ข้อเสนอปฏิรูป ตร.ด้านความปลอดภัยทางถนน

หมายเหตุ-ภาคีป้องกันอุบัติเหตุได้เสนอข้อพิจารณาประกอบการปฏิรูป สำนักงานตำรวจแห่งชาติในภารกิจด้านความปลอดภัยทางถนนเพื่อหาทางลดอัตราการตายจากอุบัติเหตุสูงอันดับ 3 ของโลก

1.สภาพปัญหา และ ความสำคัญ .. 

ประเทศไทย ถูกองค์การอนามัยโลก จัดให้เป็นอันดับที่ 3ของประเทศที่มีอัตราการตายจากอุบัติเหตุทางถนนสูงสุด ในขณะที่ ข้อมูลใบมรณะบัตรก็สะท้อนให้เห็นว่า ในแต่ละปีมีตายจากอุบัติเหตุทางถนน14,000 คน หรือ 38 คน/วัน (ใบมรณะบัตร พ.ศ. 2555 ยอดเสียชีวิต 14,059ราย) โดยตัวเลขผู้บาดเจ็บรุนแรงที่เข้ารับรักษาตัวในโรงพยาบาล ปี 2554 สูงถึง 136,544 ราย ซึ่งร้อยละ 5 ของผู้ป่วยเหล่านี้ (6,827 ราย) ลงเอยด้วยความพิการ อย่างใดอย่างหนึ่ง ทำให้แต่ละปีมีผู้พิการรายใหม่ 5-6,000 กว่าคน และมีความสูญเสียคิดเป็นมูลค่าเฉลี่ย 2.3 แสนล้านบาท/ปี (2.8 % GDP) ที่สำคัญอีกประการคือ แนวโน้มของ ดัชนีความรุนแรงของอุบัติเหตุ (คิดจากผู้เสียชีวิต ต่อ จำนวนครั้งอุบัติเหตุ) เพิ่มสูงขึ้นตลอด 5 ปีที่ผ่านมา

องค์การสหประชาชาติ (United Nations, UN) กำหนดให้ปี ค.ศ.2011-2020 (พ.ศ.2554-63) เป็น “ทศวรรษแห่งความปลอดภัยทางถนน”โดยประเทศสมาชิกได้ร่วมลงนามปฏิญญามอสโก เพื่อกำหนดเป้าหมายลดการเสียชีวิตจากอุบัติเหตุทางถนน ให้ได้ร้อยละ 50 ในปี พ.ศ. 2563 รัฐบาลไทยได้แถลงต่อสภาในวันที่ 23 พฤศจิกายน 2554 ได้กำหนดให้ความปลอดภัยทางถนนเป็นวาระแห่งชาติ และคณะรัฐมนตรีได้กำหนดให้ปี พ.ศ.2554 – 2563 เป็นปีแห่งความปลอดภัยทางถนนโดยมีเป้าหมายในการลดอัตราการเสียชีวิตจากอุบัติเหตุทางถนนให้ต่ำกว่า 10 รายต่อประชากร 100,000 คน ในปี พ.ศ.2563

พลเอก ประยุทธ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีได้แถลงนโยบายรัฐบาลต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติเมื่อวันที่ 12 กันยายน 2557 ไว้ในข้อ 5.4 โดยกำหนดให้มีการ “ป้องกันและแก้ไขปัญหาการเกิดอุบัติเหตุในการจราจรอันนำไปสู่การบาดเจ็บและเสียชีวิต โดยการร่วมมือระหว่างฝ่ายต่างๆ ในการตรวจจับเพื่อป้องกันการรายงานและการดูแลผู้บาดเจ็บ”

2.สถานการณ์ และ ช่องว่าง การบังคับใช้กฎหมาย  .. 

(1)งบประมาณด้านความปลอดภัยทางจราจรไม่สอดคล้องกับสภาพปัญหา

สาเหตุสำคัญของการเกิดอุบัติเหตุและเสียชีวิต พบว่า “คน” เป็นปัจจัยหลัก โดยพฤติกรรมเสี่ยงในการขับขี่ ได้แก่ ขับเร็ว ตัดหน้ากระชั้นชิด ฝ่าสัญญาณไฟ ดื่มแล้วขับ ร่วมกับปัจจัยที่ทำให้รุนแรงและเสียชีวิต คือการไม่ใช้อุปกรณ์นิรภัย (ไม่สวมหมวกนิรภัย ไม่คาดเข็มขัดนิรภัย) ซึ่งต้องอาศัย “การบังคับใช้กฎหมาย” อย่างเคร่งครัด ควบคู่ไปกับการรณรงค์ส่งเสริมวินัยจราจร และการปรับปรุงด้านวิศวกรรมจราจร  

