จัดองค์กรอัยการอย่างไรให้เป็นอิสระ

จากรายงานกรอบความเห็นร่วมปฏิรูปประเทศไทย ด้านกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม ของสำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหม ได้มีการเสนอปรับองค์กรอัยการเป็นองค์กรที่ไม่ขึ้นกับฝ่ายบริหารทางการเมือง เพื่อความเป็นกลาง ปราศจากการถูกแทรกแซงและครอบงำจากนักการเมือง โดยอาจมีการปรับ ดังนี้

๑. ให้สำนักงานอัยการสูงสุด เป็นส่วนหนึ่งของฝ่ายตุลาการแทนการขึ้นอยู่กับฝ่ายบริหาร โดยให้แยกส่วนการบริหารงานบุคคลและงบประมาณออกจากฝ่ายศาล และพนักงานอัยการถือว่าเป็นข้าราชการพลเรือนมิใช่ข้าราชการตุลาการ ซึ่งเป็นระบบราชการอัยการที่ใช้ในหลายประเทศ เพราะการทำงานของพนักงานอัยการเป็นงานในลักษณะของการใช้อำนาจทางตุลาการ คือ ตรวจสำนวน และการสืบพยานในชั้นศาล เพื่อให้อัยการมีความเป็นอิสระ หรือเป็นกลางในการปฏิบัติหน้าที่ ไม่ถูกแทรกแซงจากอำนาจบริหารทางการเมือง

๒. ให้สำนักงานอัยการสูงสุด เป็นสำนักงานที่ขึ้นตรงต่อกระทรวงยุติธรรม เพื่อสร้างความเชื่อมั่น   และศรัทธาต่อประชาชน ปราศจากการแทรกแซง

จากข้อเสนอดังกล่าว มีหัวใจหลักในการสร้างองค์กรอัยการ ให้มีความเป็นกลาง ปราศจากการถูกแทรกแซงและครอบงำจากนักการเมือง เพื่อสร้างความเชื่อมั่นและศรัทธาต่อประชาชน นับว่าประชาชน เริ่มเข้าใจในการปฏิบัติหน้าที่ของอัยการอยู่บ้าง ว่า การอำนวยความยุติธรรมทางอาญา การปกป้องผลประโยชน์ของแผ่นดิน และการคุ้มครองสิทธิของประชาชนให้มีประสิทธิภาพและเป็นกลางองค์กรอัยการจะต้องมีความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ ปราศจากการแทรกแซงทางการเมือง 

หากย้อนดูองค์กรอัยการในอดีต ตั้งแต่เริ่มต้นเราเอาอย่างประเทศฝรั่งเศสมาใช้ โดยอัยการและศาลอยู่ในกระทรวงยุติธรรม ซึ่งมีการบริหารงานโดยผู้พิพากษา พนักงานอัยการและผู้พิพากษา มีการโยกย้ายตำแหน่งกันไปมา รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมและปลัดกระทรวงยุติธรรมมีหน้าที่ในงานธุรการที่จะสนับสนุนภารกิจของศาลยุติธรรมและองค์กรอัยการเท่านั้น 

ต่อมาองค์กรอัยการถูกแยกให้มาอยู่ในบังคับบัญชาของกระทรวงมหาดไทย ในปี พ.ศ. ๒๕๐๓ จึงมีการจัดให้มีคณะกรรมการอัยการ (ก.อ.) ทำหน้าที่ในการบริหารงานบุคคลของพนักงานอัยการ ในขณะเดียวกันศาลยุติธรรมได้จัดให้มีคณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรม (ก.ต.) ทำหน้าที่ในการบริหารงานบุคคลของผู้พิพากษาเช่นกัน  เพื่อเป็นหลักประกันแก่พนักงานอัยการและผู้พิพากษาให้สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างเป็นอิสระปราศจากการแทรกแซงของผู้บังคับบัญชาและจากฝ่ายการเมือง

แต่การจัดให้ศาลอยู่ในกระทรวงยุติธรรมและองค์กรอัยการอยู่ในกระทรวงมหาดไทย แม้จะมีหลักประกันในทางบริหารงานบุคคลแล้วก็ตาม แต่การเมืองก็ยังสามารถแทรกแซงความเป็นอิสระทางอ้อมโดยวิธีการทางงบประมาณ เนื่องจากศาลและองค์กรอัยการไม่สามารถของบประมาณได้ด้วยตนเอง แต่ขึ้นอยู่กับปลัดกระทรวง และรัฐมนตรีว่าการกระทรวง

ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๕๓๖ องค์กรอัยการได้แยกออกจากกระทรวงมหาดไทยและเป็นหน่วยงานอิสระอยู่ในกำกับดูแลของนายกรัฐมนตรี ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๕๔๐ ศาลจึงแยกออกมาจากกระทรวงยุติธรรม สามารถของบประมาณได้เอง และในปี พ.ศ. ๒๕๕๐ องค์กรอัยการจึงพ้นจากการดูแลของรัฐบาลโดยถูกกำหนดให้เป็นองค์กรอิสระในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ สามารถของบประมาณและบริหารงบประมาณได้ด้วยตนเองเช่นเดียวกับศาล 

