ร่างกฎหมายเศรษฐกิจดิจิทัล พิจารณาอย่างรอบคอบก่อนประกาศใช้

สืบเนื่องจากการที่รัฐบาลได้กำหนดนโยบายให้มีการส่งเสริมภาคเศรษฐกิจดิจิทัลและวางรากฐานของเศรษฐกิจดิจิทัลของประเทศอย่างจริงจัง โดยคณะรัฐมนตรี ได้มีมติอนุมัติหลักการผ่านความเห็นชอบ ร่างกฎหมายเศรษฐกิจดิจิทัล (Digital Economy) ทั้ง 10 ฉบับ ไปแล้วเมื่อประมาณเดือนมกราคม 2558  ให้มีการจัดตั้งกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมขึ้น

ขณะนี้ร่างกฎหมายทั้ง 10 ฉบับ อยู่ระหว่างการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกา ปรากฏว่า มีกลุ่มบุคคลและผู้ที่คาดว่าอาจได้รับผลกระทบเมื่อร่างกฎหมายมีผลบังคับใช้ยื่นหนังสือต่อคณะกรรมาธิการปฏิรูปการสื่อสารมวลชนและเทคโนโลยีสารสนเทศ สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) และแสดงความคิดเห็นข้อห่วงใยต่างๆ ผ่านสื่อมวลชนมาอย่างต่อเนื่องว่า ร่างกฎหมายดังกล่าวอาจมีความไม่สอดคล้องต่อแนวทางการปฏิรูปสื่อที่คณะกรรมาธิการปฏิรูปการสื่อสารมวลชนและเทคโนโลยีสารสนเทศ สปช. กำลังดำเนินการอยู่

คณะกรรมาธิการฯ ได้ทำการศึกษาเพื่อ วิเคราะห์ ข้อดี ข้อเสีย ของร่างกฎหมายทั้ง 10 ฉบับ ในประเด็นดังนี้คือ

1.ผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนในการสื่อสารและรับรู้ข้อมูลข่าวสาร

2.ผลกระทบต่อโครงสร้างสถานะและอำนาจหน้าที่ขององค์อิสระที่ทำหน้าที่กำกับดูแลกิจการ

ผลการศึกษาสรุปได้ว่า นโยบายพัฒนาประเทศไทยไปสู่เศรษฐกิจและสังคมดิจิทัลของรัฐบาล เป็นเรื่องดี แต่เมื่อพิจารณาร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจดิจิทัลทั้ง 10 ฉบับดังกล่าวแล้วพบว่า มีแนวทางที่มุ่งเน้นปกป้องความมั่นคงปลอดภัยของประเทศมากกว่าความมั่นคงปลอดภัยของระบบคอมพิวเตอร์หรือระบบไซเบอร์ ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อความเชื่อมั่นของผู้ประกอบการทั้งในและต่างประเทศ อันจะส่งผลเสียต่อเศรษฐกิจและสังคมโดยรวมมากกว่าผลดี

นอกจากนี้ยังอาจผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนอย่างกว้างขวางในขณะที่ยังขาดการมีส่วนร่วมจากภาคส่วนต่างๆของสังคม และอาจถือเป็นการเปลี่ยนแปลงหลักการจัดสรรทรัพยากรคลื่นความถี่ที่ขัดแย้งต่อหลักการของรัฐธรรมนูญและพันธกรณีระหว่างประเทศได้  จึงอาจจะไม่สามารถสนับสนุนส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจดิจิทัลและสังคมของประเทศไทยให้บรรลุตามวัตถุประสงค์ตามหลักการที่รัฐบาลได้วางนโยบายไว้ 

สำหรับประเด็นเรื่องโครงสร้าง สถานะและบทบาทอำนาจหน้าที่ของสำนักงาน องค์กร หรือหน่วยงานรัฐที่ถูกจัดตั้งขึ้นตามร่างกฎหมายเกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจดิจิทัล ยังไม่ครอบคลุมประเด็นที่ต้องให้ความสำคัญและต้องระมัดระวัง

กล่าวคือ ขาดความชัดเจนในเรื่องสถานะบทบาทและอำนาจหน้าที่ของสำนักงานและหน่วยงาน ระบบการสรรหาคัดเลือกบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งอย่างมีธรรมภิบาล หลักการเคารพต่อวินัยทางการเงินและการคลัง การออกแบบกลไกและระบบการตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพ หลักประกันการใช้อำนาจและความรับผิดของพนักงานเจ้าหน้าที่ที่โปร่งใสเป็นธรรมและสามารถตรวจสอบย้อนกลับได้

