ปฏิรูปพลังงานไทย: เชื่อใครดี? (ตอน 2)

ปฏิรูปพลังงานไทย: เชื่อใครดี? (ตอน 2)

เดือนเด่น  นิคมบริรักษ์

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

  ในบทความปฏิรูปกิจการพลังงานไทย: เชื่อใครดี ? (ตอนที่ 1) ผู้เขียนได้กล่าวถึงความขัดแย้งระหว่างกลุ่มผู้เกี่ยวข้องกับนโยบายพลังงานไทยน่าจะเกิดจาก “มุมมอง” ที่ต่างกัน โดยกลุ่มหนึ่งมองด้าน “ประสิทธิภาพ” ในขณะที่อีกกลุ่มหนึ่งมองด้าน “ความไม่เป็นธรรม”  และได้กล่าวถึงประเด็นด้านประสิทธิภาพไปแล้ว 

บทความในครั้งนี้เป็นเรื่อง “ความเป็นธรรม” ในการจัดสรรผลประโยชน์จากการนำทรัพยากรพลังงานของประเทศมาใช้ ซึ่งก็คือปิโตรเลียมและก๊าซในอ่าวไทยนั้นเอง  ในที่นี้ขอกล่าวเฉพาะเรื่องก๊าซ

ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่า ก๊าซธรรมชาติที่เราใช้ทุกวันนี้มีสามส่วน คือก๊าซจากอ่าวไทยซึ่งมีต้นทุนต่ำสุด ก๊าซจากแหล่งก๊าซในพม่าซึ่งมีต้นทุนสูงกว่าก๊าซจากอ่าวไทยประมาณร้อยละ 40  และก๊าซธรรมชาตินำเข้าซึ่งมีต้นทุนสูงสุดคือประมาณเท่าตัวของก๊าซในอ่าวไทย   คำถามคือใครควรที่จะได้รับสิทธิในการใช้ก๊าซที่ผลิตในประเทศ (legacy gas) ที่มีราคาต่ำและใครต้องใช้ก๊าซนำเข้าที่มีราคาสูงกว่า  ซึ่งแต่ละประเทศมีนโยบายที่ต่างกันไป เช่น ในมาเลเซียมีนโยบายให้นำก๊าซที่ผลิตภายในประเทศไปใช้ในการผลิตกระแสไฟฟ้าเพื่อเป็นการกระจายผลประโยชน์ให้แก่ประชาชน

สำหรับประเทศไทยนั้น ก๊าซจากอ่าวไทยซึ่งเป็นก๊าซเปียก (wet gas) ส่วนมากเข้าไปสู่โรงแยกก๊าซของ ปตท. เพื่อผลิต LPG โดยผู้ที่ใช้ก๊าซ LPG มากที่สุดในปี 2556 คือ อุตสาหกรรมปิโตรเคมี (ร้อยละ 35)  ภาคครัวเรือน (ร้อยละ 32) ภาคขนส่ง (ร้อยละ 24) และภาคอุตสาหกรรมอื่นๆ ที่ไม่ใช่ปิโตรเคมี (ร้อยละ 8)   สำหรับภาคการผลิตไฟฟ้านั้นต้องใช้ก๊าซธรรมชาติจากแหล่งที่มีราคาสูงกว่า คือ แหล่งก๊าซในพม่าและก๊าซธรรมชาติที่นำเข้า จึงอาจกล่าวได้ว่า อุตสาหกรรมปิโตรเคมีเป็นผู้ใช้ก๊าซในอ่าวไทยมากที่สุดในเชิงปริมาณ

สำหรับในด้านราคานั้น มีการกำหนดราคาที่ต่างกัน  ในกรณีของอุตสาหกรรมปิโตรเคมีนั้น ได้รับสิทธิในการซื้อ LPG ในราคาที่อิงกับราคาเมล็ดพลาสติก (เพื่อให้อุตสาหกรรมปิโตรเคมีสามารถแข่งขันได้ในตลาดโลก จึงปรับราคาวัตถุดิบตามราคาสินค้าที่ผลิตได้)  ในขณะที่อุตสาหกรรมอื่นๆ ต้องจ่ายในราคาที่สูงกว่าเพราะเป็นราคาที่อิงกับน้ำมันเตาทำให้ราคาที่กำหนดใกล้เคียงกับราคา LPG ในตลาดโลก

