องค์กรอัยการควรเป็นรูปใดจึงเป็นหลักประกันในการอำนวยความยุติธรรม (ตอนที่ 2)

จากการที่เสนอให้มีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการบริหารงานบุคคล (ก.อ.) ไปแล้วนั้น องค์กรอัยการก็ยังไม่สามารถปลอดจากการแทรกแซงทางการเมืองในสายตาประชาชนได้

ดังนั้น จะต้องมีการปรับโครงสร้างขององค์กรอัยการให้ประชาชนเชื่อมั่นว่าอัยการจะปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างอิสระและปราศจากการแทรกแซงทางการเมือง ซึ่งมีแนวคิดหลายฝ่ายที่จะเปลี่ยนแปลงองค์กรอัยการให้กลับไปสู่สถานการณ์ในอดีต ซึ่งล้วนแต่ทำให้องค์กรอัยการอยู่ภายในการบังคับบัญชาของฝ่ายบริหารทั้งสิ้น ไม่ว่าจะให้องค์กรอัยการสังกัดอยู่ในกระทรวงยุติธรรม หรือกระทรวงมหาดไทย หรือสำนักนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นการสวนกระแสกับสังคมที่ต้องการให้การปฏิบัติหน้าที่ของอัยการปราศจากการแทรกแซงทางการเมือง

แม้ปัจจุบันองค์กรอัยการจะมีสำนักงานอัยการสูงสุดเป็นหน่วยงานธุรการที่มีอิสระในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดำเนินการอื่น โดยมีอัยการสูงสุดเป็นผู้บังคับบัญชา แต่ในสายตาของประชาชนยังเคลือบแคลงสงสัยว่าสำนักงานอัยการสูงสุดสามารถถูกการเมืองแทรกแซงได้ ทำให้ผมย้อนมามององค์กรอัยการแล้วเห็นว่า โครงสร้างขององค์กรอัยการทำให้ประชาชนมองเช่นนั้นได้ ด้วยเหตุผลดังต่อไปนี้

1. การแต่งตั้งและการให้อัยการสูงสุดพ้นจากตำแหน่งต้องเป็นไปตามมติ ก. อ. และได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภา และให้ประธานวุฒิสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งอัยการสูงสุด จึงเป็นเหตุหนึ่งที่ทำให้ผู้ที่ได้รับการเสนอชื่อให้เป็นอัยการสูงสุดต้องเข้าไปทำความรู้จักกับวุฒิสมาชิกเพื่อให้เขารู้จักและให้ความเห็นชอบให้ตนเป็นอัยการสูงสุด

2. การที่ให้อัยการสูงสุดเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของหน่วยงานธุรการนั้น ก็เป็นอีกสาเหตุหนึ่งเช่นกัน เพราะการชี้แจงงบประมาณอัยการสูงสุดต้องไปชี้แจงด้วยตนเอง จึงต้องมีการประสานงานกับฝ่ายการเมืองเพื่อให้งบประมาณผ่านไปอย่างไม่มีปัญหาและได้งบประมาณเพียงพอต่อการบริหารงานขององค์กรอัยการ

เพื่อมิให้การปฏิบัติหน้าที่ของอัยการสูงสุดถูกมองว่าการเมืองสามารถแทรกแซงการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานอัยการได้ จึงควรปรับปรุงให้การแต่งตั้งและการให้อัยการสูงสุดพ้นจากตำแหน่ง ต้องปลอดจากการเมือง

ดังนั้น การแต่งตั้งและการให้อัยการสูงสุดพ้นจากตำแหน่ง ต้องเป็นไปตามมติของ ก.อ. และให้ประธาน ก.อ. เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งอัยการสูงสุด

นอกจากนี้ องค์กรอัยการต้องปรับปรุงหน่วยงานธุรการขององค์กรอัยการเสียใหม่ให้เป็นหลักประกันในความเป็นอิสระ ขององค์กรอัยการได้อย่างแท้จริง ซึ่งมีแนวคิดที่จะปรับปรุงองค์กรอัยการอยู่หลายรูปแบบและในแต่ละประเทศก็แตกต่างกันไป การปรับองค์กรอัยการจึงต้องสอดคล้องกับความต้องการของประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย แต่ก่อนที่จะจัดให้องค์กรอัยการเป็นรูปใด จึงต้องย้อนไปในอดีตว่าองค์กรอัยการเคยอยู่มาอย่างไร และควรจะพัฒนาไปในทิศทางใดที่จะทำให้ประชาชนได้ประโยชน์สูงสุด

1.เริ่มแรกองค์กรอัยการเป็นกรมหนึ่งในกระทรวงยุติธรรม และกระทรวงยุติธรรมบริหารงานโดยศาลมิใช่ข้าราชการธุรการ จนมาปี พ.ศ. 2540 ศาลยุติธรรมจึงแยกตัวออกจากกระทรวงยุติธรรม เป็นองค์กรในรัฐธรรมนูญ มีหน่วยงานธุรการของศาลยุติธรรมที่เป็นอิสระโดยมีเลขาธิการสำนักงานศาลยุติธรรมเป็นผู้บังคับบัญชาขึ้นตรงต่อประธานศาลฎีกา สำนักงานศาลยุติธรรมมีอิสระในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดำเนินการอื่น ตามที่กฎหมายบัญญัติ ตั้งแต่นั้นมากระทรวงยุติธรรม จึงบริหารงานโดยข้าราชการพลเรือน ภายใต้การบังคับบัญชาของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม

ดังนั้น การบริหารงานกระทรวงยุติธรรมของไทยจึงแตกต่างจากกระทรวงยุติธรรมของต่างประเทศซึ่งมีอัยการสูงสุดเป็นผู้บริหารงานกระทรวงยุติธรรม และในบางประเทศอัยการสูงสุดเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมด้วย แต่สภาพการเมืองการปกครองของไทยยังมีสภาพไม่มั่นคง ระบบพรรคการเมืองก็ยังไม่เข้มแข็ง ระบบพรรคการเมืองความสำคัญยังอยู่ที่หัวหน้าพรรค ประกอบกับคุณภาพของประชาชนชาวไทย ยังขาดความรับผิดชอบต่อสังคม ยังคงเห็นพวกพ้องเป็นสำคัญ องค์กรอัยการจึงยังไม่เหมาะสมที่อยู่ในกระทรวงยุติธรรมแม้จะให้อัยการสูงสุดบริหารกระทรวงยุติธรรมเช่นเดียวกับระบบสากลก็ตาม หรือจะให้อัยการสูงสุดเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมด้วยก็ตาม การทำงานของอัยการสูงสุดก็จะถูกประชาชนกล่าวหาว่าถูกการเมืองแทรกแซงเช่นกัน
ดังนั้น จะให้องค์กรอัยการไปอยู่กับกระทรวงมหาดไทย หรือสำนักนายกรัฐมนตรี ก็ไม่แตกต่างไปจากการที่จะให้อยู่ในกระทรวงยุติธรรม และกลับเลวร้ายกว่าอยู่ในกระทรวงยุติธรรมเสียอีก เพราะอัยการสูงสุดคงไม่ได้บริหารกระทรวงมหาดไทยหรือสำนักนายกรัฐมนตรี เพราะมิใช่งานในระบบกระบวนการยุติธรรม

2.จากสภาพปัญหาที่สำนักงานอัยการสูงสุด (กรมอัยการ) ได้เคยอยู่ในกระทรวงมหาดไทย มาก่อน ปรากฏว่าถูกการเมืองแทรกแซงอยู่เนื่องๆ จนสามารถแยกตัวออกจากกระทรวงมหาดไทยเป็นหน่วยงานอิสระอยู่ในกำกับ ดูแล ของนายกรัฐมนตรีซึ่งแม้จะอิสระมากขึ้นแต่ก็ยังมีการเมืองแทรกแซงอยู่ จึงได้แยกตัวออกจากการกำกับ ดูแล จากฝ่ายบริหาร มาเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญในปี พ.ศ. 2550 แต่ในสายตาประชาชน ก็เห็นว่าการเมืองสามารถแทรกการปฏิบัติหน้าที่อัยการได้

ดังนั้น องค์กรอัยการจะปลอดจากการเมืองได้จะต้องบริหารงานในลักษณะเดียวกับศาลยุติธรรม โดยให้มีสำนักงานอัยการสูงสุดเป็นส่วนราชการธุรการขององค์กรอัยการที่เป็นหน่วยงานอิสระมีฐานะเป็นนิติบุคคล มีเลขาธิการสำนักงานอัยการสูงสุดขึ้นตรงต่ออัยการสูงสุด บริหารงานโดยคณะกรรมการบริหารสำนักงานอัยการสูงสุด (ก.บ.อส.) การแบ่งส่วนราชการภายในของสำนักงานอัยการสูงสุดและการกำหนดอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการนั้นให้ทำเป็นประกาศ ก.บ.อส. และให้องค์กรอัยการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญในหมวดศาล เนื่องจากอัยการทำหน้าที่เป็นตุลาการฝ่ายบริหาร ทั้งงบประมาณที่จะได้รับจะต้องเป็นจำนวนที่แน่นอนตามที่รัฐบาลต้องการเพิ่มงบประมาณให้กับส่วนราชการฝ่ายบริหารทั้งหมดอย่างเท่าเทียมกันทุกองค์กรอิสระ เช่น รัฐบาลเพิ่มงบประมาณจากปีก่อน ร้อยละ 10 รัฐบาลและรัฐสภาจะต้องอนุมัติเงินให้องค์กรอิสระเหล่านั้น ร้อยละ 10 ของงบประมาณที่ได้รับในปีก่อน

กรณีเช่นนี้ฝ่ายการเมืองก็ไม่อาจแทรกแซงหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมและหน่วยงานอิสระได้อีกต่อไป การอำนวยความยุติธรรมก็จะมีประสิทธิภาพและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพแก่ประชาชนได้อย่างแท้จริง

ดังนั้น องค์กรอัยการจะเป็นรูปแบบใดก็ขึ้นอยู่กับความต้องการของประชาชน และองค์กรอัยการเป็นรูปใดประชาชนก็ย่อมได้รับผลตามโครงสร้างนั้นด้วย

อ่านประกอบ :: องค์กรอัยการควรเป็นรูปใดจึงจะเป็นที่ศรัทธาของประชาชน (ตอนที่ 1)