'ดร.เดือนเด่น':RIA-ประเมินกฎหมายเพื่อพัฒนาประเทศ

"ควรมีการนำ RIA มาใช้เป็นเครื่องมือในการ “โละ” กฎหมายที่มีอยู่เดิม เช่นในประเทศเกาหลีใต้ที่มีการทบทวนกฎหมายกว่า 11,000 ฉบับในปี พ.ศ. 2541 หลังวิกฤติการณ์ต้นยำกุ้งอันมีผลให้มีการยกเลิกกฎหมายกว่าครึ่งหนึ่ง...หากเราทำได้เช่นนี้ การติดต่อสื่อสารกับหน่วยงานราชการของเราคงจะมีประสิทธิภาพและโปร่งใสขึ้นอย่างมาก"

ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ผู้อำนวยการวิจัยด้านการบริหารจัดการ ระบบเศรษฐกิจ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) กล่าวในการประชุมสัมมนาเพื่อเผยแพร่ผลการศึกษาโครงการศึกษาวิจัยเรื่อง “การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย(Regulatory Impact Analysis (RIA))” ซึ่งทีดีอาร์ไอได้รับมอบหมายจากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาให้ทำการศึกษาว่า

แม้ประเทศไทยจะได้นำหลักเกณฑ์ในการประเมินผลกระทบของกฎหมายขององค์กรเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจหรือ OECD (Organization for Economic Cooperation and Development) ซึ่งมีการนำไปใช้อย่างแพร่หลายในหลายประเทศทั่วโลกตั้งแต่ปี พ.ศ. 2544 แต่เนื่องจากไม่มีหน่วยงานที่รับผิดชอบในการตรวจสอบคุณภาพและความครบถ้วนสมบูรณ์ของรายงานฯ เอกสารดังกล่าวจึงมีรายละเอียดข้อมูลน้อยมาก โดยเฉลี่ยมีความยาวเพียง 4-5 หน้าเท่านั้น ไม่สามารถนำไปใช้ในการกลั่นกรองร่างกฎหมายในสภาได้ในทางปฏิบัติ

ดร. เดือนเด่นได้กล่าวถึงจุดอ่อนของกระบวนการตรวจสอบความจำเป็นและผลกระทบของกฎหมายของไทย 5 ประการดังนี้

ประการแรก การจัดทำรายงานผลกระทบของกฎหมายในประเทศมีเฉพาะเมื่อมีร่างกฎหมายออกมาแล้วซึ่ง “สายเกินไป” เพราะเมื่อหน่วยงานราชการที่เป็นผู้เสนอกฎหมายได้ใช้เวลาในการร่างกฎหมายดังกล่าวออกมาแล้วซึ่งอาจเป็นเวลานับปีหรือหลายปีแล้ว ก็ย่อมที่จะต้องการให้มีการตรากฎหมายดังกล่าวอย่างรวดเร็วที่สุด การที่ต้องจัดทำรายงานผลการประเมินและการเปิดรับฟังความคิดเห็นดังกล่าวจึงเป็นเพียง “อุปสรรค” ที่ทำให้การตรากฎหมายล่าช้าจึงมักดำเนินการในการจัดทำรายงานแบบ “ขอไปที” เพียงเพื่อให้เป็นไปตามข้อกำหนดของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีในการเสนอร่างกฎหมายต่อ ครม. เท่านั้น มิได้หวังผลใดๆ ในการที่จะใช้กระบวนการดังกล่าวในการปรับปรุงกฎหมาย ด้วยเหตุผลดังกล่าว การทำรายงานประเมินผลกระทบของกฎหมายของไทยจึงมีลักษณะที่เรียกว่า “tick the box” หรือ “กากบาท” ว่าได้ “ทำแล้ว” เท่านั้น

ประการที่สอง การจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบของกฎหมายของไทยยังจำกัดเฉพาะกฎหมายที่เป็นพระราชบัญญัติ ในขณะที่กฎหมายที่ส่งผลกระทบต่อภาคธุรกิจและประชาชนส่วนมากเป็นกฎหมายลำดับรองเช่น พระราชกฤษฎีกาที่ออกตามบทบัญญัติของกฎหมาย กฎกระทรวง หรือ ประกาศของหน่วยงานกำกับดูแลธุรกิจในรายสาขา เช่น ธุรกิจโทรคมนาคม หรือ พลังงาน เป็นต้น นอกจากนี้แล้ว กฎหมายลำดับรองเหล่านี้ยังไม่ผ่านกระบวนการกลั่นกรองของรัฐสภาดังเช่นกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติอีกด้วย เช่น ประกาศกระทรวงสามารถออกได้โดยความเห็นชอบของรัฐมนตรีเจ้ากระทรวงเท่านั้น