อย่างไรก็ตามฝ่ายการเมืองโดยรัฐบาลหรือรัฐสภาก็ดี ก็ยังสามารถแทรกแซงองค์กรดังกล่าวทางอ้อมโดยวิธีการงบประมาณ นอกจากนี้สำหรับองค์กรอัยการยังอาจถูกแทรกแซงจากฝ่ายการเมือง เพราะโครงสร้างที่มาของอัยการสูงสุ ที่กำหนดให้การแต่งตั้งและถอดถอนอัยการสูงสุด ให้เป็นไปตามมติ ก.อ. และได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภา จึงอาจทำให้ประชาชนหวาดระแวงว่า องค์กรอัยการอาจถูกแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองนั้นเอง

ดังนั้น การที่มีการเสนอจะให้องค์กรอัยการไปขึ้นตรงต่อกระทรวงยุติธรรมจึงขัดต่อหลักการที่จะให้องค์กรอัยการเป็นกลางและปราศจากการแทรกจากฝ่ายการเมือง เพราะเมื่อให้องค์กรอัยการไปขึ้นต่อกระทรวงยุติธรรมทำให้องค์กรอัยการต้องถูกแทรกแซงจากข้าราชการพลเรือน (ปลัดกระทรวง) และจากการฝ่ายการเมือง (รัฐมนตรี) เช่นเดียวกับที่องค์กรอัยการเคยอยู่กับกระทรวงมหาดไทยนั่นเอง 

การให้องค์กรอัยการไปเป็นส่วนหนึ่งของศาลยุติธรรมก็จะทำให้องค์กรอัยการต้องตกอยู่ภายใต้อำนาจ ศาลยุติธรรม การปฏิบัติหน้าที่ของอัยการจึงไม่อาจเป็นอิสระ และทำให้การตรวจสอบหรือโต้แย้ง  คำพิพากษาอาจถูกแทรกแซงได้ เนื่องจากในปัจจุบันศาลและองค์กรอัยการได้แยกออกจากกัน โดยเด็ดขาด มิอาจจะโยกย้ายสลับตำแหน่งกันได้อีก และการแต่งตั้งและถอดถอดอัยการสูงสุดเมื่อ ก.อ. มีมติแล้ว ก็ให้นำความกราบบังคมทูลให้โปรดเกล้าฯ เพื่อแต่งตั้งหรือถอดถอนต่อไป โดยไม่ต้องได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภาอีก 

ดังนั้น เพื่อให้องค์กรอัยการเป็นอิสระอย่างแท้จริง จึงควรถูกกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญและอยู่ในหมวดเดียวกับศาล มิใช่อยู่ในหน่วยงานอิสระตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ เช่นที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน 

เพื่อมิให้ฝ่ายการเมืองเข้ามาแทรกแซงหน่วยงานกระบวนการยุติธรรมและหน่วยงานอิสระในทางอ้อมด้วย รัฐบาลและรัฐสภาจะต้องกำหนดงบประมาณให้องค์กรดังกล่าวตามสัดส่วนที่รัฐบาลและรัฐสภากำหนดให้รัฐบาลได้งบประมาณเพิ่มขึ้นจากงบประมาณในปีก่อน กล่าวคือ ในปีงบประมาณใหม่หากรัฐบาลและรัฐสภาเพิ่มเงินงบประมาณให้ฝ่ายบริหารเพิ่มขึ้นจากปีงบประมาณก่อนร้อยละเท่าใด รัฐบาลและรัฐสภาจะต้องเพิ่มงบประมาณให้หน่วยงานศาล องค์กรอัยการ และองค์กรอิสระอื่นให้ได้รับงบประมาณเพิ่มขึ้นในอัตราร้อยละที่เท่ากัน และต้องโอนเงินงบประมาณให้องค์กรดังกล่าวไปบริหารทันที 

อนึ่ง พนักงานอัยการมิใช่ข้าราชการพลเรือนแต่เป็นข้าราชการอัยการ (หรือบางคนเรียกว่า ตุลาการฝ่ายบริหาร) ซึ่งพนักงานอัยการมีคุณสมบัติแตกต่างจากข้าราชการพลเรือน และมีคุณสมบัติเช่นเดียวกับผู้พิพากษา การปฏิบัติงานมีลักษณะคล้ายคลึงกัน ทั้งยังทำหน้าที่ตรวจสอบและโต้แย้งคำพิพากษาของศาล โดยอุทธรณ์ หรือฎีกา ทั้งอัตราเงินเดือนและสิทธิประโยชน์ตอบแทนก็อยู่ในลักษณะที่ใกล้เคียงกัน การบริหารงานบุคคลก็มีลักษณะเช่นเดียวกัน อันเป็นไปตามระบบสากล หาใช่เป็นไปตามผลสรุปของสำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหมแต่ประการใด

 ภาพประกอบจาก : เดลินิวส์ออนไลน์