ข้อเสนอปฏิรูปองค์กรอัยการว่าด้วยกรรมการรัฐวิสาหกิจ
สำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหมได้สรุปกรอบความเห็นร่วมปฏิรูปประเทศไทย
สภาพปัญหาด้านกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม พบว่า การบังคับใช้กฎหมายและกระบวนการยุติธรรมของสังคมไทยมีปัญหาสำคัญได้แก่ กฎหมายบางฉบับล้าสมัย ไม่สอดคล้องกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลง ประชาชนไม่สามารถเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมได้อย่างรวดเร็ว เป็นธรรมและทั่งถึง โครงสร้างองค์กรที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรมเป็นแบบศูนย์รวมอำนาจ ถูกแทรกแซงจากการเมือง การบังคับใช้กฎหมายและกระบวนการยุติธรรมขององค์กรที่เกี่ยวข้อง ตำรวจ อัยการ ศาลยุติธรรม และหน่วยงานอื่นขาดความโปร่งใสมีการทุจริต ปฏิบัติงานแบบสองมาตรฐาน ทั้งในการสอบสวน สืบสวน การสั่งฟ้อง และการพิจารณาคดี
ความคาดหวังของประชาชนต่อการปฏิรูปด้านกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม พบว่า ประชาชนมีความคาดหวัง ได้แก่ การสามารถเข้าถึงกระบวนยุติธรรมได้ง่าย สะดวก รวดเร็ว เป็นธรรม และทั่วถึง องค์กรที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรมมีการบริหารงานที่เข้มแข็ง เจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความเป็นกลาง มีความเป็นธรรมในการบังคับใช้กฎหมายอย่างเคร่งครัด โปร่งใสปราศจากทุจริตคอรัปชั่น กฎหมายมีความทันสมัย ผู้กระทำผิดได้รับโทษอย่างเหมาะสม และเป็นภาระแก่รัฐน้อยลง
กรอบความเห็นร่วมของการปฏิรูปด้านกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม พบว่า ข้อเสนอแนวทางการแก้ไขปัญหาดังกล่าว เพื่อให้บรรลุความคาดหวังอย่างเป็นรูปธรรม มุ่งเน้นที่ ๘ ประเด็น ได้แก่ กฎหมาย ระบบงานอำนวยความยุติธรรม ตำรวจ อัยการ ศาลยุติธรรม กรมสอบสวนคดีพิเศษ การมีส่วนร่วมของภาคประชาชน และกรมราชทัณฑ์
กรอบความเห็นร่วม ข้อเสนอเพื่อการแก้ปัญหาระบบงานอัยการ ประกอบด้วย ๒ เรื่องได้แก่ การปรับโครงสร้างองค์กรอัยการ และการปรับปรุงกระบวนการทำงานของอัยการ
ประเด็นที่จะกล่าวถึงวันนี้ คือ ปรับปรุงหลักเกณฑ์ห้ามมิให้พนักงานอัยการไปเป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจหรือองค์กรอื่นเด็ดขาด ทั้งในขณะดำรงตำแหน่งและหลังจากพ้นตำแหน่งเป็นเวลาอย่างน้อย ๕ ปี เพราะอาจทำให้การปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานอัยการไม่เป็นอิสระอย่างแท้จริง เกิดปัญหาการขัดแย้งผลประโยชน์ และเป็นการทำงานที่ขัดแย้งกับงานด้านอรรถคดี และการตรวจร่างสัญญาภาครัฐ เพื่อสร้างมาตรฐานการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรอัยการให้มีความเป็นอิสระจากการถูกแทรกแซงด้วยองค์กรอื่น ป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อน และป้องกันการแสวงหาประโยชน์จากการเข้าไปดำรงตำแหน่งผู้บริหารหรือที่ปรึกษาทางกฎหมายของหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ
จากปัญหาดังกล่าวจึงต้องมาพิจารณาว่า แม้พนักงานอัยการจะปฏิบัติหน้าที่โดยสุจริตอย่างไร หากสังคมยังสงสัย ก็ควรหาวิธีการที่จะต้องทำให้ประชาชนเชื่อมั่นในการทำงานของพนักงานอัยการให้ได้ ซึ่งผมยังคงขอยืนยันว่าคณะกรรมการในรัฐวิสาหกิจทั้งหลายมีความจำเป็นอย่างยิ่ง ที่จะต้องมีพนักงานอัยการเข้าไปให้คำแนะนำ ช่วยเหลือ สนับสนุน การทำงานของรัฐวิสาหกิจให้ปฏิบัติให้ถูกต้องตามกฎหมาย
หากจะเปรียบองค์กรรัฐวิสาหกิจทั้งหลายเป็นมนุษย์คนหนึ่ง พนักงานอัยการก็เปรียบเสมือนนายแพทย์ที่คอยแนะนำแนวทางให้มนุษย์คนนั้นรู้จักการป้องกันโรค และถ้าหากเกิดโรคแล้วก็ต้องทำการรักษาให้หายจากโรค
การมีพนักงานอัยการเป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจจึงเปรียบเสมือนการป้องกันโรคเพื่อมิให้ร่างกายอ่อนแอ เพราะหากไม่มีพนักงานอัยการเป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจ เมื่อเกิดปัญหาแล้วจึงค่อยส่งปัญหาไปหารือพนักงานอัยการ ซึ่งเปรียบเสมือนคนเป็นโรคแล้วจึงไปหานายแพทย์ให้รักษา ซึ่งโรคบางโรค (ปัญหา) ไม่ร้ายแรงก็แนะนำให้แก้ไขได้ แต่มีโรค(ปัญหา) ที่ร้ายแรงบางทีก็อาจรักษา(ทำให้ลดความเสียหาย) ได้บ้าง แต่ถ้าเป็นโรคร้ายแรง (ความเสียหายร้ายแรงมาก) ไม่สามารถรักษาให้หายได้จึงถึงแก่ความตาย (ไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้)
ดังนั้น การป้องกันความเสียหายที่จะเกิดขึ้นย่อมดีกว่าการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นแล้ว แต่การจะให้พนักงานอัยการเป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจอย่างไร จึงจะเกิดความเชื่อมั่นของประชาชนว่าการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานอัยการจะปราศจากการแทรกทางการเมือง และไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อน ซึ่งการแก้ปัญหาดังกล่าวควรแก้ที่ต้นเหตุ โดยต้องพิจารณาที่หลักการ และเหตุผลของปัญหา อย่านำตัวบุคคลมาทำลายหลักการ ซึ่งผมขอเสนอแนวทาง ดังนี้
๑. ต้องแก้โครงสร้างองค์กรอัยการมิให้อยู่ภายใต้การแทรกแซงทางการเมือง โดย เมื่อคณะกรรมการอัยการ (ก.อ.) มีมติแต่งตั้งผู้ใดเป็นอัยการสูงสุดให้ประธาน ก.อ. เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งอัยการสูงสุด โดยไม่ต้องขอความเห็นชอบจากวุฒิสภาอีก ประชาชนก็จะมีความมั่นใจว่าองค์กรอัยการจะไม่ถูกแทรกแซงจากการเมือง
๒. ควรกำหนดให้คณะกรรมการรัฐวิสาหกิจทุกแห่งมีพนักงานอัยการเป็นกรรมการ ๑ คน เพราะการกำหนดให้พนักงานอัยการเป็นกรรมการทุกแห่ง ก็จะทำให้องค์กรรัฐวิสาหกิจเหล่านั้นไม่มีหนี้บุญคุณต่อพนักงานอัยการผู้ไปเป็นกรรมการ ประชาชนก็จะมีความมั่นใจว่าองค์กรอัยการจะไม่ถูกแทรกแซงจากการเมือง
๓. การส่งพนักงานอัยการไปเป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจให้ ก.อ. เป็นผู้พิจารณาโดยคำนึงถึงความอาวุโส และความเหมาะสม (เช่น ป่วย หรือต้องวินัย) เว้นแต่อัยการผู้นั้นแจ้งความประสงค์ว่าจะไม่เป็นกรรมการ ประชาชนก็จะมีความมั่นใจว่าองค์กรอัยการจะไม่ถูกแทรกแซงจากการเมืองและผู้บริหารขององค์กรอัยการ
