากรัฐวิสาหกิจ เงินรายรับเหล่านั้นจึงถือเป็นเงินนอกงบประมาณ และนักการเมืองไทยสามารถนำเงินไปใช้เพื่อผลประโยชน์ของตนเองและพวกพ้องได้ทั้งทางตรงผ่านการคอร์รัปชั่น และทางอ้อม ผ่านการทำนโยบายประชานิยมที่เปิดโอกาสให้มีการคอร์รัปชั่นอยู่ในการดำเนินการตามนโยบายดังกล่าว

ดร.อัมมาร สยามวาลา นักวิชาการเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) กล่าวถึงวิธีการงบประมาณของประเทศไทย ซึ่งตราเป็นพระราชบัญญัติ ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2502 ว่า ไม่รัดกุมพอที่จะควบคุมพฤติกรรมของนักการเมืองให้ใช้เงินงบประมาณแผ่นดินให้อยู่ในกรอบ

ซึ่งที่ผ่านมา ประชาชนอาจไม่เท่าทันการจัดการงบประมาณที่ไม่รัดกุมนี้ พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 เกิดขึ้นในยุครัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ด้วยการผลักดันของป๋วย อึ้งภากรณ์ และบุญมา วงศ์สวรรค์ หลังจากยุครัฐบาลก่อนหน้า นำโดยจอมพล ป. พิบูลสงคราม นำเงินของประชาชนไปสนับสนุนบริษัทส่งเสริมเศรษฐกิจ ซึ่งกำหนดให้เป็นวิสาหกิจเอกชน ซึ่งรัฐบาลมีหุ้นส่วนหนึ่งในบริษัท

ขณะที่หุ้นอีกส่วนหนึ่งเป็นหุ้นลมของทหารและข้าราชการผู้ใหญ่ที่มีตำแหน่งทางการเมือง เงินที่ใช้เพื่อการลงทุนในอุตสาหกรรมก็ยังได้มาจากการกู้สถาบันการเงินต่างๆ โดยมีรัฐบาลไทยเป็นผู้ค้ำประกัน

จนที่สุดแล้วการคอร์รัปชั่นเกิดขึ้นตามมา โดยการสั่งซื้อเครื่องใช้และอุปกรณ์ต่างๆ ในราคาที่สูงมาก เงินจำนวนมากเข้ากระเป๋าผู้มีอำนาจที่ถือหุ้นและเกี่ยวข้องกับบริษัทส่งเสริมเศรษฐกิจหลายรายซึ่งไม่เป็นประโยชน์และไม่สร้างผลตอบแทนแก่ภาคเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศ

ท้ายที่สุดภายในระยะเวลาเพียงสามปี บริษัทส่งเสริมเศรษฐกิจ และอุตสาหกรรมต่าง ๆ ของบริษัทก็ตกอยู่ในสภาพล้มละลาย

ในสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์เป็นนายกรัฐมนตรี ได้ปรับปรุงระบบงบประมาณให้รัดกุมขึ้น มีการตั้งสำนักงบประมาณขึ้นภายใต้สำนักนายกรัฐมนตรี โดยมีนายป๋วย อึ๊งภากรณ์ เป็นผู้อำนวยการคนแรก

การใช้จ่ายเงินที่รัฐบาลได้มาจากภาษีอากรจะทำไม่ได้โดยไม่ผ่านกระบวนการงบประมาณ ซึ่งฝ่ายนิติบัญญัติจะต้องออกเป็น พ.ร.บ.งบประมาณทุกปี และเมื่อออกเป็น พ.ร.บ. แล้วก็จะมีระบบติดตามอย่างใกล้ชิดจากกระทรวงการคลัง

หลังการปฏิรูประบบงบประมาณแผ่นดินแล้ว การรั่วไหลของเงินที่ได้มาจากภาษีอากรแบบที่เกิดขึ้นกับบริษัทส่งเสริมเศรษฐกิจก็เกิดขึ้นได้ยากขึ้นกว่าเดิม

