‘จรัส สุวรรณมาลา’ ฉายภาพอนาคตไทยอีก 10 ปี ในมิติกระจายอำนาจ

วันที่ 7 สิงหาคม 2557 ที่สำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) คณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมาย ด้านการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน จัดงานเสวนาวิชาการเพื่อขับเคลื่อนการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น โดยมีศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ปาฐกถาพิเศษหัวข้อ ‘การปกครองท้องถิ่นกับการปฏิรูปประเทศ’ ใจความว่า...

'ทางตัน' ของการกระจายอำนาจ

ศ.ดร.จรัส กล่าวถึงระบบรัฐรวมศูนย์อำนาจของไทยที่ผ่านมาล้มเหลว ระบบประชาธิปไตยของไทยก็ล้มเหลว การเมืองระดับชาติแบบรวมศูนย์อำนาจได้จูงใจให้เกิดนักธุรกิจการเมืองขึ้นมา ทั้งในระดับชาติ และระดับท้องถิ่น เพื่อเข้ามาแย่งชิงอำนาจและงบประมาณไปใช้ประโยชน์กับกลุ่มตัวเอง ซึ่งผลของการแย่งชิงทำให้เกิดการต่อสู้และขัดแย้งทางการเมืองเข้มข้นมากขึ้น

ในแง่การเมืองการปกครองของรัฐบาลไทย พบว่า แต่ละจังหวัดได้รับการจัดสรรงบประมาณเฉลี่ยจังหวัดละ 1.5-2 หมื่นล้านบาท/ปี แต่ไม่สามารถแก้ไขปัญหาของประชาชนได้ ในขณะเดียวกันก็ไม่ยอมถ่ายโอนภารกิจ ซึ่งถือเป็นผลประโยชน์ทับซ้อนอย่างหนึ่งของระบบการบริหาร

“15 ปี ที่ไทยมีการกระจายอำนาจ แต่ต้องยอมรับความจริงว่าที่ผ่านมามีการถ่ายโอนภารกิจส่วนใหญ่ลงในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ระดับล่าง ซึ่งมากกว่า 5,000 แห่งมีขนาดเล็ก ทำให้ไม่สามารถรับการถ่ายโอนภารกิจขนาดใหญ่จากส่วนกลางได้ เพราะฉะนั้นจึงเจอปัญหา 'ทางตัน' ของการกระจายอำนาจ และทำให้มี อปท.จำนวนมากอยากคืนภารกิจหน้าที่ให้รัฐบาล” นักวิชาการรัฐศาสตร์ กล่าว

ศ.ดร.จรัส ได้ยกผลการประเมินผลการกระจายอำนาจรอบ 15 ปี ที่ผ่านมา โดยคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย พบว่า ภายใต้ข้อจำกัดทั้งหลายของท้องถิ่น อปท.สามารถทำหน้าที่จัดบริการพื้นฐานสร้างความเท่าเทียม ลดความเหลื่อมล้ำได้ดีกว่ารัฐบาลและหน่วยงานส่วนภูมิภาค เช่น โครงสร้างพื้นฐาน การบริการสาธารณสุข การศึกษา การบรรเทาสาธารณภัย โดยประชาชนให้ความเห็นร่วมกันว่าในช่วงกระจายอำนาจ อปท.ทำหน้าที่ได้ดีสร้างความพึงพอใจเกิน 60%

“ทิศทางการปฏิรูปประเทศไทยวันนี้ คือ การลดการรวมศูนย์อำนาจ เพิ่มการกระจายอำนาจให้กว้างขวาง และเข้มข้นมากขึ้น เพราะจะสามารถแก้ปัญหาต่าง ๆ ได้” นักวิชาการรัฐศาสตร์ สรุปหัวข้อแรก

อนาคต 10 ปีข้างหน้า

ศ.ดร.จรัส กล่าวถึงภาพอนาคตไทยอีก 10 ปีข้างหน้าว่า จำนวนคนในเมืองจะเพิ่มขึ้น คนในชนบทลดลง พื้นที่เขตเมือง ย่านการค้า อุตสาหกรรม บริการ ขนส่ง ที่อยู่อาศัยก็จะเพิ่มขึ้น แต่พื้นที่การเพาะปลูกลดลง ทำให้ความมั่นคงทางอาหารไทยมีความเสี่ยงมากขึ้น