๔. อัยการสูงสุด รองอัยการสูงสุด หรือผู้ที่ได้รับมอบอำนาจให้ปฏิบัติหน้าที่แทนอัยการสูงสุด ห้ามเป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจ เพราะเหตุว่า อัยการสูงสุดจะเป็นผู้วินิจฉัยปัญหาเป็นคนสุดท้าย และรองอัยการสูงสุด อาจจะต้องรักษาราชการแทนอัยการสูงสุด หรือปฏิบัติราชการแทนอัยการสูงสุด อีกทั้งตำแหน่งอัยการสูงสุดเป็นผู้บริหารสูงสุดขององค์กรอัยการ และผู้ใดจะมีหนังสือถึงอัยการสูงสุดต้องใช้คำขึ้นต้นว่า “กราบเรียน” และคำลงท้ายว่า “ขอแสดงความนับถืออย่างยิ่ง”
ดังนั้น การที่อัยการสูงสุดไปเป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจ จึงไม่เหมาะสมกับตำแหน่งผู้บริหารสูงสุดขององค์กรอัยการ เมื่ออัยการสูงสุด รองอัยการสูงสุด หรือผู้ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติหน้าที่แทนอัยการสูงสุด ไม่ได้เป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจ ประชาชนก็จะมีความมั่นใจว่าองค์กรอัยการจะไม่ถูกแทรกแซงจากการเมืองและไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อน
๖. การให้เงินตอบแทนกรรมการซึ่งเป็นข้าราชการประจำนั้น ต้องถือว่าเป็นหน้าที่ มิใช่ตอบแทนการทำผลประโยชน์ให้รัฐวิสาหกิจ จึงควรมีค่าตอบแทนการเดินทางเท่านั้น เพราะการประชุมกรรมการได้กระทำในเวลาราชการเป็นส่วนใหญ่ และหากจะเป็นเวลานอกราชการบ้างก็ให้เป็นค่าล่วงเวลา
ปัจจุบัน มีพนักงานอัยการเป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจประมาณ ๔๐ กว่าองค์กร แต่มิใช่ว่ากรรมการจะได้เงินค่าตอบแทนทุกองค์กร แต่มีองค์กรที่ไม่มีค่าตอบแทนให้กรรมการนั้นมากกว่าองค์กรที่ให้ค่าตอบแทน
ดังนั้น กรรมการที่เป็นข้าราชการประจำจึงควรได้รับแต่เบี้ยประชุมเท่านั้น เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมแก่กรรมการในทุกรัฐวิสาหกิจ จึงควรงดจ่ายเงินค่าตอบแทน เงินโบนัส รวมถึงสิทธิประโยชน์ต่าง ๆ ให้กรรมการที่เป็นข้าราชการประจำไม่ว่าจะเป็นข้าราชการฝ่ายใด และคงให้จ่ายเงินเบี้ยประชุมและค่าล่วงเวลาเท่านั้นในอัตราเดียวกันทั้งหมดทุกรัฐวิสากิจ ประชาชนก็จะมีความมั่นใจว่าพนักงานอัยการไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อน
เหตุผลที่ผมยังคงยืนยันว่ารัฐวิสาหกิจจำเป็นต้องมีอัยการเป็นกรรมการในทุกรัฐวิสาหกิจดังนี้
๑. พนักงานอัยการมีความชำนาญในการดำเนินคดีในศาล ซึ่งนักกฎหมายที่เป็นข้าราชการในองค์กรอื่นไม่มี
๒. พนักงานอัยการมีความชำนาญในการตีความกฎหมาย จึงสามารถแนะนำปัญหากฎหมายในที่ประชุมได้ทันที อันเป็นการป้องกันมิให้เกิดการกระทำผิดกฎหมายและระเบียบ
๓. พนักงานอัยการมีความชำนาญและมีทักษะในการรับฟังพยานหลักฐาน เพื่อปรับข้อเท็จจริง เข้าหลักกฎหมายได้ถูกต้องและรวดเร็ว จึงแก้ปัญหาเฉพาะหน้าได้ทันต่อเวลา
๔. องค์กรอัยการเป็นองค์กรทางกฎหมายที่มีทั้งวิชาการและการปฏิบัติมานานถึง ๑๒๐ ปีเศษ จึงสามารถระดมสรรพกำลังภายในองค์กรในกรณีที่ปัญหาใหม่ๆ ของรัฐวิสาหกิจได้ ทั้งในรูปแบบและนอกรูปแบบ ทำให้ปัญหาได้รับการแก้ไขโดยเร็วทันต่อสถานการณ์
๕. การให้คำปรึกษาทางกฎหมายและการดำเนินคดีในศาลเป็นหน้าที่หนึ่งขององค์กรอัยการ ซึ่งหน้าที่นี้ คือ การรักษาผลประโยชน์ของรัฐและคุ้มครองสิทธิของประชาชนไปพร้อมกัน