แต่ลำพังรายได้จากภาษีอากรในสมัยของจอมพลสฤษดิ์นั้น ไม่เพียงพอสำหรับการพัฒนาประเทศ ในเวลานั้นจึงต้องการการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน (ถนน พลังงาน ระบบชลประทาน) อย่างมาก

รัฐบาลจึงจำเป็นต้องกู้เงินจากต่างประเทศ ส่วนกระบวนการใช้จ่ายเงินจากการกู้ รัฐบาลได้ใช้กระบวนการและองค์กรอีกรูปแบบหนึ่ง คือ การจัดตั้งสภาพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติขึ้น และให้ร่างแผนการลงทุนของรัฐ

รวมถึงให้ประมาณการความจำเป็นในการกู้เงินเข้ามาลงทุนในโครงการต่างๆ แล้วนำแผนไปเสนอให้สถาบันการเงินระหว่างประเทศอย่าง World Bank หรือ USAID แต่ทว่า งบลงทุน หรือ งบพัฒนาของประเทศไทยในยุคแรก ไม่ได้ใช้รายได้จากภาษีอากร จึงไม่อยู่ในวิธีงบประมาณ รัฐสภาจึงไม่สามารถมีส่วนร่วมในการตรวจสอบและกลั่นกรองงบส่วนนี้ได้

สรุปแล้วในช่วงเริ่มต้นของการใช้จ่ายเงินลงทุนที่มาจากต่างประเทศ รัฐบาลไทยจึงใช้จ่ายงบลงทุนอย่างรัดกุม โดยมีเพียงสภาพัฒน์เป็นหน่วยงานกลั่นกรองนโยบายต่างๆ ภายในประเทศ
และสถาบันการเงินเจ้าของทุน อย่าง World Bank หรือสถาบันการเงินนานาชาติอื่นๆ ทำหน้าที่เป็นผู้คอยกำกับดูแลการใช้เงินด้วยการตั้งข้อกำหนด กฎเกณฑ์ และกติกาที่ชัดเจนในการปล่อยสินเชื่อให้แก่รัฐบาลไทย

อย่างไรก็ตาม เมื่อเศรษฐกิจไทยขยายตัวมากขึ้น และระดับเงินทุนสำรองของประเทศไทยเพิ่มสูงขึ้น รัฐบาลไทยมีความน่าเชื่อถือในการขอกู้เงินระหว่างประเทศหรือจากสถาบันการเงินในประเทศมากขึ้น มองแล้วเป็นเรื่องดีต่อเศรษฐกิจและการลงทุน

แต่ผลเสียที่ตามมาคือ เกิดช่องโหว่ขนาดใหญ่ในเรื่องของการใช้จ่ายของรัฐบาลไทย เพราะสถาบันการเงินระหว่างประเทศลดความเข้มงวดในระเบียบวิธีต่างๆ เพื่อปล่อยกู้ให้ประเทศไทย ขณะเดียวกันรัฐบาลไทยสามารถกู้เงินจากในประเทศ (โดยเฉพาะจากสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ) ได้โดยไม่ต้องผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา

รัฐสภาจะรับรู้ว่า รัฐบาลกู้เงินก็ต่อเมื่อรัฐบาลต้องชำระเงินต้นหรือดอกเบี้ยเงินกู้คืนเท่านั้น ซึ่งเนื้อความตามรัฐธรรมนูญของไทยในฉบับที่ผ่านๆ มาล้วนแต่กำหนดให้ รัฐสภาต้องอนุมัติการชำระเงินต้นและดอกเบี้ยเงินกู้ เมื่อถึงกำหนด

ดร.อัมมาร อธิบายถึงพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณของไทย ว่า จริงๆ แล้วอนุญาตให้รัฐบาลไทยสามารถกู้ยืมเงินเพื่อสร้างความสมดุลทางด้านงบประมาณได้ ในกรณีที่รัฐบาลไทยมีนโยบายการคลังแบบขาดดุล หรือรัฐบาลไทยประมาณการรายได้แล้ว พบว่าต่ำไปเพราะเศรษฐกิจอยู่ในช่วงตกต่ำ