นอกจากนี้ในจังหวัดหนึ่ง ๆ จะมีเมืองขนาดใหญ่ที่มีประชากร 1-3 แสนคน เพียง 1-2 เมือง เมืองขนาดกลาง ที่มีประชากร 5-7 หมื่นคน จังหวัดละ 5-10 เมือง ที่เหลือเป็นเมืองและชุมชนชนบทขนาดเล็ก มีประชาชน 3-5 พันคน ตั้งถิ่นฐานแบบกระจัดกระจายไม่สามารถพึ่งตัวเองทางปกครองได้

เมื่อศึกษาถึงโครงสร้างและสภาวะทางเศรษฐกิจของจังหวัดในอนาคต นักวิชาการรัฐศาสตร์ อ้างผลการวิจัยว่า มีเมืองศูนย์การค้าและอุตสาหกรรม 6% ของเมืองในประเทศ และส่วนใหญ่กำลังเติบโต มีอัตราการจ้างงานสูง มีปัญหาผังเมือง ประชากรแฝง มลพิษ อาชญากรรม และสังคมผู้สูงอายุ

น่าตกใจ! พบข้อมูลสัดส่วนผู้สูงอายุในเขตเมืองมีมากกว่าชนบท ฉะนั้น อปท.เขตเมืองต้องรับมือกับปัญหาสังคมสูงอายุมากกว่าชนบท

นอกจากนี้ยังพบเมืองที่อยู่อาศัยชานเมืองใหญ่ 13% และประมาณ 2 ใน 3 ขยายตัวแบบไร้ระเบียบ ขาดระบบสิ่งอำนวยความสะดวกพื้นฐาน มีปัญหามลพิษ และการทำลายทรัพยากรธรรมชาติและอาชญากรรม

ขณะที่อีก 1 ใน 3 กำลังเผชิญสภาวะการถดถอย ประชากรย้ายออกมากขึ้น

“พื้นที่จังหวัด ชนบทกึ่งเมือง 51% ของเมืองทั้งหมด โดย 60% มีสภาวะทางเศรษฐกิจและสังคมที่มีการเปลี่ยนแปลงน้อยมาก แต่อีก 17% สังคมเหล่านี้กำลังเสื่อมถอย มีประชากรวัยแรงงานย้ายออก เจอปัญหาการผลิตตกต่ำ และปีผ่านมายิ่งเสื่อมถอยมาก เพราะประสบปัญหาจากนโยบายจำนำข้าว”

โดยสรุป แต่ละพื้นที่ต่างมีความหลากหลายมาก ฉะนั้นรัฐบาล ส่วนราชการ รวมถึง อปท.ขนาดเล็กและกระจัดกระจายไม่มีทางแก้ไขปัญหาในอีก 10 ข้างหน้าได้ หากยังใช้ระบบบริหารงานของรัฐปัจจุบันอยู่

ทิศทางการกระจายอำนาจ 10 ปีข้างหน้า

ศ.ดร.จรัส มีแนวคิดต่อการขับเคลื่อนทิศทางกระจายอำนาจว่า ต้องจำกัดการกระจายอำนาจลงสู่ อปท.ขนาดเล็ก เพราะข้อเท็จจริงพบว่า หลายแห่งทำอะไรไม่ได้มากนัก ฉะนั้นในอนาคตต้องให้มีหน้าที่เฉพาะบางเรื่องที่สามารถดำเนินการได้ และต้องรวมพื้นที่ อปท.ขนาดเล็ก (เทศบาลตำบล-องค์การบริหารส่วนตำบล) เข้ากับเทศบาลขนาดใหญ่และขนาดกลาง