๖. การให้พนักงานอัยการเป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจ ทำให้ประหยัดรายจ่ายของรัฐวิสาหกิจ เนื่องจากเมื่อได้รับคำแนะนำที่ถูกต้อง ก็ไม่มีการกระทำผิดกฎหมาย ทำให้ลดการดำเนินคดีในศาล ทั้งทำให้คู่ค้าเกิดความมั่นใจในการทำธุรกิจร่วมกัน ว่าจะไม่มีการกระทำผิดกฎหมายเกิดขึ้น จึงเป็นการทำให้ประหยัดงบประมาณของรัฐวิสาหกิจเหล่านั้น จึงสามารถนำเงินในส่วนที่จะต้องดำเนินคดีในศาล มาพัฒนาประเทศให้เจริญรุ่งเรือง ได้มากขึ้น และทำกำไรให้แก่องค์รัฐวิสาหกิจมากขึ้นด้วย
๗. พนักงานอัยการจะมีความชำนาญกว่าทนายความ เนื่องจากมีประสบการณ์มากกว่าเพราะมีปริมาณคดีที่ต้องดำเนินการมากกว่า และมีความชำนาญในระเบียบราชการมากกว่าทนายความ
๘. พนักงานอัยการยังให้ความคุ้มครองแก่คณะกรรมการไม่ให้ต้องทำผิดกฎหมาย และระเบียบทางราชการ เพราะหากเกิดการกระทำผิดขึ้นคณะกรรมการเหล่านั้นจะต้องรับผิดทั้งทางวินัย ทางแพ่ง และทางอาญา เงินค่าเบี้ยประชุมและเงินเดือนที่ข้าราชการได้รับคงไม่เพียงพอต่อการชดใช้ค่าเสียหาย และหลายครั้งที่พนักงานอัยการให้ความเห็นเพียงเสียงเดียวที่ขัดต่อคณะกรรมการทั้งหลาย ทำให้คณะกรรมการเหล่านั้นได้เปลี่ยนความคิดเห็นมาทางพนักงานอัยการทันที
๙. ถ้ากรรมการทำผิดกฎหมายหรือระเบียบทางราชการ พนักงานอัยการจะไม่รับแก้ต่างให้ และกรรมการเหล่านั้นต้องหาเงินจ้างทนายความแก้ต่างคดีเอง
จากเหตุผลดังกล่าว จึงหวังว่าประชาชนคงจะยอมรับโครงสร้างที่จะให้พนักงานอัยการเข้าไปเป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจทุกแห่ง เพื่อรักษาผลประโยชน์ของแผ่นดินและคุ้มครองสิทธิของประชาชน (คือ การปฏิบัติหน้าที่ทางราชการ ไม่ว่าการดำเนินการ หรือการทำสัญญาจะต้องอยู่บนหลักของความเป็นธรรม โดยปกป้องผลประโยชน์ของแผ่นดินพร้อมทั้งไม่ละเมิดสิทธิของประชาชน)
ที่ผมเสนอโครงสร้างกรรมการรัฐวิสาหกิจนี้ มิได้หมายถึงว่าโครงสร้างนี้เหมาะสมที่สุด แต่ผมแค่จุดประเด็นว่า การที่เราสงสัยว่าบ้านนี้มีหนู เราคิดจะเผาบ้านเพื่อไล่หนูเลยหรือ ซึ่งเราควรจะหาทางออกว่าหนูนั้นเข้าบ้านได้อย่างไร และต้นเหตุที่แท้จริงคืออะไรแน่ ไม่ดีกว่าหรือ และการที่พนักงานอัยการไปเป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจนั้นมีความเสียหายมากกว่าการไม่มีอัยการเป็นกรรมการจริงหรือ ซึ่งเรื่องนี้ในสมัยที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยก็คิดจะห้ามมิให้อัยการเป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจเช่นกัน
แต่เมื่อมีข้อเท็จจริงปรากฏว่าการที่มีพนักงานอัยการเป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจทำให้กรรมการได้รับการคุ้มครองจากพนักงานอัยการ และเป็นการป้องกันมิให้กรรมการรัฐวิสาหกิจกระทำผิดกฎหมาย อันอาจต้องถูกดำเนินคดีแพ่งและคดีอาญา จนในที่สุดรัฐสภาก็เห็นว่าการมีพนักงานอัยการเป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจย่อมมีประโยชน์มากกว่า จึงยังคงให้พนักงานอัยการเป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจได้ โดยความยินยอมของ ก.อ.