ด้วยเหตุผลข้างต้นเหล่านี้ เมื่อถึงสิ้นปีรัฐบาลสามารถกู้เงินมาเพื่อทำให้งบประมาณที่ขาดดุลอยู่เกินดุลหรือขาดดุลน้อยลง แต่การกู้ยืมเงินใดๆ นอกเหนือจากเหตุผลข้างต้น ไม่ใช่การกู้เงินที่เหมาะสม

ทว่าด้วยวิธีการงบประมาณที่ไม่ได้กำกับดูแลเงินรายรับที่มาจากแหล่งอื่นที่ไม่ใช่ภาษีอากร หรือรายรับจากรัฐวิสาหกิจ สิ่งที่เกิดขึ้น คือ รัฐบาลสามารถกู้เงินจากแหล่งอื่นได้ ตามที่ปรากฏเป็นข่าว กรณีการรับจำนำข้าว รัฐบาลกู้เงินจากแหล่งทุนภายในประเทศ คือ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์ (ธกส.) เพื่อมาจ่ายเป็นเงินค่าจำนำข้าวให้แก่เกษตรกรก่อน

การกู้เงินนี้ รัฐสภาไม่มีส่วนในการกลั่นกรองหรือตัดสินใจ ธกส. ก็ไม่ได้ถือข้าวไว้ ทั้งที่ควรจะได้สิทธิในการดูแลหรือจัดการ กลายเป็น ธกส. ไม่มีหลักประกันทั้งที่อยู่ในฐานะผู้ปล่อยสินเชื่อ แล้วพอมาถึงตอนชำระเงินคืน

รัฐสภาไทยในยุครัฐบาลยิ่งลักษณ์ก็ต้องยอมให้เกิดการชำระคืนเงินต้นและดอกเบี้ยอย่างไม่มีทางเลือก และเงินที่จ่ายออกไปจากกระเป๋าของรัฐบาล เป็นเงินภาษีอากรของประชาชนทั้งสิ้น เมื่อเงินออกจากกระเป๋าจึงจะมีการทำรายงานตามวิธีการงบประมาณ

ดังนั้น ผู้เสียประโยชน์ คือ ประชาชน หากประเทศไทยไม่มีการสร้างกระบวนการดูแลติดตามเงินที่ถูกจำกัดความว่าเป็น “เงินนอกงบประมาณ” ด้วยความชัดเจนว่าปัจจุบันกระบวนการขอกู้เงิน ทำได้ง่าย ไม่มีการประเมินหรือกลั่นกรองเพื่อคำนวณถึงผลตอบแทน หรือความคุ้มค่าจากการกู้เงินมาลงทุน

ดร.อัมมาร ชี้ว่าการจัดตั้ง สำนักงบประมาณรัฐสภา (Thai Parliamentary Budget Office: Thai PBO) เป็นวิธีการหนึ่งที่จะทำให้การใช้จ่ายของรัฐบาลรัดกุมขึ้น โดย Thai PBO จะดูแลการใช้ “เงินนอกงบประมาณ” เป็นผลให้การคอร์รัปชั่นลดลง

เพราะว่ารัฐบาลจะไม่สามารถกู้เงินนอกงบประมาณได้โดยไม่มีการควบคุมตรวจสอบอีกต่อไป การขอกู้เงินต้องแจงจุดประสงค์และประเมินความคุ้มทุนของโครงการที่จะนำเงินไปลงทุนอย่างละเอียด

และเมื่อการกู้เงินทำไม่ได้ง่ายๆ จะเป็นการสกัดไม่ให้เกิดการทำนโยบายประชานิยมเพื่อหวังผลเพียงคะแนนเสียงจากการเลือกตั้ง แต่ไม่หวังผลประโยชน์อย่างแท้จริงเพื่อประชาชน Thai PBO น่าจะเป็นตัวช่วยให้คนไทยได้เห็นการพัฒนาเศรษฐกิจที่รุดหน้า เพราะช่วยเสริมแกร่งระเบียบวิธีงบประมาณไทย เพื่อทำให้รัฐบาลไทยบริหารเงินงบประมาณอย่างเป็นระเบียบและมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น

ขอบคุณภาพจาก:สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย(ทีดีอาร์ไอ)