ประการที่สาม ประเทศไทยยังขาด “คู่มือการประเมินผลกระทบของกฎหมาย” ซึ่งกำหนดรายละเอียดวิธีการในการจัดทำรายงานประเมินทำให้หน่วยงานราชการต่างจัดทำรายงานผลกระทบตามเห็นควรซึ่งไม่เป็นไปตามมาตรฐานสากล ในบางประเทศหน่วยงานกลางที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการตรวจสอบคุณภาพของรายงาน RIA จะทำ “แบบฟอร์มสำเร็จรูป (template)” ในการประเมินผลกระทบโดยให้หน่วยงานที่เสนอกฎหมายกรอกข้อมูลรายละเอียดลงในแบบฟอร์มเท่านั้น เพื่อให้การประเมินเป็นไปตามมาตรฐาน อย่างไรก็ดี คณะผู้วิจัยมีความเห็นว่า การมีคู่มือการประเมินผลกระทบของกฎหมายที่ละเอียดจะไม่สามารถปรับปรุงคุณภาพของกฎหมายได้หากยังไม่มีการแก้ไขกระบวนการในการจัดทำรายงานผลกระทบตามข้อที่ 1 และ 2

ประการที่สี่ กระบวนการในการจัดทำรายงานผลกระทบของกฎหมายของไทยยังขาดกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียและของสาธารณชน ซึ่งเป็นองค์ประกอบที่สำคัญของการจัดทำรายงานผลการประเมินกฎหมายที่ดี ทั้งนี้เนื่องมาจากประเทศไทยยังขาดกฎหมายว่าด้วยการรับฟังความเห็นสาธารณะที่กำหนดกรอบวิธีการในการจัดทำความคิดเห็นที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งหมายถึงการจัดทำเวทีที่ผู้เสนอกฎหมายและผู้ที่มีส่วนได้เสียหรือประชาชนสามารถแลกเปลี่ยนข้อมูลและความเห็นระหว่างกันได้อย่างสร้างสรรค์ มิใช่เป็นการเสนอร่างกฎหมายโดยหน่วยงานราชการฝ่ายเดียว หรือการรับฟังความเห็นแบบกว้างๆ โดยมิได้มีการกำหนดประเด็นที่ต้องการจะรับฟังความคิดเห็นที่ชัดเจน และมิได้มีการนำเสนอข้อมูลรายละเอียดเกี่ยวกับประเด็นนั้นๆ เพื่อที่จะให้การแสดงความคิดเห็นอยู่บนพื้นฐานของข้อมูลเชิงประจักษ์มิใช่การคาดคะเนหรือความเชื่อที่อาจไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริง

ประการสุดท้าย ประเทศไทยยังขาดหน่วยงานที่ตรวจสอบคุณภาพของรายงานการประเมินผลกระทบของกฎหมาย ทำให้คุณภาพของรายงานไม่ได้มาตรฐานสากล

ดร. เดือนเด่น จึงเสนอว่า ประเทศไทยควรปรับแก้กระบวนการจัดทำ RIA สำหรับกฎหมายใหม่โดยมีข้อเสนอแนะดังนี้

(1)กำหนดให้มีการจัดทำ RIA ตั้งแต่ก่อนที่จะมีการเริ่มจัดทำกฎหมายซึ่งจะให้ความสำคัญแก่การตรวจสอบความจำเป็นที่จะต้องมีกฎหมาย และทางเลือกอื่นๆ ที่อาจมีประสิทธิภาพมากกว่า

(2)มีข้อกำหนดเกี่ยวกับการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียต่อร่างกฎระเบียบของภาครัฐที่ได้มาตรฐานสากล

(3)มีหน่วยงานกลางที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญเกี่ยวกับ RIA เพื่อทำหน้าที่ในการ กำหนดวิธีการจัดทำรายงานที่เป็นแบบฟอร์มสำเร็จเพื่อให้รายงานที่หน่วยงานของรัฐจัดทำขึ้นเป็นมาตรฐานเดียวกัน และ ตรวจสอบความครบถ้วนสมบูรณ์ของรายงาน เพื่อให้การรับรองรายงาน

นอกจากนี้แล้ว ควรมีการนำ RIA มาใช้เป็นเครื่องมือในการ “โละ” กฎหมายที่มีอยู่เดิม เช่นในประเทศเกาหลีใต้ที่มีการทบทวนกฎหมายกว่า 11,000 ฉบับในปี พ.ศ. 2541 หลังวิกฤติการณ์ต้นยำกุ้งอันมีผลให้มีการยกเลิกกฎหมายกว่าครึ่งหนึ่ง หรือในเวียดนามที่มีการทบทวนกระบวนการทางปกครองกว่า 6,000 กระบวนการในช่วงปี พ.ศ. 2550-53 ซึ่งนำไปสู่การยกเลิกกระบวนการประมาณร้อยละ 10 และการปรับปรุงให้ง่ายและรวดเร็วมากขึ้นอีกร้อยละ 77 หากเราทำได้เช่นนี้ การติดต่อสื่อสารกับหน่วยงานราชการของเราคงจะมีประสิทธิภาพและโปร่งใสขึ้นอย่างมาก.