ทิศทางต่อไปต้องเพิ่มการกระจายอำนาจให้แก่ อปท.ขนาดใหญ่ เช่น การเพิ่มอำนาจให้เทศบาลขนาดใหญ่และขนาดกลางให้มีอำนาจหน้าที่ในการบริการจัดการเมืองของตนเองได้อย่างกว้างขวางครอบคลุมมากยิ่งขึ้น อีกทั้งเพิ่มอำนาจให้แก่องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ด้านการพัฒนาเศรษฐกิจและการศึกษา การผังเมือง การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย การจัดการมลพิษและทรัพยากรธรรมชาติ

“ปัจจุบัน อบจ.มีหน้าที่น้อยมากเมื่อเทียบกับสิ่งที่ควรจะเป็นและเมื่อเทียบกับต่างประเทศ ฉะนั้นต้องจัดตั้ง ‘จังหวัดปกครองตนเอง’ ให้เป็นหน่วยงานการปกครองที่มีพื้นที่เต็มทั้งจังหวัด” นักวิชาการรัฐศาสตร์ กล่าว และว่า ยังต้องปรับโครงสร้างการปกครองส่วนภูมิภาคให้ทำหน้าที่เพียงสนับสนุนทางวิชาการ กำกับมาตรฐาน และการบังคับใช้กฎหมายแก่ อปท.

ศ.ดร.จรัส ยังชี้ให้เห็นสาเหตุการกระจายอำนาจหลายประเทศประสบความสำเร็จ จะต้องมีกระบวนการกำกับตรวจสอบให้ต้องทำ ท้องถิ่นจะละเว้นไม่ทำไม่ได้ แต่ของไทยเป็นแบบสมัครใจ เพราะฉะนั้นในอนาคตกลยุทธ์กระจายอำนาจต้องบังคับมากขึ้น

ภาพรวมท้องถิ่นอีก 10 ปีข้างหน้า

ศ.ดร.จรัส อธิบายภาพให้เห็นว่าอนาคตจะมีจังหวัดปกครองตนเอง 76 จังหวัด ประชากรเฉลี่ยจังหวัดละ 8.7 แสนคน งบประมาณรายจ่ายเฉลี่ยจังหวัดละ 9 พันล้านบาท/ปี หรือ 31.09% ของรายจ่ายภาครัฐ (ปัจจุบัน อบจ.มีงบประมาณเฉลี่ยจังหวัดละ 700 ล้านบาท)

เทศบาลนครจะมี 60 แห่ง ประชากรเฉลี่ย 2 แสนคน งบประมาณรายจ่ายเฉลี่ยเทศบาลละ 2 พันล้านบาท/ปี หรือ 5.45% ของรายจ่ายภาครัฐ (ปัจจุบันเทศบาลนครมีงบประมาณเฉลี่ย 792 ล้านบาท)

เทศบาลเมืองจะมี 792 แห่ง ประชากรเฉลี่ย 5 หมื่นคน งบประมาณรายจ่ายเฉลี่ยเทศบาลละ 500 ล้านบาท/ปี หรือ 18% ของรายจ่ายภาครัฐ (ปัจจุบันเทศบาลเมืองมีงบประมาณเฉลี่ย 182 ล้านบาท)

“อปท.รูปแบบพิเศษ เช่น พัทยา แม่สอด เทียบเท่าเทศบาล 20 แห่ง ประชากรเฉลี่ย 1 แสนคน งบประมาณรายจ่ายเฉลี่ย 1 พันล้านบาท/ปี หรือ 0.91 ของรายจ่ายภาครัฐ” นักวิชาการรัฐศาสตร์ กล่าว และว่ากรุงเทพฯ มีประชากรตามทะเบียนบ้าน 5.6 ล้านคน งบประมาณรายจ่าย 1.2 แสนล้าน/ปี หรือ 5% ของรายจ่ายภาครัฐ

ทรัพยากรบุคคลของ อปท.

