เกือบตก! 15 ปีกระจายอำนาจ นักวิจัยให้เกรดซี เหตุ 'คน-งาน- เงิน' ไม่ไปด้วยกัน

จุฬาฯ เผยผลวิจัย 15 ปี กระจายอำนาจไทยเกือบสอบตก ได้เกรด C ‘ดร.วีระศักดิ์’ เสนอโรดแมป บันได 4 ขั้น เริ่มจากปัดกวาดเช็ดถู ก่อนก้าวสู่จังหวัดจัดการตนเอง ด้านอ.จรัส ชี้ไม่ใช่ความผิดท้องถิ่น แต่เกิดจากความผิดพลาดของหน่วยงานรัฐ

วันที่ 1 สิงหาคม 2557 คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ร่วมกับสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี จัดประชุมวิชาการเพื่อนำเสนอผลการวิจัยขั้นสุดท้าย ‘การประเมินผลการกระจายอำนาจของไทย ระยะ 15 ปี’ ณ โรงแรมโนโวเทล สยามแควร์ กรุงเทพฯ

ผศ.ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ในฐานะหัวหน้าโครงการฯ กล่าวถึงข้อมูลการประเมินผลการกระจายอำนาจของไทยครั้งนี้ว่า ใช้ระยะเวลาศึกษากว่า  1 ปี ตั้งแต่มีนาคม 2556 ซึ่งส่วนใหญ่จะเน้นลงพื้นที่ภาคสนาม และศึกษาจากกรณีตัวอย่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) 110 แห่ง 72 จังหวัด โดยคัดเลือกจากการสุ่มอย่างเป็นระบบผ่าน 3 หลักเกณฑ์ ได้แก่ 1.กลุ่ม อปท.ที่มีผลงานโดดเด่น 2.กลุ่มเปรียบเทียบกับ อปท.ที่มีผลงานโดดเด่น และ 3.กลุ่ม อปท.ที่สุ่มทั่วไป ในสัดส่วน 30-30-40 ตามลำดับ

สำหรับผลการศึกษาพอสังเขป เพื่อให้ตอบโจทย์การกระจายอำนวจ ทั้งงบประมาณ บุคลากรปีละกว่า 5-6 แสนล้านบาท หรือ 5-6 % ต่อ GDP นั้น ประเทศชาติได้อะไรกลับมาบ้าง หัวหน้าโครงการฯ กล่าวว่า  ในภาพใหญ่ พบว่า อปท.มีการจัดบริการที่หลากหลาย ซึ่งไม่เคยมีหน่วยงานราชการใดทำได้มากเท่านี้ โดยเฉพาะ สิ่งที่น่าสนใจ คือ ท้องถิ่นให้ความสำคัญกับระบบการศึกษา โดยทุ่มเททรัพยากรไปกับการพัฒนาบุคลากร จัดการศึกษาภาษาต่างประเทศ หรือการศึกษาหลักสูตรท้องถิ่นที่ผ่านการมีส่วนร่วมของประชาชน กระทั่งเมื่อมีการเปรียบเทียบผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาของโรงเรียนระดับท้องถิ่น พบหลายวิชาสูงกว่าผลการทดสอบทางการศึกษาแห่งชาติขั้นพื้นฐาน (โอเน็ต) ในจังหวัด

เมื่อถามถึงมุมมองประชาชนต่อการบริการสาธารณะของอปท.ช่วง 5- 10 ปีที่ผ่านมา เปรียบเทียบกับบริการเดิมที่เคยได้รับจากส่วนราชการภูมิภาคนั้น หัวหน้าโครงการฯ กล่าวว่า ผลสำรวจพบประชาชนพึงพอใจ หรือพึงพอใจมากต่อบริการสาธารณะที่ได้รับจาก อปท. อาทิ ด้านการศึกษาพอใจ 63%  ด้านสาธารณสุข 68.4% ด้านสิ่งแวดล้อม 61.6% และด้านโครงสร้างพื้นฐาน (ถนน ไฟทาง แหล่งน้ำ ฯลฯ) ประชาชนพอใจ 62.9-69.4%