แม้จะมีผู้เสียชีวิตจากอุบัติเหตุจราจร สูงถึง 14,000 ราย/ปี (มากกว่าการตายจากอาชญากรรมและยาเสพติด 4 เท่า) แต่ในความเป็นจริงกลับพบว่าสัดส่วนงบประมาณด้านจราจรมีเพียงร้อยละ 4-5ของงบสำนักงานตำรวจแห่งชาติ(เฉลี่ยปีละ 3,600 ล้านบาท โดยส่วนใหญ่เป็นงบด้านบุคลากร) ทำให้ไม่มีงบจัดซื้อและดูแลรักษา (maintenance) อุปกรณ์เพื่อใช้ประกอบการบังคับใช้กฎหมาย ได้แก่ กล้องตรวจจับความเร็ว (speed camera) เครื่องตรวจวัดความเมา เครื่องตรวจจับฝ่าสัญญาณไฟ รวมทั้ง อุปกรณ์พื้นฐานในการตั้งจุดตรวจ ฯลฯทำให้จำนวนอุปกรณ์สำคัญเหล่านี้ สามารถใช้งานได้จริงมีจำกัดมาก อาทิเช่น speedcamera เฉลี่ย 1-2 เครื่อง/จังหวัด, เครื่องตรวจวัดความเมา 1-3 เครื่องต่อสถานีตำรวจ โดยเกือบทั้งหมดของอุปกรณ์เหล่านี้ ได้มาจากการจัดสรรของหน่วยงานอื่น เช่น กรมทางหลวง (เครื่องตรวจจับความเร็ว) กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น ฯลฯ เทียบกับประเทศที่มีการบังคับใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ เช่น ออสเตรเลีย รถตำรวจทุกคันจะมีเครื่องตรวจวัดความเร็ว และ เครื่องวัดความเมา เป็นอุปกรณ์พื้นฐาน

นอกจากนี้ เงินค่าปรับที่ได้จากการบังคับใช้กฎหมาย ร้อยละ 50 ต้องนำส่งให้ท้องถิ่น เหลือสำหรับเป็นค่าตอบแทน/แรงจูงใจ ร้อยละ 45 รวมทั้ง งบดังกล่าวไม่สามารถนำกลับมาเป็น “กองทุน” เพื่อพัฒนาหรือซื้ออุปกรณ์ในการบังคับใช้กฎหมายได้ ในขณะที่ต่างประเทศ จะนำงบจากการตรวจจับมาเป็นเงินทุนหมุนเวียนเพื่อจัดหาอุปกรณ์ที่ทันสมัย โดยอาศัยความร่วมมือกับ “ภาคเอกชน” มาร่วมลงทุน (เอกชนได้ส่วนแบ่งค่าปรับ) เช่น ออสเตรเลีย ฝรั่งเศส 

(2)บุคลากร ไม่สมดุลกับ ภารกิจด้านจราจร และการด้านความปลอดภัย

สัดส่วนด้านบุคลากร สายงานจราจรที่มีจำกัด เพียงร้อยละ 6-7 ของบุคลากรรวม (เฉลี่ย 13,000 คน ต่อบุคลากรทั้งหมด2 แสนกว่าคน) ทำให้ภารกิจงานทั้งด้านการจัดการจราจร และ การบังคับใช้กฎหมายเพื่อให้เกิดความปลอดภัย ไม่สมดุลกับจำนวนบุคลากร 

ได้เริ่มมีการถ่ายโอนภารกิจ “จัดการทางเท้าและจุดจอดรถ”(parking)ให้กับท้องถิ่น เช่น เช่น หน่วยงานของ กทม. แต่ภารกิจจัดการจราจร/สัญญาณไฟ ซึ่งใช้จำนวนบุคลากรจำนวนมาก ยังตกเป็นภาระของตำรวจ อย่างไรก็ตาม ในเส้นทางเฉพาะเช่น “การทางพิเศษ” (ทางด่วน มอเตอร์เวย์) ได้กำหนดให้ความรับผิดชอบจัดการจราจรเป็นหน้าที่หลักของผู้ดูแลถนน โดยมีการนำเทคโนโลยี มาช่วยในเรื่องการจัดการจราจร เช่น กล้อง CCTV ศูนย์ควบคุมสัญญาณจราจร ซึ่งพบว่าเส้นทางเหล่านี้ มีการจัดการได้อย่างเป็นระบบ และมีการจัดตั้งกองทุนสำหรับซื้ออุปกรณ์สำคัญ เช่น speed camera มาประกอบการบังคับใช้กฎหมาย ซึ่งเป็น “ต้นแบบ” model ในการถ่ายโอนภารกิจจัดการจราจรให้กับ “เจ้าของถนน” (กรมทางหลวง กรมทางหลวงชนบท และ ท้องถิ่น) จะทำให้การจัดการจราจรมีประสิทธิภาพมากกว่าที่เป็นอยู่ สอดคล้องกับในต่างประเทศ ที่กำหนดให้ระบบจัดการจราจรจะเป็นหน้าที่หลักของผู้ดูแลถนน ไม่ใช่บทบาทของตำรวจ 