ในทางปฏิบัติไม่มีใครทราบว่าอุตสาหกรรมปิโตรเคมีซื้อก๊าซจากโรงแยกก๊าซในราคาเท่าใด เพราะราคาที่ ปตท. ขายให้กับอุตสาหกรรมปิโตรเคมีและอุตสาหกรรมอื่นๆ นั้นเป็นความลับสุดยอดซึ่งแม้คณะกรรมาธิการสภาผู้แทนราษฎร หรือ วุฒิสภาก็ไม่สามารถเข้าไปตรวจสอบได้เพราะ ปตท. อ้างว่าเป็นสัญญาระหว่างธุรกิจ  ทำให้มีข้อสงสัยมากมายว่าในการขายก๊าซนั้น ปตท. เลือกปฏิบัติระหว่างลูกค้าที่เป็นบริษัทลูกกับลูกค้าอื่นๆ หรือไม่และราคาที่ขายนั้นเป็นราคาที่กำหนดไว้ในสูตรที่กระทรวงพลังงานชี้แจงไว้จริงหรือไม่  สำหรับภาคการขนส่งและครัวเรือนนั้นรัฐเป็นผู้กำหนดโดยเดิมทีนั้นภาคครัวเรือนจ่ายน้อยสุดในราคา 18 บาทกว่า แต่ช่วงรัฐบาลยิ่งลักษณ์ได้มีการปรับเพิ่มราคาก๊าซครัวเรือนครั้งละ 50 สตางค์ต่อกิโลกรัมจนในปัจจุบันราคาสูงกว่าราคาที่ภาคขนส่งต้องจ่ายแล้ว

ผู้เขียนเห็นว่า การกำหนดราคาก๊าซในประเทศไทยซึ่งมีหลายสูตร หลายราคา ทำให้เกิดการเลือกปฏิบัติระหว่างภาคอุตสาหกรรมอย่างชัดเจน มีการอ้างว่าการที่อุตสาหกรรมปิโตรเคมีได้รับสิทธิในการใช้ก๊าซ LPG ในราคาที่ต่ำกว่าอุตสาหกรรมอื่นๆ ทั่วไปเป็นอุตสาหกรรมปิโตรเคมีใช้ LPG เป็นวัตถุดิบมิใช่เชื้อเพลิงจึงสามารถสร้างมูลค่าเพิ่มให้แก่ก๊าซมากกว่ากลุ่มผู้ใช้อื่นๆ เป็นเรื่องที่แปลก  ผู้เขียนก็ไม่เคยเห็นการกำหนดราคาสินค้าตามมูลค่าเพิ่มของผู้ซื้อ    ยกเว้นในกรณีที่มีการประมูลสินค้า เช่น ในการประมูลคลื่นความถี่ซึ่งเป็นทรัพยากรของชาตินั้น  ผู้ที่เสนอราคาสูงสุดจะได้รับสิทธิในการนำคลื่นความถี่ไปใช้ในการพัฒนาโครงข่ายการสื่อสาร   แต่กรณีนี้เรากลับบอกว่าผู้ที่แสวงหาผลประโยชน์จากทรัพยากรได้มากกว่าต้องจ่ายน้อยกว่า   และก็น่าแปลกใจที่ผู้ที่เรียกร้องให้มีการปรับเพิ่มราคาก๊าซหุงต้มของภาคครัวเรือนให้เป็นไปตามต้นทุนที่แท้จริงบางรายกลับลุกขึ้นมาปกป้องความชอบธรรมของการกำหนดราคาก๊าซที่ไม่เป็นไปตามต้นทุนสำหรับอุตสาหกรรมปิโตรเคมีดังกล่าว   

การให้ข้อมูลเกี่ยวกับราคา LPG ที่แต่ละภาคส่วนต้องจ่ายที่ปรากฏในสื่อที่ผ่านมายังไม่ครบถ้วนเพราะมิได้ให้ข้อมูลเกี่ยวกับ “เงินนำส่งเข้ากองทุนน้ำมัน” ที่ผู้ซื้อ LPG แต่ละกลุ่มจะต้องจ่ายเพิ่มเติมเพื่อใช้ในการชดเชย ปตท. ในการนำเข้าก๊าซที่มีราคาสูงจากต่างประเทศซึ่งผู้ใช้แต่ละกลุ่มเสียไม่เท่ากัน ดังจะเห็นได้จากตารางข้างบนบนนี้ว่าภาคครัวเรือนไม่ต้องจ่ายเงินเข้ากองทุนในขณะที่อุตสาหกรรมปิโตรเคมีและภาคขนส่งมีจ่ายเพียงบาทและบาทกว่าๆ ตามลำดับ  แต่อุตสาหกรรมอื่นๆ ต้องจ่ายสูงถึง 12.5  บาทต่อกิโลกรัมทำให้ราคาก๊าซที่รวมเงินส่งกองทุนสูงถึง 42.63 บาทต่อกิโลกรัม  ผู้เขียนจึงไม่แปลกใจที่อุตสาหกรรมเซรามิคไทยต้องล้มหายตายจากไปเพราะไม่สามารถรับต้นทุนพลังงานที่สูงขึ้นอย่างมากได้  ในขณะที่อุตสาหกรรมปิโตรเคมีของไทยยังอยู่ได้อย่างสบาย  ความเป็นธรรมอยู่ที่ไหน?