“ประชาชนส่วนใหญ่ร้อยละ 70 มีความมั่นใจกับการทำงานของ อปท.และยินดีจ่ายภาษีหรือบริจาคเงินช่วยเหลือ” ผศ.ดร.วีระศักดิ์ ระบุข้อค้นพบ และว่า   ประชาชนกลุ่มตัวอย่าง 75% ยังเห็นว่า ไม่ควรยุบเลิก อปท.เพราะมีประโยชน์ต่อการพัฒนาคุณภาพชีวิต 

ผศ.ดร.วีระศักดิ์ กล่าวอีกว่า นอกจากอปท.จะมีผลสำเร็จที่ชัดเจนในเรื่องการบริการสาธารณะแล้ว อปท.ยังส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างหลากหลายรูปแบบ และเข้มแข็งด้วย

อย่างไรก็ตาม หัวหน้าโครงการฯ กล่าวว่า แม้การกระจายอำนาจที่ผ่านมาจะสำเร็จ แต่ยังพบ จุดบอด เช่น การถ่ายโอนงานไม่สมดุลกับการถ่ายโอนบุคลากร หน่วยงานตรวจสอบภายในของอปท.มีน้อย  รวมถึง "ข้อจำกัด"บางประการในการจัดบริการสาธารณะ บริหารจัดการ และสภาพแวดล้อมที่ไม่เกื้อหนุนต่อการทำงานกระจายอำนาจ โดยเฉพาะ “งานยาก-งานใหม่-งานท้าทาย” ท้องถิ่นไม่นิยมทำ จะทำงานแบบเดิม เนื่องจากสบายกว่า ไม่ผิดระเบียบ และไม่มีความยุ่งยาก

ที่สำคัญ อปท.ขาดแรงจูงใจที่จะรับถ่ายโอนภารกิจเพิ่ม จากการศึกษาพบ อปท.ส่วนใหญ่เกิน 70% บอกชัดเจนไม่ต้องการถ่ายโอนภารกิจเพิ่มอีกแล้ว หากเงื่อนไข กฎหมาย กฎเกณฑ์ยังเป็นแบบเดิม ไม่มีการยกเครื่อง ฉะนั้นถ้าการกระจายอำนาจไม่มีการรื้อโครงสร้างก็ไปไม่รอด เพราะคนรับไม่อยากรับ แล้วจะส่งผลให้เกิดสุญญากาศในอนาคต”

ทั้งนี้ ผศ.ดร.วีระศักดิ์ ยังประเมินผลของการกระจายอำนาจช่วง 15 ปีที่ผ่าน ให้อยู่ระดับ C-C+ แม้สังคมจะมีความกระตือรือร้นในระยะสั้น ๆ แต่จุดที่ดึงคะแนนกลับเป็น "ข้อจำกัด" ที่มากกว่าแรงหนุน กล่าวคือ ระดับนโยบาย ระดับขับเคลื่อน และส่วนราชการที่เกี่ยวข้องมีปัญหาอยู่ในสภาวะแตกกระจาย เป็นคอขวด ซึ่งกลายเป็นจุดบอด ฉะนั้นต้องหาเจ้าภาพและยกเครื่องใหม่ หากยังฝืนเดินต่อไปจะเสียเวลาเปล่า รวมถึงต้องกลับมาคิดจะปล่อยให้การกระจายอำนาจเป็นสภาวะสมัครใจไม่ได้แล้ว

เสนอโรดแมปบันได 4 ขั้นกระจายอำนาจ

พร้อมกันนี้ หัวหน้าโครงการฯ เสนอวิธีการและขั้นตอนการแก้ไขปัญหา (Road map) กระจายอำนาจ 4 ขั้นตอน ดังนี้ 1.การปัดกวาดเช็ดถู (ภายในระยะ 1 ปี หลังจากนี้) โดยบริหารจัดการให้ อปท.คงอยู่ต่อไป พร้อมจัดการกฎระเบียบ ‘ตัวล๊อค’ และเสนอให้ใช้ ‘ยาแรง’ ในการตรวจสอบ ‘360 องศา’ กับนักการเมืองท้องถิ่น ข้าราชการท้องถิ่น กลุ่มธุรกิจ ผู้รับเหมา และองค์กรที่รับเงินอุดหนุนจากท้องถิ่น เพื่อความเป็นธรรมกับภาษีประชาชน

