ปฏิรูปสิ่งแวดล้อมในรธน. ตอบโจทย์เศรษฐกิจสีเขียวเป็นธรรม-ยั่งยืน

“...ต้องเรียกร้องให้ผู้ที่ยังมองแต่มิติด้านการพัฒนาทางเศรษฐกิจได้เข้าใจความรอบด้านของปัญหาที่แวดล้อม และมองไปถึงโจทย์ระยะยาวมากกว่าแค่การเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะสั้น”

การปฏิรูป “ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม” คือหนึ่งในหัวข้อเรื่องการปฏิรูปประเทศที่ถูกระบุไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2557 เนื่องจากเป็นประเด็นปัญหาสำคัญทั้งในมิติเรื่องความเหลื่อมล้ำและความไม่เป็นธรรมที่เกิดขึ้นในสังคมไทย ไม่นับรวมภาวะวิกฤตโลกร้อน ที่รุนแรงต่อเนื่องกลายเป็นวาระแห่งโลกที่ต้องร่วมกันรณรงค์แก้ไขอย่างจริงจัง

สัมภาษณ์พิเศษสัปดาห์นี้ สนทนากับ “ดร.บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์” กรรมาธิการ(กมธ.)ยกร่างรัฐธรรมนูญว่าด้วยความก้าวหน้าและการปฏิรูปทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ที่คนไทยควรรู้

..................

@ ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ออกแบบเรื่องการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมอย่างไรบ้าง

มีอยู่ในหลายส่วน เราใส่ไว้ทั้งหมวดสิทธิเสรีภาพ หมวดแนวนโยบายพื้นฐานรัฐ และหมวดปฎิรูปโดยตรง หมวดสิทธิเสรีภาพเป็นการรับรองคุ้มครองสิทธิของพลเมืองกับสิทธิชุมชนที่มีอยู่เดิมแต่เขียนให้รัดกุมมากขึ้น

เดิมสิทธิชุมชนตามมาตรา 67 วรรค 2 เขียนคุ้มครองไว้ ชุมชนมีสิทธิร่วมกับรัฐในการดูแลทรัพยากรอย่างสมดุลและยั่งยืน แต่ที่ผ่านมาเราเห็นปัญหาหลายกรณีโดยเฉพาะที่มาบตาพุดหรือหลายพื้นที่ที่เป็นปัญหา

โดยเฉพาะเงื่อนไข 3 ข้อที่กำหนดไว้ทั้งการรับฟังความเห็น การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ ให้องค์การอิสระสิ่งแวดล้อมฯให้ความเห็นก่อน กลายเป็นไลเซ่นที่ไปเอาแม่น้ำที่ชุมชนเคยใช้ ไปเอาทะเล ไปเอาป่าที่ชุมชนเคยเก็บมาทำเหมือง ท่าเรือ หรือโรงงานอุตสาหกรรม นี่คือสิ่งที่เราพบจากการใช้รัฐธรรมนูญ 2550 เป็นต้นมา

ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ต้องหาทางป้องกันโดยการเขียนให้รัดกุม แล้วไปวางหลักใหม่ว่า ทรัพยากรธรรมชาติเป็นสมบัติสาธารณะ ไม่ใช่สมบัติของหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง ไม่ใช่ของบริษัทใด การใช้ต้องเป็นประโยชน์ของประเทศ

วางหลักการแบบนี้จะนำไปสู่การเปลี่ยนและปรับปรุงกฎหมายที่ตามมาจำนวนมาก แล้วก็นำไปสู่การเปลี่ยนกติกาที่เป็นการคุ้มครองสมบัติสาธารณะ คุ้มครองสิทธิชุมชนเกิดขึ้นจริง

แต่ลำพังเปลี่ยนมาตรา 67 วรรค 2 คงไม่พอ แต่ต้องไปวางกฎกติกาเกี่ยวกับการกำหนดโยบายสาธารณะกันใหม่ว่าถ้าทำแค่ 3 เงื่อนไข แล้วบอกว่าต่อไปนี้เอาป่ามา เอาทะเลมา เอาแม่น้ำมา มันต้องทำไม่ได้ ก็จะไปเขียนผูกโยงไว้ในส่วนการมีส่วนร่วมทางการเมืองของพลเมือง

