พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ...จากใต้ถึง กทม. "ยังไม่เข็ดกันอีกหรือ?"
ในที่สุดรัฐบาลรักษาการของคุณยิ่งลักษณ์ ก็ตัดสินใจใช้บริการ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ หรือ พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.2548 ในการคลี่คลายสถานการณ์การชุมนุมใหญ่ปิดกรุงเทพฯ หรือ "ชัตดาวน์ แบงค็อก" ของกลุ่ม กปปส.ที่รัฐบาลมองว่าเป็นการชุมนุมที่เกินขอบเขตและละเมิดสิทธิผู้อื่น
พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ เป็น "กฎหมายพิเศษ" ด้านความมั่นคงที่มีดีกรีของการให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่ในการลิดรอนสิทธิบางประการของประชาชนเพื่อคลี่คลายสถานการณ์ฉุกเฉินที่เป็นภัยต่อความมั่นคง แรงกว่า พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ หรือพระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ.2551
พื้นที่ที่ประกาศใช้ คือ พื้นที่เดิมที่ประกาศ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯอยู่ตั้งแต่ปลายปีที่แล้ว ได้แก่ กรุงเทพมหานคร กับ นนทบุรี ทั้งจังหวัด อ.บางพลี จ.สมุทรปราการ และ อ.ลาดหลุมแก้ว จ.ปทุมธานี
เมื่อประกาศ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ทับลงไป ก็เท่ากับเป็นการยกเลิก พ.ร.บ.ความมั่นคงฯไปโดยปริยายตามที่กำหนดนิยามเอาไว้
พลันที่รัฐบาลตัดสินใจประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน ก็มีกระแสวิพากษ์วิจารณ์และคัดค้านอย่างกว้างขวางตั้งแต่หลังแถลงข่าวเมื่อวันอังคารที่ 21 ม.ค. และตลอดทั้งวันของวันพุธที่ 22 ม.ค. มีการออกแถลงการณ์ขององค์กรต่างๆ อย่างคึกคัก จริงจัง จนเป็นเรื่องน่าแปลกราวกับว่าประเทศไทยไม่เคยประกาศ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ มาก่อนอย่างนั้นแหละ
จริงๆ แล้วกฎหมายพิเศษฉบับนี้ถูกออกแบบและใช้สำหรับปัญหาความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้แทบจะเป็นการเฉพาะ กล่าวคือ มีการตรากฎหมายการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินเป็น "พระราชกำหนด" (พ.ร.ก.) โดยใช้อำนาจของคณะรัฐมนตรี (ครม.) โดยที่ไม่ผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาก่อน เป็นการตรากฎหมายขึ้นอย่างปัจจุบันทันด่วนหลังเกิดเหตุการณ์ "ดับเมืองยะลา" เมื่อกลางเดือน ก.ค.2548 (เหตุการณ์ระเบิดหม้ดแปลงไฟฟ้าจนไฟดับทั้งเมือง และก่อเหตุรุนแรงพร้อมกันหลายสิบจุด) โดยนำกฎหมายชื่อเดียวกันซึ่งมีสถานะเป็น "พระราชบัญญัติ" บังคับใช้ตั้งแต่ พ.ศ.2495 มาปรับปรุงใหม่จนมีการให้อำนาจ "พนักงานเจ้าหน้าที่" ในระดับน้องๆ กฎอัยการศึกเลยทีเดียว
เมื่อกฎหมายผ่าน ครม. ก็ประกาศใช้ในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ทันที เมื่อราววันที่ 20 ก.ค.2548 และต่ออายุ ขยายเวลาทุกๆ 3 เดือนมาจนถึงปัจจุบัน รวมแล้วไม่น้อยกว่า 35 ครั้ง และใช้มาอย่างต่อเนื่องยาวนานเกือบ 9 ปี
หลายเสียงวิจารณ์แบบกวนๆ ว่าการต่ออายุ ขยายเวลาการใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ อย่างเนิ่นนานข้ามปีจนเกือบข้ามทศวรรษ มันสะท้อนให้เห็นว่าสถานการณ์ในพื้นที่ชายแดนใต้ยังคง "ฉุกเฉิน" อยู่ หรือว่าได้กลายเป็นสถานการณ์ "ไม่ฉุกเฉิน" แต่ "คุ้นชิน" กันไปแล้ว บ้างก็ว่าเป็นสถานการณ์ "ฉุกเฉินถาวร"
อีกทั้งการขยายเวลาประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินแบบไม่มีลิมิต มันเท่ากับว่ากฎหมายฉบับนี้ไม่มีประสิทธิภาพพอที่จะระงับยับยั้งสถานการณ์ฉุกเฉินได้ใช่หรือไม่?