ศ.ดร.จรัส กล่าวถึงสัดส่วนรายจ่ายรวมของ อปท.ต่อรายจ่ายของรัฐบาลอยู่ที่ 61.34% จากเดิม 27% โดยมีสัดส่วนรายจ่าย/จีดีพี จะเพิ่มเป็น 10.5% จากเดิม 4.7% แต่ที่น่าสนใจ คือ จำนวนบุคลากรของ อปท.มีสูงถึง 1.5 ล้านคน หรือ 61.34% ของข้าราชการทั้งประเทศ จากเดิม 3.9 แสนคน หรือ 19% ของข้าราชการทั้งประเทศ

สาเหตุเกิดจากข้าราชการส่วนภูมิภาคจะกลายเป็นข้าราชการ อปท.ทั้งหมด เมื่อกลายเป็นจังหวัดปกครองตนเอง ยกเว้นตำรวจกับครู

เมื่อผ่านพ้น 10 ปี สังคมไทยจะเป็นอย่างไร

ศ.ดร.จรัส มองว่าจะเกิดการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง รัฐบาลระดับชาติจะลดบทบาทด้านการจัดการบริหารพื้นฐานลงไปอย่างมาก เพราะหน้าที่หรือกิจกรรมที่รัฐบาลจัดในท้องถิ่นเกิดขึ้นพร้อมกับนโยบายประชานิยม ส่วนกระทรวง ทบวง กรมจะมีขนาดเล็กลง จำนวนงบประมาณและบุคลากรจะเหลือไม่เกิน 40% ของรายจ่ายภาครัฐโดยรวม

นอกจากนี้การเมืองระดับชาติจะปรับตัว ไปเน้นประเด็นนโยบายเศรษฐกิจมหภาค ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ และโครงการลงทุนขนาดใหญ่ระดับชาติ แต่สิ่งที่ดี คือ ความขัดแย้งทางการเมืองที่เกิดจากการแย่งชิงผูกขาดอำนาจ และผลประโยชน์ตลอด 10 ปีที่ผ่านมา จะคลี่คลายลงไป เพราะเราจะเห็นงบประมาณอยู่ในพื้นที่ ทำให้นักการเมืองระดับชาติที่มุ่งแสวงหางบประมาณระดับชาติจะค่อย ๆ หายไป

นักวิชาการรัฐศาสตร์ กล่าวอีกว่า อปท.และการเมืองท้องถิ่นจะมีความสำคัญมากขึ้น มีขนาดใหญ่ขึ้น และ แต่ละจังหวัดจะมีกรอบงบประมาณสูงขึ้น เศรษฐกิจภูมิภาคก็จะเปลี่ยนแปลง ทั้งนี้ เชื่อว่าแต่ละจังหวัดจะมีบทบาทด้านการจัดระบบเศรษฐกิจในภูมิภาคให้เข้าสู่ระบบเศรษฐกิจที่เป็นทางการ

“ปัจจุบันไทยมีเศรษฐกิจนอกระบบมากถึง 53% ของจีดีพี เกิดจากการไม่จัดระบบเศรษฐกิจของรัฐบาล ทำให้เก็บภาษีทางตรงไม่ได้” ศ.ดร.จรัส ขยายความ และว่าหาก อปท.มีหน้าที่จัดระบบเศรษฐกิจ จะทำให้บรรดาเศรษฐกิจนอกระบบทั้งหมดกลับเข้ามาอยู่ในระบบเพิ่มขึ้น และเก็บภาษีทางตรงและทางอ้อมได้ จนทำให้เศรษฐกิจภูมิภาคขยายตัวเร็วขึ้น

ท้ายที่สุด ในแง่ทางสังคมจะเห็นการย้ายถิ่นจากเมืองสู่ชนบทมากขึ้น เมืองขนาดกลางจะรองรับการย้ายถิ่นได้มากขึ้น ไม่มีการย้ายถิ่นเข้ากรุงเทพฯ อีกแล้ว ส่วนความต้องการบริการสาธารณะด้านการบริการสังคมเขตเมืองจะมีมากขึ้น และสิ่งเหล่านี้แม้ปัจจุบันความต้องการอาจจะซ่อนอยู่ แต่ในอนาคตจะไม่ซ่อนอยู่แล้ว

ทั้งหมดนี้ คือ ภาพอนาคต 10 ปี ของไทย ภายใต้การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในมิติเกิดขึ้นจริง .

 ภาพประกอบ:กรุงเทพธุรกิจออนไลน์