ผมพูดเสมอว่า เรื่องสิ่งแวดล้อม เรื่องทรัพยากร คือการเมือง เป็นการจัดสรรทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด ฉะนั้นก็ต้องไปกำหนด เปลี่ยน กติกา กระบวนการนโยบายสาธารณะว่าการมีส่วนร่วม กติกา เป็นอย่างไร การไปร่วมกำหนดตัดสินใจในนโยบายสาธารณะของพลเมืองของชุมชนทำอย่างไร ก็ไปเปลี่ยนแปลงตรงนั้นเยอะ

ฉะนั้น เรื่องทรัพยากรจะไม่ใช่แค่หมวดทรัพยากรอย่างเดียว แต่ยังไปเกี่ยวโยงกับหมวดการเมือง การกำหนดนโยบายสาธารณะ โยงกับเรื่องการมีสมัชชาพลเมือง เพื่อให้ในระดับพื้นที่ พลเมือง ชุมชนท้องถิ่น องค์การบริหารท้องถิ่น ได้เข้ามาร่วม กำหนดตัดสินใจร่วมกันว่าทิศทางการพัฒนาในพื้นที่เขาควรจะเป็นอย่างไร

เขาควรจะเอาอุตสาหกรรมขนาดหนักมาลงในพื้นที่มั๊ย ไม่ใช่เพียงแค่ทำตาม 3 เงื่อนไข แล้วบอกว่าถูกกฎหมายแล้ว มีสิทธิที่จะเข้าไป 

ฉะนั้น ให้คนในพื้นที่กำหนดการพัฒนาพื้นที่ของตนเองก่อน แล้วกฎ กติกาที่กำหนดไว้ค่อยตามมาภายหลัง นี่คือสิ่งที่เปลี่ยนหลักของเรื่องทรัพยากรธรรมชาติเป็นสมบัติของสาธารณะ

ส่วนหมวดนโยบายพื้นฐานรัฐ เป็นลักษณะเขียนผูกพันรัฐแต่ไม่ได้บังคับเคร่งครัด รัฐยังมีสิทธิที่จะเลือกว่าจะทำเมื่อไหร่ อย่างไร โดยดูงบประมาณ ดูความพร้อม เราก็เลยต้องไปเขียนในอีกบทคือ ส่วนปฎิรูปในภาคที่ 4 ที่อยากให้เกิดผลภายใน 5 ปี

ในแนวนโยบายแห่งรัฐ รัฐสามารถเลือกได้ว่าจะทำเมื่อไหร่ แต่พอมาอยู่ในหมวดปฎิรูป อยากให้เห็นผลเป็นรูปธรรมใน 5 ปี ก็จะมีสภาพเกิดการเปลี่ยนแปลงชัดเจน ก็จะเขียนไว้ 4 หัวข้อสำคัญ

เช่น ต้องเปลี่ยนเรื่องการจัดองค์กรและกฎหมายด้านการบริหารจัดการทรัพยากรและสิ่งแวดล้อม การปฎิรูปเครื่องมือกลไกที่ใช้ในการจัดการสิ่งแวดล้อม อาทิ การใช้ระบบภาษีสิ่งแวดล้อม การมีระบบกองทุนสิ่งแวดล้อมที่เปลี่ยนไป การใช้เครื่องมือเศรษฐศาสตร์เพื่อสิ่งแวดล้อม กระบวนการยุติธรรมด้านสิ่งแวดล้อม และส่วนสุดท้ายเป็นเรื่องการมีส่วนร่วมอย่างแท้จริงของภาคประชาชน

@ มีการพูดถึงการปฎิรูปกฎหมายสิ่งแวดล้อม และกฎหมายผังเมือง ซึ่งเป็นเหมือนเส้นเลือดใหญ่ด้านสิ่งแวดล้อมกันมาก  กฎหมายเหล่านี้อยู่ในส่วนไหนครับ

อยู่ในหมวดปฏิรูป ในหัวข้อองค์กรและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ซึ่งกฎหมายที่เกี่ยวข้อง แยกเป็น 2 ส่วน คือ 1. กฎหมายเดิมที่ต้องปรับปรุง เราระบุไว้เลยว่า พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อม กับ พ.ร.บ.ผังเมือง ต้องปรับ ปฎิรูป ที่กล่าวถึง 2 ตัวนี้โดยเฉพาะ เพราะหากแก้ 2 ตัวนี้ได้จะมีผลต่อการจัดการทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมในแทบจะทุกทรัพยากร

ส่วนความจำเป็นที่จะต้องตรากฎหมายใหม่ก็ระบุไว้ มีตั้งแต่กฎหมายทรัพยากรน้ำ การจัดการพื้นที่คุ้มครองทางทะเล การกำจัดของเสียอันตราย เช่น ขยะอิเล็กทรอนิกส์ที่เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ รวมทั้งกฎหมายด้านสิทธิชุมชนและการกระจายอำนาจ

อีกอันที่สำคัญคือ ประมวลกฎหมายสิ่งแวดล้อมกับประมวลกฎหมายทรัพยากรธรรมชาติด้านต่างๆ เพราะวันนี้กฎหมายสิ่งแวดล้อม 40-50 ฉบับกระจัดกระจายกันมาก บทลงโทษหรืออัตราปรับก็ลักลั่น คำนิยาม เช่น คำว่า อะไรคือขยะ กฎหมาย 3 ฉบับนิยามไม่เหมือนกัน

ส่งผลให้เกิดความยากต่อการเข้าใจและประสิทธิภาพของการบังคับใช้กฎหมาย เราก็เลยนึกถึงเครื่องมือปฏิรูปขึ้นมา ทำเป็นประมวลกฎหมาย ทำให้เกิดการบูรณาการของตัวกฎหมาย และตัวองค์กรที่เกี่ยวข้อง

จะได้ชัดเจนว่า ถ้ามีเรื่องเกิดขึ้นหน่วยงานใดเข้าไปก่อน หน่วยงานใดรับผิดชอบ แล้วหากเกิดปัญหาลุกลาม หน่วยงานใดจะต้องเข้าไปจัดการเพิ่มเติม เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพมากขึ้นในการบังคับใช้กฎหมาย ทำให้ประชาชนเข้าถึงกฎหมายง่ายขึ้น นี่คือการตอบโจทย์ว่าประชาชนเข้าถึงกฎหมายโดยสะดวก ลดความซ้ำซ้อนของการทำงานของหน่วยงานภาครัฐ

@ ความคืบหน้ากฎหมาย 2 ฉบับนี้ไปถึงไหนแล้ว

เราวางไว้ 2 จังหวะ ถ้าในช่วงเวลานี้ที่สภาปฏิรูปแห่งชาติ(สปช.)ยังทำหน้าที่อยู่ ทางสปช. โดยกรรมาธิการด้านสิ่งแวดล้อมฯจะทำหน้าที่ผลักดันในการปรับปรุงกฎหมายสิ่งแวดล้อมและกฎหมายผังเมือง ถ้าทำสำเร็จไม่ต้องไปเขียนในตอนท้ายของรัฐธรรมนูญ แต่ถ้าไม่สำเร็จตามแผน ก็ไปเขียนเก็บตกไว้ในช่วง 5 ปีหลังรัฐธรรมนูญใช้บังคับ

@ ในรัฐธรรมนูญมีการวางกฎเกณฑ์หรือหลักที่เกี่ยวกับกรณีพิพาทของภาคประชาชนกับผู้ประกอบการอุตสาหกรรมที่มีปัญหามาโดยตลอด มากน้อยแค่ไหน

เจตนาของการปรับเรื่องสิ่งแวดล้อมและทรัพยากร เป้าหมายเพื่อตอบโจทย์นี้เลย คือทำให้การดูแลรักษาสิ่งแวดล้อม การดูแลสุขภาพ สิทธิชุมชน เดินคู่ไปกันได้กับการพัฒนาการเติบโตของเศรษฐกิจ ไม่ให้เกิดภาวะเหมือนที่เกิดขึ้นอย่างทุกวันนี้ 

ทำให้การพัฒนาที่เรียกว่าการพัฒนาที่ยังยืนเกิดสมดุลระหว่างสิ่งแวดล้อม เศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม ไปด้วยกันให้ได้

ตัวอย่างเรื่องสมัชชาพลเมือง คือ การออกแบบกระบวนการสร้างพื้นที่ทางการเมืองร่วมกันเพื่อทำให้ เอ็นจีโอ ชุมชนท้องถิ่น พลเมือง หน่วยงานภาครัฐที่ดูแลโครงการ ได้มีเวทีพื้นที่ของการพบปะพูดคุย หาข้อตกลงร่วมกัน

เป็นข้อตกลงว่าจังหวัดเราจะเดินไปสู่ทิศทางพื้นที่ท่องเที่ยว เกษตร อุตสาหกรรม หรือจะเป็นอุตสาหกรรมหนัก ก็ตกลงกันให้ได้ ถ้าตกลงกันได้ว่าจะเป็นอุตสาหกรรมหนักด้วยเหตุผลอะไรก็ตาม พื้นที่พร้อม การดูแลจัดการพื้นที่สามารถทำได้ ก็ตัดสินใจร่วมกัน

เมื่อตัดสินใจร่วมกันได้ ก็ไม่ต้องมานั่งทะเลาะกันทีละรายโครงการ เพราะกำหนดร่วมกันและยอมรับที่จะเป็นพื้นที่อุตสาหกรรม

@ แต่ที่ผ่านมา ส่วนใหญ่มักตกลงกันไม่ค่อยได้

เวทีสมัชชาพลเมือง การปรับกติกา การกำหนดนโยบาย จะมาช่วยตอบโจทย์ตรงนี้ว่าสิ่งที่เรียกว่าเป็นจุดร่วมกันหรือจุดตรงกลางควรอยู่ตรงไหน ก็ต้องมีเวทีที่ให้เอกชน เอ็นจีโอ หน่วยงานรัฐ องค์การบริหารท้องถิ่น มาเจอพูดคุยกัน ภายใต้กติกาใหม่

อย่างกติกาเดิมของการรับฟังความเห็นประเมิน EIA (Environmental Impact Assessment) ในหลายกรณี กติกามีปัญหา กลายเป็นการจัดกิจกรรมที่ให้คนมาทะเลากัน เอาเหตุผลมาโต้แย้งเพื่อเอาชนะกัน ตรงนี้ก็ต้องเปลี่ยนสาระในบทบัญญัติในรัฐรรมนูญที่กล่าวไป และเปลี่ยนกติกาการไปจัดการรับฟังความคิดเห็น

@ รูปแบบควรจะเป็นอย่างไร

เจ้าของโครงการไม่ควรเป็นผู้ว่าจ้างตรงกับบริษัทหรือสถาบันการศึกษาที่ไปทำรายงานอีไอเอ ก็มีรูปแบบที่คิดกันไว้แต่ยังไม่เคาะ เช่น เจ้าของโครงการก็ไปทำเซอร์เวย์มา ติดต่อมาว่าจะจ้างบริษัททำอีไอเอหรือมหาวิทยาลัยทำ

แต่อย่าไปจ้างตรง ให้หน่วยงานรัฐหรือหน่วยงานที่อาจจะตั้งขึ้นใหม่มาทำหน้าที่บริหารสัญญา ทำแบบนี้เพื่อให้เกิดความไว้วางใจว่าคนทำโครงการ บริษัทที่ทำรายงานอีไอเอรายงานได้อย่างมีคุณภาพ มีมาตรฐานตามวิชาชีพ และจรรยาบรรณ

ส่วนเรื่องค่าตอบแทนไม่ได้ไปผูกไว้กับรายงานว่าผ่านหรือไม่ผ่าน ถึงรายงานไม่ผ่านเพราะผลกระทบสูงแต่ค่าจ้างก็ยังได้ เพราะว่ารายงานคุณมีคุณภาพ เพราะทำตามมาตรฐานวิชาชีพ

รวมทั้งควรจะให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทั้งหลาย ไปร่วมในเวทีจัดกระบวนการซักถาม ให้คนที่ทำรายงานตอบข้อสงสัยและสามารถรับเอาข้อเสนอแนะ หรือประเด็นการศึกษาเพิ่มเติมที่สมเหตุสมผลไปศึกษาเพิ่มเติมได้ เพื่อตอบโจทย์ชุมชนได้อย่างสิ้นกระแสความ