อนึ่ง สำหรับการเป็นผู้บริหารในองค์กรนั้น พนักงานอัยการไม่สามารถเป็นได้ในขณะที่ดำรงตำแหน่ง หากผู้ใดประสงค์จะไปเป็นผู้บริหารในองค์กรอื่นก็ต้องลาออกจากการเป็นพนักงานอัยการ อีกทั้งข้อเท็จจริงที่เกรงว่าพนักงานอัยการจะปฏิบัติหน้าที่มิชอบก็ไม่เคยปรากฏว่ามีอยู่ ทั้งการที่กฎหมายกำหนดให้ข้าราชการเข้าไปเป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจนั้น มีวัตถุประสงค์ ๒ ประการ คือ
๑. ต้องการเอาความรู้ความสามารถและประสบการณ์ของข้าราชการมาเป็นประโยชน์ต่อการบริหารงานของรัฐวิสาหกิจ
๒. ต้องการให้ข้าราชการเข้าไปปกป้องผลประโยชน์ของแผ่นดินมิให้ผู้บริหารองค์กรรัฐวิสาหกิจ นำเงินของรัฐวิสาหกิจไปใช้ตามอำเภอใจของตน
ดังนั้น ในความคิดที่มองว่าพนักงานอัยการเข้าไปเป็นกรรมการัฐวิสาหกิจเป็นการมีผลประโยชน์ทับซ้อน เพราะมีค่าตอบแทน โบนัส และสิทธิประโยชน์อื่นๆอีก เราจึงควรมาแก้ที่ต้นเหตุของความไม่ไว้วางใจ มิใช่แก้ที่ปลายเหตุ อีกทั้งถ้าเราหากมองว่ามีผลประโยชน์ทับซ้อนแล้วก็คงมิใช่เฉพาะพนักงานอัยการ แต่ข้าราชการประจำทุกส่วนราชการก็มีผลประโยชน์ทับซ้อนได้เช่นกัน และน่าจะเป็นอันตรายได้เท่ากัน ถ้าผู้นั้นไม่มีจรรยาบรรณในการปฏิบัติหน้าที่ เราจึงไม่ควรเอาเรื่องตัวบุคคลมาทำลายหลักการ และคงต้องห้ามมิให้ข้าราชการประจำเป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจ ดังจะยกตัวอย่างให้ไปตรวจสอบดูว่ามีรัฐวิสาหกิจใดบ้างที่ยังไม่ได้เสียภาษีป้าย และกรมสรรพากรหรือกระทรวงการคลังได้ติดตามเก็บภาษีดังกล่าวหรือไม่อย่างไร
อนึ่ง พนักงานอัยการที่เป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจมีเพียง ๔๐ กว่าคนจากพนักงานอัยการ ๓,๐๐๐ คนเศษ ทั้งองค์กรที่ไม่มีผลประโยชน์ตอบแทนกรรมการนั้น (รัฐวิสาหกิจมีรายได้น้อยหรือขาดทุน) มากกว่ากรรมการผู้ที่ได้รับผลประโยชน์ตอบแทน (รัฐวิสาหกิจมีกำไรมาก) ซึ่งพนักงานอัยการจะเป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจนั้นมิใช่เรื่องสำคัญในส่วนตัว แต่มันเป็นหน้าที่หนึ่งของผม ในฐานะประชาชนคนไทย ยังคงต้องการให้พนักงานอัยการปฏิบัติหน้าที่ของตนตามกฎหมาย คือ การเป็นที่ปรึกษาทางกฎหมาย และปกป้องผลประโยชน์ของแผ่นดิน อีกทั้งให้ความคุ้มครองคณะกรรมการมิให้กระทำผิดเพราะความไม่รู้กฎหมาย อันเป็นการคุ้มครองสิทธิของประชาชนส่วนหนึ่ง
ขอบคุณภาพประกอบจาก เดลินิวส์ออนไลน์