ประเด็นที่เกี่ยวข้องกับ กสทช. และกองทุน มีความชัดเจนว่า ความเป็นองค์กรอิสระของ กสทช.จะถูกลดทอนและลดบทบาทลงจนเป็นองค์กรที่ขาดความเป็นอิสระ โดยคณะกรรมการดิจิทัลเศรษฐกิจและสังคมจะเป็นผู้เข้ามามีบทบาทแทน อำนาจในการจัดสรรและกำกับดูแลคลื่นความถี่ถูกแทรกแซงทั้งจากกลุ่มอำนาจทางการเมืองและอำนาจทุนได้โดยง่าย มีความไม่ชัดเจนในภารกิจของรัฐในฐานะผู้ประกอบการและผู้กำกับดูแล ส่งผลให้พัฒนาการตามแนวทางการปฏิรูปสื่อย้อนกลับไปสู่อดีตที่รัฐถือครองคลื่นความถี่จำนวนมากโดยใช้ประโยชน์สาธารณะเป็นข้ออ้าง

การเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์จากกองทุนวิจัยและพัฒนากิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมเพื่อประโยชน์สาธารณะ (กทปส.) ไปรองรับประโยชน์โดยภาพรวมของเศรษฐกิจดิจิทัล และอาจส่งผลให้การพัฒนาด้านเนื้อหาในกิจการวิทยุและโทรทัศน์เกิดความชะงักหรือขาดหายไป

อีกทั้งกองทุนเศรษฐกิจดิจิทัลที่จัดตั้งขึ้นใหม่ ยังขาดการออกแบบกลไกและระบบการตรวจสอบที่โปร่งใสและมีประสิทธิภาพอันจะนำมาซึ่งปัญหาธรรมภิบาลของหน่วยงานที่จัดตั้งขึ้นใหม่ได้ในอนาคต เช่นเดียวกับที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วกับ กสทช.

ภาพรวมของกฎหมายดิจิทัล ทั้ง 10ฉบับ ยังไม่มีมาตรการรองรับหรือกลไกการปกป้องคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ และอาจส่งผลกระทบเป็นการลิดรอนสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชนในการแสดงความคิดเห็น รับรู้ข้อมูลข่าวสารและการสื่อสารของประชาชน ขาดการมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วน เพิ่มอำนาจให้พนักงานเจ้าหน้าที่อย่างไร้ขอบเขตโดยปราศจากการกลั่นกรองจากศาลหรือตุลาการ ขาดมาตรการหรือกลไกปกป้องและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน ขาดกรอบการทำงานที่ชัดเจน ไม่มีมาตรการป้องกัน และมาตรการเยียวยาความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นจากการปฏิบัติงานของพนักงานเจ้าหน้าที่ มีการยกเว้นความรับผิดให้หน่วยงานบางประการ ซึ่งอาจส่งผลเป็นการบั่นทอนมากกว่าส่งเสริมบรรยากาศในการลงทุน การรับรู้ข้อมูลข่าวสารของประชาชน รวมทั้งสื่อมวลชน ที่อาจถูกลดทอนลงไปตามความเป็นอิสระของ กสทช. มีการกำหนดให้มีการเปลี่ยนวิธีการประมูลไปเป็นการคัดเลือก การเพิ่มวัตถุประสงค์เพื่อนำเงินกองทุนไปใช้เพื่อการชดเชยการคืนคลื่นความถี่ อีกทั้งยังเป็นการกำหนดแนวทางการบัญญัติกฎหมายที่สวนทางกับแนวทางการปฏิรูปด้านการสื่อสารมวลชนและเทคโนโลยีสารสนเทศที่คณะกรรมาธิการปฏิรูปสื่อสารมวลชนและเทคโนโลยีสารสนเทศ สปช. ที่กำลังดำเนินการอยู่ในขณะนี้

คณะอนุกรรมาธิการฯ มีข้อเสนอแนะ ดังต่อไปนี้

1. กลุ่มเนื้อหากฎหมายเศรษฐกิจดิจิทัลฯว่าด้วยคณะกรรมการและกองทุน มีข้อเสนอแนะให้

1.1กำหนดบทบาทของคณะกรรมการดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมให้เป็นเพียงผู้กำหนดนโยบาย (Policy Maker) โดยแยกผู้กำกับดูแล (Regulator) และผู้ประกอบการ (Operator) ออกจากกันอย่างเด็ดขาด เพื่อป้องกันการแทรกแซงการดำเนินงานของ กสทช. ตามนโยบายของ ครม. ด้วยวิธีการ กำหนดให้ กสทช. ดำเนินการตามนโยบายของ ครม. ที่ผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาเพียงอย่างเดียว และให้คณะกรรมการดิจิทัลฯ เป็นผู้จัดทำแผนและนโยบายเสนอครม. รวมถึงยกเลิกอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดของคณะกรรมการดิจิทัลฯ โดยกำหนดให้คณะกรรมการดังกล่าวจัดทำนโยบายและแผนแม่บทเสนอต่อ ครม.เพื่อขอความเห็นชอบจากรัฐสภา  ซึ่ง กสทช. ต้องนำไปปฏิบัติตาม