เมื่อรับโจทย์เพิ่มเติมไปแล้ว งบประมาณในการศึกษา ควรปรับเพิ่มให้เขาด้วย เพราะที่ผ่านมาก็เป็นปัญหาว่าไปตกลงราคากันไว้ราคาเท่านี้ พอไปรับฟังในเวทีแล้วมีโจทย์ใหม่เพิ่มเติมจำนวนมาก แล้วโจทย์เหล่านั้นสมควรจะต้องไปหาคำตอบ แต่ปรากฏว่าทำไม่ได้ เพราะตกลงเงินไว้แค่นี้ หรือทำเพิ่มแบบไม่ได้คำตอบจริงๆ

@ คาดหวังในเชิงรูปธรรมได้แค่ไหนครับ

ต้องบอกว่าถ้ารอบนี้ทำแล้วไม่สำเร็จ หมดอนาคตครับ จังหวะ โอกาสเปิดขนาดนี้ ข้อเรียกร้องตรงกันทุกภาคส่วนว่าต้องปฏิรูป ต้องทำให้สำเร็จให้ได้ เป้าหมายไม่ใช่เพื่อรักษาสิ่งแวดล้อมแล้วไม่ห่วงการพัฒนา

แต่เราอยากเห็นการพัฒนาที่ยั่งยืน ไม่ใช่เติบโตแล้วมาเสียต้นทุนการฟื้นฟูเยียวยาสิ่งแวดล้อม และไม่ใช่แค่เรื่องสิ่งแวดล้อม แต่รวมถึงปฏิรูปเรื่องอื่นๆด้วย เราวางกติกาเพื่ออนาคตของลูกหลานในวันข้างหน้า ทั้งเรื่องสิ่งแวดล้อม การเมือง สาธารณสุข การศึกษา นี่คือโจทย์อนาคตทั้งสิ้น

ก็ต้องเรียกร้องให้ผู้ที่ยังมองแต่มิติด้านการพัฒนาทางเศรษฐกิจได้เข้าใจความรอบด้านของปัญหาที่แวดล้อม และมองไปถึงโจทย์ระยะยาวมากกว่าแค่การเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะสั้น

@ รัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปออกแบบรองรับการแก้ไขปัญหาภาวะโลกร้อนที่รุนแรงมากขึ้นบ้างไหม

แน่นอน ที่บอกว่าเรากำลังออกแบบกติกาเพื่ออนาคต ความชัดเจนของอนาคตในเรื่องสิ่งแวดล้อมคือ ผลกระทบรุนแรงขึ้น ปัญหาวิกฤตวิ่งแวดล้อมในหลายด้านมีมากขึ้น โดยเฉพาะปัญหาโลกร้อน ซึ่งจะโยงไปสู่โจทย์เรื่องการค้าระกว่างประเทศการลงทุน

ฉะนั้น สิ่งที่เราออกแบบกติกาไว้เพื่อโจทย์สิ่งแวดล้อม และตอบโจทย์การแข่งขันด้านการค้าระหว่างประเทศด้วย เรื่องสิ่งแวดล้อมเป็นโจทย์ที่หนีไม่พ้นเรื่องการค้า การแข่งขันระหว่างประเทศ ถ้าเราตอบโจทย์เรื่องสิ่งแวดล้อมไม่ได้ เราแข่งกับเขาไม่ได้

ฉะนั้นการดูแลสิ่งแวดล้อม ปฏิรูปกติกาต่างๆ ที่เราออกแบบไว้ในรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง จะช่วยให้เราเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันทางการค้าได้ด้วย ถ้าเราไม่สามารถตอบโจทย์นี้ได้ ข้อกีดกันทางการค้า ต้นทุนที่เราต้องจ่ายเรื่องภาษีสิ่งแวดล้อม ต้นทุนที่จ่ายเพิ่มเพื่อส่งสินค้าเข้าประเทศคู่ค้าได้จะสูงขึ้นเรื่อยๆ

สู้เราทำเองในประเทศ ต้นทุนต่ำกว่า แล้วยังมีผลบวกต่อการแข่งขันทางการค้าทำไมเราไม่ทำ ดังนั้นสิ่งที่ทำเรามองบริบทความเปลี่ยนแปลง มองโจทย์ไปข้างหน้าให้ประเทศไทยแข่งขันได้ เป็นการเติบโตสีเขียวอย่างยั่งยืนจริงๆ