 ผู้เขียนเห็นว่า ได้เวลาแล้วที่เราควร “รื้อ” โครงสร้างราคาก๊าซของประเทศให้โปร่งใสและเป็นธรรมดังนี้

ประการแรก ควรมีการกำหนดราคาก๊าซเป็นราคาเดียวไม่ว่าผู้ซื้อจะเป็นภาคอุตสาหกรรมปิโตรเคมีหรืออุตสาหกรรมอื่นใด ภาคการขนส่ง หรือ ภาคครัวเรือน  คือ ราคานำเข้าก๊าซ LPG ประมาณ 30 บาทต่อกิโลกรัมซึ่งเป็นราคาที่อุตสาหกรรมอื่นๆ ยกเว้นอุตสาหกรรมปิโตรเคมีและภาคการขนส่งต้องแบกรับอยู่มาเป็นเวลานานแล้ว  การกำหนดราคาเดียวจะทำให้ไม่มีข้อกังขาว่ารัฐ “อุ้ม” อุตสาหกรรมปิโตรเคมี ภาคขนส่ง หรือ ครัวเรือน หรือ  ปตท.”อุ้ม” บริษัทในเครือ นอกจากนี้แล้ว  ราคาดังกล่าวยังสามารถสะท้อนต้นทุนในการใช้พลังงานที่แท้จริงเนื่องจากในปัจจุบัน ประเทศไทยต้องนำเข้าก๊าซ LPG ในราคาดังกล่าวเนื่องจากปริมาณการผลิตในประเทศไม่พอใช้

ประการที่สอง ยกเลิกการเก็บเงินเข้ากองทุนน้ำมันจากผู้ใช้ LPG เนื่องจากผู้ใช้ก๊าซทุกรายร่วมจ่ายเงินเข้ากองทุนจากส่วนต่างของราคาก๊าซที่ต้องซื้อซึ่งเป็นราคานำเข้าที่สูงกว่าต้นทุนการผลิต LPG ในประเทศ ซึ่งมีราคาขายปลีกประมาณ 20 กว่าบาท

ประการที่สาม นำรายได้ที่เกิดจากส่วนต่างระหว่างราคาก๊าซที่จำหน่ายกับต้นทุนเฉลี่ยของก๊าซทั้งระบบมาใช้ในการอุดหนุนเฉพาะผู้ที่มีรายได้น้อยโดยไม่ต้องพึ่งพางบประมาณของประเทศ  ที่ผ่านมารัฐบาลได้พยายามจะปรับการอุดหนุนแบบ “หว่านแห’ โดยการตรึงราคาก๊าซซึ่งทั้งคนรวยและคนจนได้ประโยชน์ทำให้มีการสูญเสียเงินอุดหนุนมากเกินควร  มาสู่ระบบใหม่ที่เน้นการอุดหนุนที่เจาะจงกลุ่มผู้มีรายได้น้อยโดยอิงกับระบบการอุดหนุนผู้ใช้ไฟฟ้าและน้ำประปา  แต่ระบบใหม่ดังกล่าวยังมีปัญหายุ่งยากในการขึ้นทะเบียนโดยเฉพาะสำหรับแม้ค้าหาบเร่   ทำให้ผู้ที่มีรายได้น้อยบางรายไม่ได้รับเงินอุดหนุนตาม

ผู้เขียนขอย้ำว่า  แม้ประเด็นด้านประสิทธิภาพจะมีความสำคัญในการกำหนดกรอบทิศทางในการพัฒนาธุรกิจพลังงานไทย  แต่ประเด็นด้าน”ความเป็นธรรม” ก็มิได้มีความสำคัญที่น้อยไปกว่าแต่อย่างใด  หากผู้กำหนดนโยบายละเลยประเด็นด้านความเป็นธรรมไปแล้ว นโยบายหรือมาตรการใดๆ ที่ต้องการที่จะผลักดันแม้จะเป็นประโยชน์ต่อเศรษฐกิจในภาพรวมก็มีโอกาสน้อยที่จะได้รับการยอมรับจากประชาชน

การที่รัฐจะสามารถสร้างความ “เชื่อมั่น” จากประชาชนได้นั้นจะต้องมีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสู่สาธารณชนให้มากที่สุด เช่น ควรให้ ปตท. เปิดเผยสัญญาการซื้อขายก๊าซกับลูกค้าในภาคอุตสาหกรรม รายละเอียดเกี่ยวกับราคาเนื้อก๊าซที่ ปตท. รับซื้อจากผู้ผลิต ฯลฯ และควรให้ผู้ที่มีความรู้เกี่ยวกับการกำกับกิจการพลังงานที่เป็นคนนอกที่ไม่มีส่วนได้เสียกับกิจการพลังงานและเป็นที่ยอมรับของสังคมเข้าไปมีส่วนร่วมในการกำหนดโครงสร้างและกำกับราคาพลังงานด้วย  มิฉะนั้นแล้วบรรยากาศที่อึมครึมเต็มไปด้วยความไม่ไว้วางใจก็จะทำให้แผนการปฏิรูปไม่สามารถเดินหน้าต่อไปได้

สุดท้าย การที่จะเชื่อใครดีนั้นเราคงจะต้องเข้าใจก่อนว่าผู้ที่ให้ข้อมูลนั้นเขามีมุมมองอย่างไร มีความเชื่ออย่างไร และมีผลประโยชน์อย่างไรซึ่งก็ไม่ง่ายนัก แต่ในสถานภาพที่ข้อมูลทุกอย่างถูกปกปิดก็คงเป็นสิ่งที่ดีที่สุดเท่าที่จะทำได้