1.2 ให้คงไว้ ซึ่งกองทุน กทปส. และต้องไม่มีการจัดสรรเงินจากกองทุนดังกล่าวไปยังกองทุนพัฒนาดิจิทัลฯ โดยตรง แต่กำหนดให้รัฐบาลจัดสรรเงินจากรายได้แผ่นดินที่ได้รับจากสำนักงาน กสทช. เข้าสู่กองทุนพัฒนาดิจิทัลฯแทน ตามจำนวนที่รัฐบาลเห็นสมควร

1.3 แก้ไขวัตถุประสงค์ของกองทุนพัฒนาดิจิทัลฯ ไม่ให้มีวัตถุประสงค์หรือภารกิจซ้ำซ้อนกับกองทุนที่มีอยู่แล้ว เช่น  กองทุนพัฒนาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์ และกองทุนและพัฒนาเทคโนโลยีเพื่อการศึกษา

1.4 แก้ไขปัญหาธรรมาภิบาลในการแต่งตั้งและการดำเนินงานของคณะกรรมการดิจิทัลฯ  กองทุนพัฒนาดิจิทัลฯ  และการส่งเสริมเศรษฐกิจดิจิทัล ด้วยการเพิ่มความโปร่งใสและการตรวจสอบการดำเนินการ คุณสมบัติของคณะกรรมการทุกคณะและกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิต้องไม่เป็นผู้มีความขัดแย้งทางผลประโยชน์ การใช้เงินจากกองทุนดิจิทัลฯ ต้องดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย, กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ, กฎหมายว่าด้วยการโอนงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง และต้องอยู่ภายใต้กรอบวินัยการเงินการคลัง เพิ่มบทบาทของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินและผู้สอบบัญชีให้เทียบเท่ากับหน่วยงานและกองทุนอื่น มีคณะกรรมการติดตามและประเมินผลกองทุน

2. เกี่ยวกับพระราชบัญญัติ กสทช. มีข้อเสนอแนะว่า

2.1 ให้ชะลอการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ พ.ศ.....ตลอดจนการปรับปรุงแก้ไข พระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 ในประเด็นอื่นใดทั้งหมดออกไปก่อน จนกว่าจะมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่เพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์และแนวทางการปฏิรูปที่คณะกรรมาธิการปฏิรูปการสื่อสารมวลชนและเทคโนโลยีสารสนเทศ สภาปฏิรูปแห่งชาติเสนอ โดยขอให้คงหลักการความเป็นองค์กรอิสระของ กสทช. ตามที่เป็นมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 และ 2550 และตามแนวทางที่กำลังยกร่างอยู่

2.2 ให้คงหลักการการจัดสรรทรัพยากรสื่อสารของชาติที่ต้องเป็นไปเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด และประโยชน์สูงสุด โดยกำหนดให้การจัดสรรคลื่นความถี่สำหรับการประกอบกิจการธุรกิจทุกประเภทกิจการต้องใช้วิธีการประมูล และต้องคงหลักการของการปฏิรูปการสื่อสารของชาติที่ต้องการให้รัฐถือคลื่นความถี่ให้น้อยลงและเท่าที่จำเป็น โดยเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้าถึงคลื่นความถี่ได้มากขึ้น

2.3 กำหนดบทบาทหน้าที่ของ กสทช.ในการจัดสรรคลื่นความถี่ให้มีความชัดเจนว่าตามความหมายที่ ITU กำหนดทั้ง 3 ระดับ ได้แก่ การจัดสรรคลื่นความถี่ การจัดแบ่งคลื่นความถี่ และการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ และต้องไม่มีบทบัญญัติใดที่ส่งผลให้ กสทช. ไม่สามารถใช้ดุลพินิจอย่างอิสระในการจัดสรรทรัพยากรสื่อสารของชาติได้

3. กลุ่มเนื้อหากฎหมายเศรษฐกิจดิจิทัลที่ว่าด้วยสำนักงานและธรรมาภิบาล มีข้อเสนอแนะดังนี้

3.1สร้างความชัดเจนของสำนักงานและหน่วยงานที่จัดตั้งขึ้นว่าจัดตั้งเป็นหน่วยงานของรัฐหรือจะจัดตั้งเป็นองค์กรมหาชน หรือองค์กรเอกชน อย่างใดอย่างหนึ่ง