2.การเตรียมการปกครองตนเองของท้องถิ่น (ระยะ 2-3 ปี นับจากนี้) ให้เกิดการถ่ายโอนภารกิจให้ครบ ลดบทบาทหน่วยงานซ้ำซ้อน สร้างเอกภาพการขับเคลื่อน

3.การกระจายอำนาจเต็มรูป (ระยะ 3-6 ปี หลังจากนี้) ผลักดันสู่การมีจังหวัดจัดการตนเอง แต่ไม่จำเป็นต้องทำพร้อมกันทั่วประเทศ ทั้งนี้ หากรัฐบาลมีความกังวลด้านความมั่นคงก็สามารถชะลอได้ แต่บางจังหวัดที่ ‘ฝี’ ใกล้แตกจะต้องส่งเสริม ภายใต้การสร้างหลักประกันร่วมกัน

4.การเสริมสร้างประสิทธิภาพในการจัดบริการสาธารณะ (ระยะ 5-10 ปี หลังจากนี้) ทบทวนประสิทธิภาพการให้บริการสาธารณะระดับพื้นที่อย่างต่อเนื่อง ผ่านการสร้างมาตรการจูงใจ อย่างกรณีมี อปท.ขนาดเล็กขาดประสิทธิภาพจำนวนมาก อาจต้องยุบรวมเข้าด้วยกันเป็นสิ่งที่ต้องช่วยกันคิด

ด้านศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ในฐานะที่ปรึกษาโครงการฯ กล่าวเพิ่มเติมถึงที่มาของคะแนน C-C+ว่า  ท้องถิ่นสมควรได้คะแนน A+ด้วยซ้ำไป ในแง่ของความพยายาม แต่ผลที่ออกมาเกิดจากการบริหารงานผิดพลาดของหน่วยงานส่วนกลางมิใช่ท้องถิ่น แม้กระทั่งสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจฯ ก็สอบตกเช่นกัน ที่ปล่อยให้มีการกระจายอำนาจแบบสมัครใจ  ทำให้หลักประกันความสำเร็จการกระจายอำนาจมีน้อย

ที่ปรึกษาโครงการฯ กล่าวถึงความสำเร็จที่เห็นชัดเรื่องความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงบริการสาธารณะขั้นพื้นฐาน ช่วงที่ผ่านมารัฐบาลกลางไม่ประสบความสำเร็จ ขณะที่ท้องถิ่นทำได้ดีกว่า เช่น ความเหลื่อมล้ำการเข้าถึงบริการด้านการศึกษาที่มีคุณภาพ แม้ท้องถิ่นจะรับเด็กด้อยโอกาส แต่เมื่อผลการเรียนเด็กท้องถิ่นสูงกว่าค่าเฉลี่ยของเด็กของรัฐบาล เป็นต้น

“ผมเชื่อว่า คสช.มีแนวคิดจะทำเรื่องกระจายอำนาจ ดังนั้น เรามีหน้าที่ผลักดัน และตีกลองร้องป่าวเรื่องการกระจายอำนาจ โดยเฉพาะเมื่อมีสภาปฏิรูป ที่ก็ต้องผลักดันเรื่องนี้ให้เต็มแรง” ที่ปรึกษาโครงการฯ กล่าว

ทั้งนี้ในการประชุมวิชาการครั้งนี้ ช่วงท้ายมีการเปิดให้อภิปราย คุณหญิงสุพัตรา มาศดิตถ์ อดีตรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี กล่าวว่า เวลานี้มีความสำคัญที่สุดจะต้องกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ซึ่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ควรเข้าใจให้ชัดเจน แต่การออกคำสั่งที่ผ่านมาให้สรรหาสภาท้องถิ่นนั้น แสดงว่า คสช.ยังไม่เข้าใจความหมายชุมชนเข้มแข็ง จึงขอความกรุณา ให้ใช้โอกาสนี้คืนความสุขแก่ประชาชนและเชื่อมั่นในพลังที่ดีงาม