ที่สำคัญอีกประการ คือ ภารกิจอำนวยจราจรให้กับ บุคคลสำคัญ (VIP) หรือคณะบุคคลต่างๆ ทำให้กำลังตำรวจจราจร ตำรวจทางหลวงที่มีจำกัด ถูกดึงไปใช้กับภารกิจอำนวยการจราจร ส่งผลให้ภารกิจในด้านความปลอดภัย ถูกเน้นเป็นอันดับรองๆ (ต่อจากการดูแลบุคคลสำคัญ การจัดการจราจร ไม่ให้รถติด) ส่งผลกระทบต่อมาตรการด้านความปลอดภัย ได้แก่ การตั้งจุดตรวจ หรือดำเนินคดีกับความเสี่ยงหลัก (ดื่มแล้วขับ ขับรถเร็ว ไม่สวมหมวกนิรภัย) มีสัดส่วนที่จำกัดมากเมื่อเทียบกับประเทศที่มีการจัดการปัญหาอุบัติเหตุจราจรได้ดี 

ตัวอย่างที่รัฐวิกตอเรีย ประเทศออสเตรเลีย ซึ่งมีอัตราการเสียชีวิตจากอุบัติเหตุจราจรเพียง 4 ต่อประชากรแสนคน (น้อยกว่าไทย 6 เท่า) ภารกิจอำนวยจราจรจะเป็นบทบาทของหน่วยงานที่ดูแลถนน โดยมีการกำกับดูแลร่วมกับตำรวจจราจรบางส่วน แต่ตำรวจจราจรซึ่งมีสัดส่วนร้อยละ 30 ของตำรวจทั้งหมด จะเน้น “ภารกิจด้านความปลอดภัย”เป็นหลัก ทั้งที่มีการใช้เทคโนโลยี และการตั้งจุดตรวจ การสุ่มตรวจ (random) ทำให้ยอดการตรวจจับและดำเนินคดีผู้กระทำความผิดมีสัดส่วนที่สูงมาก อาทิเช่น การตรวจจับคนดื่มแล้วขับ ดำเนินการได้ 3 ล้านครั้ง/ปี แม้จะมีประชากรทั้งรัฐเพียง 5 ล้านคน ส่งผลให้ผู้ใช้รถใช้ถนนทุกคน มีโอกาสถูกเรียกตรวจวัดแอลกอฮอล์ไม่ต่ำกว่า 3 ครั้ง/ปี 

ในขณะที่ประเทศไทย มีการเรียกตรวจผู้ที่ดื่มแล้วขับ เฉลี่ย3-4 แสนครั้ง/ปี และดำเนินคดีเมาขับ 1 แสนกว่าคดี/ปี โดยส่วนใหญ่เป็นการเรียกตรวจและดำเนินคดี ใน กทม.และจังหวัดใหญ่ๆ เช่น ขอนแก่นและพบว่า อัตราการจับและดำเนินคดีสูงสุด ในแต่ละจังหวัดแตกต่างกันมาก อาทิเช่น ขอนแก่น มีอัตราการจับกุมดำเนินคดีเมาขับ 502/ประชากรแสนคน ในขณะที่ จ.อุทัยธานี และ ระยอง มีอัตราจับกุมดำเนินคดี 2/ประชากรแสนคน (ต่างกัน 200 เท่า)

(3)กฎหมาย (พรบ.จราจรทางบก 2522) และ กระบวนการบังคับใช้มีข้อจำกัด  

พรบ.จราจรทางบก 2522 ถูกใช้มาถึง 36 ปี แต่กระบวนการปรับปรุงแก้ไขให้ทันสมัยกระทำได้จำกัด ไม่คล่องตัว อาทิเช่น

 โทษเมาแล้วขับ แม้จะมีการระบุไว้ในกฎหมาย แต่กว่าที่จะมีการออกกฎกระทรวงรองรับ (ระดับแอลกอฮอล์ในเลือดเกิน 50mg/dl ถือว่าเมา) ต้องใช้เวลาถึง 15 ปีหลังกฎหมายประกาศใช้ รวมทั้ง ปัญหาการปฏิเสธการตรวจวัดของผู้ขับขี่ มีการเสนอแก้ไขกฎหมาย ให้ผู้ปฏิเสธตรวจวัดถือว่า “เมา” ก็ต้องใช้เวลากว่า 5 ปีและทุกวันนี้ การบังคับใช้ก็ยังทำได้จำกัดเพราะขาดอุปกรณ์

 กฎหมายความเร็วเขตเมือง 80 กม/ชม. ซึ่งควรได้รับการปรับปรุง เพราะเป็นความเร็วที่สูงมาก และเป็นอันตรายต่อคนเดินถนน (รถที่ความเร็ว 60 กม/ชม เมื่อชนคนเดินข้ามถนน โอกาสเสียชีวิตถึง 85%) ซึ่งในทางสากลจะกำหนดไว้เพียง 50 กม/ชม. (และเหลือ 30 กม./ชม.ในเขตชุมชน หน้าโรงเรียน)

 ประเด็นอื่นๆ ที่ควรเร่งให้มีการปรับปรุง เช่น อัตราค่าปรับไม่ได้รับการปรับให้เหมาะสมกับสถานการณ์ปัจจุบัน เช่น ค่าปรับสวมหมวกนิรภัยโทษสูงสุด 500 บาท นอกจากนี้ การจับกุมพฤติกรรมเสี่ยงต่างๆ ยังขาดการปรับปรุง เช่น การดู หรือ พิมพ์ข้อมูลบนมือถือ tablet หรือ การใช้อุปกรณ์จะบังคับใช้อย่างไร 

นอกจากข้อจำกัดด้านกฎหมาย ปัญหาอีกประการคือการระบุ “ความผิดซ้ำ” และ “เพิ่มโทษตามลำดับชั้นความผิด” ซึ่งจะเครื่องมือสำคัญที่ช่วยให้การบังคับใช้มีประสิทธิภาพ แต่ระบบที่เป็นอยู่ยังไม่เอื้อให้ตำรวจจราจร สามารถระบุความผิดซ้ำ ส่งผลให้การกำหนดค่าปรับ หรือส่งฟ้องศาล (เช่น กรณีเมาขับ) ไม่ส่งผลให้ผู้กระทำความผิด เกิดความเกรงกลัว (ทำผิดซ้ำๆ แต่โทษเท่าเดิม)

มีแนวโน้มที่ดีของ การพัฒนาระบบข้อมูลในการสืบสวนสาเหตุอุบัติเหตุ ทำให้มีการระบุสาเหตุ (ปัจจัยด้าน คน รถ ถนน สิ่งแวดล้อม) ที่รอบด้านและตรงกับปัญหามากขึ้น แต่ยังขาดการสนับสนุนให้เกิดเป็นระบบงานกับงานปกติ เพราะปัจจุบัน ระบบข้อมูลยังแยกส่วน ระหว่างงานสืบสวน ซึ่งดูแลโดยพนักงานสอบสวน กับ งานบังคับใช้กฎหมาย ซึ่งเป็นหน้าที่ตำรวจจราจร เพราะข้อมูลจากพนักงานสอบสวน จะมีส่วนสำคัญ ในการระบุ “ความเสี่ยง” และเป้าหมายหลักที่ควรจะบังคับใช้ เช่น กลุ่มเสี่ยงเป็นใคร กระทำความผิด/หรือมีความเสี่ยงในช่วงเวลาใด ณ ที่ใด เพื่อให้ยุทธวิธีในการบังคับใช้เกิดประสิทธิผลและประสิทธิภาพมากที่สุด 

ระบบข้อมูลที่สำคัญ และยังมีข้อจำกัด คือ การรายงานการเสียชีวิต ซึ่งพบว่าฐานข้อมูลตำรวจยังขาดความครอบคลุม เมื่อเทียบกับฐานข้อมูลใบมรณะบัตร ถึงร้อยละ 37 (ปี 2555 ใบมรณะบัตรรายงาน 14,059 คน แต่ ตำรวจรายงาน 8,746 คนต่างกันถึง5,313 คน

ข้อจำกัดอีกประการคือ ผู้บริหารซึ่งมักจะมีแนวนโยบายใหม่ๆ แต่ขาดการกำกับติดตาม และประเมินผล เพื่อให้เกิดความต่อเนื่อง ดังจะเห็นได้จาก มาตรการบังคับใช้ที่ออกมา ซักพักก็หายไป (มาตรการ 5 จริง 5 จอม, จับจริงจอมแชท, ยกรถ ที่จอดในที่ห้ามจอด ฯลฯ) ส่งผลให้ผู้ใช้รถใช้ถนนขาดความเชื่อถือในมาตรการที่ตำรวจกำหนด และไม่ปฏิบัติตาม 

ขอบคุณภาพประกอบจาก : www.chaoprayanews.com