3.2 แก้ไขร่างพระราชบัญญัติต่างๆ ที่กำหนดให้สำนักงานต่างๆฯ สามารถร่วมทุนโดยการถือหุ้น เข้าเป็นหุ้นส่วน หรือเข้าร่วมทุนกับเอกชนได้ โดยในกรณีที่ยังคงเป็นหน่วยงานที่ใช้อำนาจรัฐก็ต้องดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ และยึดถือหลักวินัยการเงินการคลัง

3.3 แก้ไขร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการรักษาความมั่นคงปลอดภัยไซเบอร์ฯ และร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ฯ โดยกำหนดให้รายได้ของสำนักงานต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน

3.4 แก้ไขร่างพระราชบัญญัติการพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมฯ โดยกำหนดให้รายได้ของสำนักงานหลังหักค่าใช้จ่ายแล้วต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน

3.5 ยกเลิกข้อกำหนดการยกเว้นความรับผิดในร่างพระราชบัญญัติฯต่างๆ ให้ อย่างน้อย หน่วยงานกรรมการ อนุกรรมการ ที่ปรึกษา และพนักงานเจ้าหน้าที่ ต้องมีภาระการพิสูจน์ความสุจริตของตนเอง หากพิสูจน์ไม่ได้ก็ต้องมีความรับผิดตามกฎหมาย

3.6  แก้ไขร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการรักษาความมั่นคงปลอดภัยไซเบอร์ฯในประเด็น อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่เข้าถึงข้อมูลส่วนบุคคลให้ต้องมีการกลั่นกรองจากศาลหรือตุลาการฯ และโต้แย้งคำสั่งที่เกี่ยวข้องได้ เพิ่มบทบัญญัติที่กำหนดความรับผิดของพนักงานเจ้าหน้าที่อย่างน้อยตามหลักการความรับผิดเด็ดขาด เพิ่มมาตรการเยียวยาความเสียหายให้แก่ประชาชนจากการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานเจ้าหน้าที่เป็นการเฉพาะ และกำหนดกรอบการทำงานและประสานงานที่ชัดเจน

แก้ไขร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการกระทำความผิดเกี่ยวกับคอมพิวเตอร์ฯให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่ในการดำเนินการให้มีการกลั่นกรองจากศาลหรือฝ่ายบริหารระดับรัฐมนตรีหรืออธิบดี และโต้แย้งคำสั่งที่เกี่ยวข้องได้

แก้ไขร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลฯ โดยเพิ่มหลักการให้ความยินยอมของเจ้าของข้อมูลตามหลักสากลตามที่มีอยู่ในร่างเดิมฯ

แก้ไขร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ฯ และร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลฯในการเข้าตรวจค้น ยึด และอายัดทรัพย์สินต้องมีการกลั่นกรองจากศาล และโต้แย้งคำสั่งที่เกี่ยวข้องได้ แยกภารกิจในการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลฯออกจากอำนาจหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการรักษาความมั่นคงปลอดภัยไซเบอร์

ยกเลิกพระราชบัญญัติวิทยุคมนาคม พ.ศ. 2498 และกฎหมายอื่นที่มาก่อน พระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2543 เพิ่มบทบัญญัติรับรองหลักการการมีส่วนร่วมของประชาชน ทั้งในระดับนโยบาย การกำหนดหลักเกณฑ์ทางกฎหมาย และการร้องเรียนต่างๆในกฎหมายทุกฉบับ

กล่าวสรุป  คณะกรรมาธิการฯได้พิจารณาแล้วเห็นว่า นโยบายการพัฒนาประเทศไทยไปสู่เศรษฐกิจและสังคมดิจิทัลเป็นเรื่องดีและควรได้รับการสนับสนุนจากทุกภาคส่วนในสังคม แต่รายละเอียดในร่างกฎหมายทั้ง 10 ฉบับก็มีความสำคัญ เพราะเกี่ยวข้องกับประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียจำนวนมาก ซึ่งอาจส่งผลกระทบรวมถึงก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงในวงกว้าง เมื่อรัฐบาลมีนโยบายผลักดันให้เกิดการบังคับใช้เป็นการเร่งด่วน ผู้ที่เกี่ยวข้องก็จำเป็นต้องใช้ความรอบครอบในการพิจาณาและระมัดระวังแก้ไขปัญหาในประเด็นต่างๆที่เสนอแนะมาให้ครบถ้วนก่อนประกาศใช้เป็นกฎหมายซึ่งจะส่งผลต่อประชาชนและประเทศชาติในอนาคตต่อไป

ขอบคุณภาพจากwww.curadio.chula.ac.th

หมายเหตุ:บทความนี้เป็นสรุปรายงานผลการพิจารณาศึกษาคณะกรรมาธิการปฏิรูปการสื่อสารมวลชนและเทคโนโลยีสารสนเทศ สภาปฏิรูปแห่งชาติ  เรื่อง“กฎหมายดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม”