สปช.“สมบัติ” ชำแหละจุดเสี่ยงรธน.ชนวนวิกฤตการเมืองรอบใหม่!?
“ร่างพ.ร.บ.นิรโทษกรรม หากนายกฯบอกว่าเสนอได้ แล้วฝ่ายค้านเสนออภิปรายไม่ไว้วางใจแต่แพ้ ก็หมายความว่าสภาผู้แทนฯให้ความเห็นชอบกฎหมายนี้ …จะเป็นจุดชนวนที่ทำให้ประชาชนออกมาบนท้องถนนอีกหรือไม่ แม้ว่าจะทำได้สมัยประชุมละ 1 ครั้ง ผมคิดว่ามากพอที่จะก่อให้เกิดวิกฤตการณ์ทางการเมืองได้”
วันที่ 2 ของการอภิรายร่างรัฐธรรมนูญโดยสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ(สปช.) “ดร.สมบัติ ธำรงธัญวงศ์ ประธานคณะกรรมาธิการ(กมธ.)ปฏิรูปการเมือง สปช. อภิปรายถึง 5 จุดเสี่ยงของร่างรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูป ที่อาจเป็นชนวนนำไปสู่การเกิดวิกฤตการเมืองครั้งใหม่ ดังต่อไปนี้
“ดร.สมบัติ” อภิปรายว่า จุดเสี่ยงของร่างรัฐธรรมนูญ2558 ประกอบด้วย 1.ขาดความสมดุลระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ เนื่องจากโดยปกติระบบรัฐสภาจะมีรัฐบาลที่มีเสียงข้างมากในสภา ฉะนั้นผู้นำพรรคการเมืองที่มาทำหน้าที่บริหารจะมีอำนาจควบคุมเสียงข้างมากในสภา ทำให้ฝ่ายบริหารมีอำนาจเหนือสภาผู้แทนฯ
แต่ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ทำให้เห็นชัดว่าฝ่ายบริหารมีอำนาจเหนือฝ่ายนิติบัญญัติ โดยกำหนดในมาตรา 147 วรรค 2 ระบุว่า กรณีที่มีผู้เสนอร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวกับการเงิน จะเสนอได้ก็ต่อเมื่อมีคำรับรองของนายกรัฐมนตรี
นั่นหมายความว่า ผู้ที่มีอำนาจสูงสุดในการริเริ่มกฎหมายการเงินคือฝ่ายบริหาร ไม่ใช่ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายนิติบัญญัติมีหน้าที่เพียงให้ความเห็นชอบ
ดังนั้น บทบาทในการบัญญัติกฎหมายของฝ่ายสภานิติบัญญัติซึ่งถือว่าเป็นอำนาจสูงสุด แท้จริงมีอำนาจในการบัญญัติกฎหมายน้อยมาก
ประการที่ 2 ในมาตรา 182 กรรมาธิการยกร่างฯบางท่านได้กล่าวว่าเป็นกลไกสำคัญที่จะปกป้องรัฐบาลผสม แต่หากดูเนื้อหาสาระรัฐธรรมนูญแล้ว ผมคิดว่า เป็นประเด็นที่น่าวิตกเป็นอย่างยิ่ง
โดยระบุว่า ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีแถลงต่อสภาผู้แทนราษฎรว่าการเสนอร่างพระราชบัญญัติใด หรือส่วนใดส่วนหนึ่งของร่างพระราชบัญญัติใด เป็นการแสดงถึงความไว้วางใจในการบริหารราชการแผ่นดินของนายกรัฐมนตรี
ถ้าสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมิได้เข้าชื่อร่วมกันเพื่อขอยื่นญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีภายใน 48 ชั่วโมง นับแต่วันที่มีการแถลงเพื่อเสนอร่างพระราชบัญญัตินั้นเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร
ให้ถือว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นหรือส่วนใดส่วนหนึ่งของร่างพระราชบัญญัตินั้น ผ่านการพิจารณาและให้ความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร
หากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเข้าชื่อร่วมกันเพื่อขอยื่นญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีภายใน48 ชั่วโมงนับแต่วันที่มีการแถลงเพื่อเสนอร่างพระราชบัญญัตินั้นตามวรรคหนึ่ง
ให้รอการพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้น และให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรจัดให้มีการประชุมสภาผู้แทนราษฎร เพื่อพิจารณาญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี
แต่ในกรณีที่มติไม่ไว้วางใจมีคะแนนเสียงไม่มากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร ให้ถือว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นหรือส่วนใดส่วนหนึ่งของร่าพระราชบัญญัตินั้น ผ่านการพิจารณาและให้ความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร
ตรงนี้ ลองนึกดูถึงร่างพ.ร.บ.นิรโทษกรรม หากนายกฯบอกว่าเสนอได้ แล้วฝ่ายค้านเสนออภิปรายไม่ไว้วางใจแต่แพ้ ก็หมายความว่าสภาผู้แทนฯให้ความเห็นชอบกฎหมายนี้ ประชาชนก็อาจจะไม่เห็นด้วย ฝ่ายค้านก็ทำอะไรไม่ได้
มันจะเป็นจุดชนวนที่ทำให้ประชาชนออกมาบนท้องถนนอีกหรือไม่ แม้ว่าจะทำได้สมัยประชุมละ 1 ครั้ง ผมก็คิดว่ามากพอที่จะก่อให้เกิดวิกฤตการณ์ทางการเมืองได้ ประเด็นนี้อยากจะฝากคณะกรรมาธิการยกร่างฯช่วยไตร่ตรองสักนิด
ประการที่ 3 นายกรัฐมนตรีมีอำนาจยุบสภา และการยุบสภาของนายกฯสำเร็จทุกครั้ง ในขณะให้ฝ่ายค้านมีอำนาจอภิปรายไม่ไว้วางใจ แต่อำนาจในการอภิปรายไม่ไว้วางใจ หากรัฐบาลมีเสียงข้างมาก ก็จะไม่มีโอกาสสำเร็จเลย
“ที่ผ่านมา การอภิปรายไม่ไว้วางใจเป็นเครื่องมือในการตรวจสอบที่อ่อนแอมาก ตรงกันข้ามกับการยุบสภา ฝ่ายบริหารยุบสำเร็จทุกครั้ง”
“ดร.สมบัติ” กล่าวว่า จุดเสี่ยงที่ 2 คือ การออกแบบเลือกตั้งเพื่อให้มีรัฐบาลผสมที่ไม่เข้มแข็ง ประเด็นนี้กรรมาธิการยกร่างฯยืนยันชัดเจนว่ามีประสบการณ์จากรัฐบาลที่มีความเข้มแข็งจากรัฐธรรมนูญ 2540 และบอกว่าเป็นอันตราย
จึงคิดว่าทางออกในการแก้ไขปัญหาควรจะต้องมีรัฐบาลที่ไม่เข้มแข็งเกินไป ควรจะมีรัฐบาลผสม โดยเฉพาะอย่างยิ่งเพื่อส่งเสริมการปรองดอง จึงเลือกใช้วิธีการเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสม แต่ผมเห็นว่ามีปัญหา
“รัฐบาลผสมไม่ใช่เรื่องที่จะมโนเองว่าจะเป็นอันตรายหรือมีจุดเสี่ยง แต่รัฐบาลผสมที่เกิดขึ้นก่อนปี 2540 เป็นภาพความทรงจำที่เลวร้ายของสังคมไทย เป็นรัฐบาลผสมที่ทำให้การเมืองไทยเหมือนตกอยู่ในหลุมดำ ไม่สามารถขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศทัดเทียมกับเพื่อนบ้าน”
การเกิดของรัฐบาลผสมอาจมีพรรคแกนนำมีเสียงเกินครึ่งเล็กน้อย ซึ่งการเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสมก็อาจเกิดกรณีนี้ได้ หากเกิดกรณีอย่างนี้ขึ้นและมีพรรคขนาดกลาง ขนาดเล็กมาร่วมผสมเพื่อทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพมากขึ้น
ก็จะเห็นว่า พรรคแกนนำรัฐบาลจะมีอำนาจต่อรองสูง พรรคร่วมรัฐบาลมีอำนาจต่อรองน้อย ถ้าท่านนึกไม่ออกให้นึกถึงรัฐบาลคุณยิ่งลักษณ์(ชินวัตร) ที่แกนนำรัฐบาลมีอำนาจบงการสภาได้เต็มที่เหมือนกัน
แต่อีกด้านหนึ่ง หากผลการเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสมทำให้พรรคใดไม่มีเสียงเกินครึ่ง อาจจะมีพรรคใหญ่ 2 พรรคแบบการเมืองไทยแต่ไม่ได้เสียงเกินครึ่ง เปิดโอกาสให้พรรคขนาดกลางและขนาดเล็กมีอำนาจในการต่อรองมาก การจัดตั้งรัฐบาลก็จะกลับไปแบบที่เคยเห็นคือ แบ่งโควตากัน
ต่อไปในอนาคตการขับเคลื่อนประเทศ นโยบายประเทศ พรรคแกนนำก็ไม่สามารถประกาศนโยบายที่เป็นเอกภาพได้ เพราะว่าพรรคที่มาร่วมรัฐบาลทุกพรรค ต่างก็ต้องการใช้นโยบายของตนเองเพื่อประโยชน์ในการหาเสียงต่อไป ซึ่งจะเป็นอุปสรรคสำคัญในการขับเคลื่อนประเทศ
“กรรมาธิการยกร่างฯเขียนเรื่องการปฏิรูปประเทศดีมากไว้ในภาคที่ 4 แต่ถ้าท่านมีรัฐบาลผสมที่วันๆก็จะต้องมาดูการประนีประนอมผลประโยชน์กัน ต้องมาดูไม่ให้มีความขัดแย้งระหว่างพรรคร่วมรัฐบาล จะขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศได้อย่างไร”
ยิ่งรัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดให้มีคณะกรรมการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ประเทศ แต่หากรัฐบาลไม่ความเข้มแข็ง ไม่มีเสถียรภาพจะขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ได้อย่างไร เป็นอุปสรรคในการสร้างเอกภาพของรัฐบาล
และมีโอกาสที่จะเกิดความขัดแย้งระหว่างพรรคร่วมรัฐบาลได้ ถ้าไม่สามารถตกลงประโยชน์ร่วมกันได้ ซึ่งเคยเกิดขึ้นมาแล้วในสังคมไทย รวมทั้งยังเป็นช่องทางให้เกิดการทุจริตคอร์รัปชั่นได้อย่างแพร่หลาย
“โจทย์ที่บอกว่าเราเคยมีรัฐบาลเข้มแข็งแล้วมีวิกฤต แต่จะมาแก้ไขโดยการให้มีรัฐบาลไม่เข้มแข็งหรืออ่อนแอ อาจจะเป็นการวิเคราะห์โจทย์ที่ไม่ถูกต้อง”
“ผมไม่เห็นมีประเทศกำลังพัฒนาสักประเทศที่มีรัฐบาลผสมแล้วสามารถขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศให้ประชาชนอยู่ดีกินดี ลดความเหลื่อมล้ำ และทำให้ประชาชนส่วนใหญ่เป็นคนชั้นกลางสำเร็จ”
ประธานกมธ.ปฏิรูปการเมือง ชี้ว่า การเมืองไทยต้องมีรัฐบาลที่เข้มแข็ง แต่ต้องทำให้มีกลไกลการตรวจสอบการประพฤติมิชอบของรัฐบาลหรือผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอย่างมีประสิทธิภาพ
เช่น ให้ส.ส. 1 ใน 10 ของสภาผู้แทนราษฎร เข้าชื่อเสนอต่อประธานวุฒิสภาให้จัดตั้งกรรมาธิการวิสามัญไต่ส่วนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือรัฐบาลที่ประพฤติมิชอบ แล้วไปเชิญอัยการหรืออดีตอัยการสูงสุดมาเป็นประธานการไต่สวน ดำเนินการไต่ส่วนโดยรวดเร็ว
หากไต่สวนว่ามีมูลของคดีอาญา ให้ประธานวุฒิสภาส่งให้ศาลฎีกาพิจารณา อย่างนี้ก็จะมีความรวดเร็วมากกว่ากลไกที่เราเคยใช้ เช่น ส่งไปให้ป.ป.ช. ซึ่งบางทีใช้เวลาเป็นปีหรือสองปี ก็ยังไม่ได้ส่งฟ้อง
หากกรรมาธิการยกร่างฯจะคิดแก้ไขเรื่องรัฐบาลที่เข้มแข็งอาจจะต้องไปคิดเพิ่มมากขึ้น แต่ควรมีทางออกมากว่าการไปเลือกการใช้รัฐบาลผสมที่ไม่เข้มแข็ง
จุดเสี่ยงที่ 3 คือความสับสนจากการนำหลักแบ่งแยกอำนาจระบบประธานาธิบดีมาใช้กับระบบรัฐสภา ที่ดูเหมือนยังไม่สะเด็ดน้ำ เพราะหลักการสองอย่างนี้ขัดกันอยู่
จุดเสี่ยงที่ 4 กลไกการตรวจสอบอ่อนแอ ที่จะเอื้อให้การทุจริตคอร์รัปชั่นระบาดรุนแรง เพราะเท่าที่กำหนดไว้คือการอภิปรายไม่ไว้วางใจ
แต่หากพรรครัฐบาลผสมฮั้วกันได้ อภิปรายไม่ไว้วางใจทุกครั่งก็แพ้หมด จะเกิดได้อย่างเดียวว่ารัฐบาลผสมนั้น พรรคแกนนำเสียงไม่ถึงครึ่งแล้วก็ฮั้วกันไม่ได้ พรรคเล็กก็อาจจะไปร่วมกับฝ่ายค้านในการอภิปรายไม่ไว้วางใจ
ส่วนประเด็นเรื่องการถอดถอน ก็ไปนำหลักการมาจากระบบประธานาธิบดีทั้งรัฐธรรมนูญ 2540 และ2550 ปรากฏว่าไม่เคยใช้ได้ผล วันนี้เปลี่ยนแปลงให้วุฒิสภา 200คน รวมกับส.ส. 450 คน รวมกันประมาณ 650 ประมาณ แล้วใช้เสียงเกินครึ่ง
แต่แม้จะใช้เสียงเกินครึ่ง แต่หากดูนิสัยของนักการเมืองไทย ถ้ารู้ว่าจะถูกถอดถอน แต่รู้ว่ามี 650 เสียงเกินครึ่ง ก็หมายความว่าเสียงเกิน 325 เสียง เขาก็คงตั้งรัฐบาลผสมให้มีเสียงมากกว่า 325 ก็ไม่มีโอกาสอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกฯ เป็นหลักการที่นำมาใช้แต่ไม่มีประสิทธิภาพในสภาพสังคมการเมืองไทย
“ดร.สมบัติ” กล่าวต่อว่า จุดเสี่ยงที่ 5 คือที่มาของนายกรัฐมนตรี ในรัฐธรรมนูญกำหนดไว้มาตรา172 ให้คะแนนเสียงสภาเป็นผู้เลือกนายกรัฐมนตรี ตามหลักการของระบบรัฐสภา แต่ไม่ได้กำหนดว่า คนที่จะมาเป็นนายกฯต้องเป็นส.ส. หรือไม่เป็น แต่ระบุว่าถ้าเป็นส.ส. ให้ใช้เสียงเกินครึ่ง หากไม่ได้เป็นส.ส.ให้ใช้เสียง 2ใน 3
แต่มาตรา173 ก็บอกไว้อีกว่า หากทำตามมาตรา 172 แล้วไม่เรียบร้อย ก็ให้คนที่ได้คะแนนเสียงอันดับ1 อาจจะไม่ต้องเกินครึ่ง หรือไม่ถึง 2 ใน 3 ก็ได้ เป็นบุคคลภายนอก ให้ประธานสภานำกราบบังคมทูลแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีได้ ตรงนี้ อาจจะทำให้คนนอกไม่ต้องใช้เสียง 2 ใน 3
“กรณีที่เลือกคนนอกมาเป็นนายกรัฐมนตรี นั่นหมายความว่าผู้มาใช้อำนาจบริหารไม่มีส่วนใดเชื่อมโยงกับประชาชนโดยตรงเลย อ้างได้นิดเดียวว่าส.ส.ที่มาจากประชาชนเป็นคนเลือก แต่ตัวตนจริงๆนายกฯไม่มีส่วนใดเชื่อมโยงกับประชาชนเลย”
“ฉะนั้น หลักอำนาจอธิปไตยของปวงชนก็จะเหลือเชื่อมโยงอยู่เพียวหลักเดียวคือหลักนิติบัญญัติเท่านั้นเอง ยิ่งหนักไปกว่านั้น ระบบของเราบอกว่า คนที่จะเสนอกฎหมายการเงินนายกรัฐมนตรีต้องรับรอง ก็หมายความว่าฝ่ายที่ไม่ได้มาจากประชาชนนี่แหละเป็นฝ่ายที่มีอำนาจสูงสุด”
“ตรงนี้ต้องพิจารณาให้รอบคอบ เราพูดถึงหลักอำนาจอธิปไตยของปวงชน รัฐธรรมนูญฉบับนี้ร่างให้พลเมืองเป็นใหญ่ แต่อนุญาตให้คนมาเป็นนายกรัฐมนตรีได้โดยไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน มันจะขัดแย้งกันอยู่พอสมควร”
“ดร.สมบัติ” เสนอในประเด็นนี้ว่า ต้องพูดให้ชัดว่าต้องเลือกส.ส.เป็นนายกรัฐมนตรีไว้ในหลักของรัฐธรรมนูญ แต่ถ้าหากมีเงื่อนไข มีความจำเป็นที่อาจจะเกิดขึ้น ให้ไปเขียนอยู่ในบทเฉพาะกาล
นอกจากนั้น ในรัฐธรรมนูญยังมีเรื่องการกำหนดกลไกให้มีประสิทธิภาพ โดยในทางปฏิบัติมาตรา 130 กำหนดให้สมาชิกวุฒิสภา ตรวจสอบประวัติความประพฤติและพฤติกรรมทางจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง แต่ไม่ระบุว่าต้องเปิดเผยให้ประชาชนทราบ
ตรงนี้อาจจะมีใบสั่งจนทำให้องค์กรอิสระถูกแทรกแซง และมีปัญหาอย่างที่ผ่านมา ซึ่งหากดูจากต่างประเทศที่มีมาตรฐานสูง นอกจากตรวจสอบแล้วยังต้องลงมติ ไม่ใช่แค่เปิดเผยให้ประชาชนทราบ
เช่นเดียวกับ กรณีที่บอกว่าให้นายกรัฐมนตรีส่งชื่อผู้ที่จะดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีให้ส.ว.ตรวจสอบประวัติ แต่ไม่ให้มีมติว่าจะให้เป็นรัฐมนตรีได้หรือไม่ เหมือนกับกล้าๆกลัวๆที่จะตรวจสอบ แต่สุดท่ายอยู่ที่นายกตัดสินใจ ทว่าภายใต้ที่มีคุณธรรมเสื่อมโทรมแบบสังคมไทย มาตรการนี้ลองคิดดูว่าจะได้ผลแค่ไหน
นอกจากนี้ ในรัฐธรรมนูญกำหนดให้มีคณะกรรมการประเมินผลแห่งชาติปรากฏในหลายมาตรา ทำหน้าที่ประเมินผลการทำงานของกรรมการองค์กรตรวจสอบภาครัฐ และให้แจ้งผลการประเมินของผู้ถูกประเมินให้ประชาชนทราบ ไม่ได้ทำอะไรมากกว่านั้น
ซึ่งในการประเมินที่มีต้นทุนสูง แต่ประเมินเสร็จแล้วแค่แจ้งให้ทราบก็ไม่มีผลอะไร คำถามก็คือจะได้ประโยชน์หรือมีความคุ้มค่าแค่ไหนในการประเมิน
ทั้งหมดคือ จุดอ่อนของร่างรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปในมุมมอง สปช.“สมบัติ”
ขอบคุณภาพจาก http://news.sanook.com