ตลอดเกือบ 9 ปี มีการยกเลิกประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ พื้นที่รวม 33 อำเภอ ไปเพียง 1 อำเภอ คือ อ.แม่ลาน จ.ปัตตานี ในสมัยรัฐบาลคุณอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ หลังจากนั้นก็มีแผนจะยกเลิกประกาศอีก 5 อำเภอ แต่จนแล้วจนรอด ตั้งแต่รัฐบาลคุณยิ่งลักษณ์เข้ามารับหน้าที่เมื่อเกือบ 3 ปีก่อน จนปัจจุบันกลายเป็นรัฐบาลรักษาการไปแล้ว ก็ยังไม่ได้ประกาศยกเลิกเพิ่มเติมแม้แต่อำเภอเดียว
ทั้งนี้ สถานการณ์ฉุกเฉินที่กำหนดใน พ.ร.ก. แบ่งออกเป็น 2 ระดับ ได้แก่
- สถานการณ์ฉุกเฉินทั่วไป มีข้อกำหนดเพื่อให้อำนาจแก่พนักงานเจ้าหน้าที่ในการแก้ไขคลี่คลายสถานการณ์ ประกอบด้วย ห้ามออกนอกเคหะสถานในเวลาที่กำหนด, ห้ามชุมนุมมั่วสุม, ห้ามเสนอข่าว จำหน่าย หรือทำให้แพร่หลายซึ่งหนังสือ สิ่งพิมพ์ หรือสื่ออื่นใด, ห้ามการใช้เส้นทางคมนาคมหรือยานพาหนะ, ห้ามการใช้อาคาร และสั่งอพยพประชาชนได้ (มาตรา 9)
- สถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรง ถึงขั้นก่อการร้าย การใช้กำลังประทุษร้ายต่อชีวิต ร่างกาย หรือทรัพย์สิน กฎหมายยังให้อำนาจเพิ่มเติมแก่นายกฯ ในการออกข้อกำหนดอีกหลายประการ เช่น จับกุมบุคคลและควบคุมตัวได้คราวละ 7 วัน ต่อเนื่องได้ไม่เกิน 30 วันโดยไม่ต้องมีการแจ้งข้อกล่าวหา, ออกคำสั่งเรียกตัวบุคคล, ออกคำสั่งยึด อายัดอาวุธ สินค้า หรือวัตถุอื่นใด, ออกคำสั่งตรวจค้น รื้อ ถอน หรือทำลายอาคาร หรือสิ่งปลูกสร้าง, ออกคำสั่งให้ตรวจสอบการสื่อสารทุกรูปแบบ (มาตรา 11) เป็นต้น
ที่สำคัญคือการให้อำนาจออกคำสั่งให้ใช้ "กำลังทหาร" เพื่อช่วยเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองหรือตำรวจระงับเหตุการณ์ร้ายแรง หรือควบคุมสถานการณ์ให้เกิดความสงบโดยด่วน
ส่วนในแง่การรับผิดของเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติตามกฎหมาย พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ กำหนดคุ้มครองพนักงานเจ้าหน้าที่ไม่ต้องรับผิดทั้งทางแพ่ง ทางอาญา หรือทางวินัย
เรื่องการปกป้องพนักงานเจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติการตามกฎหมายนี้ ดูจะเป็นเหตุผลสำคัญประการหนึ่งของการคงประกาศ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ เอาไว้อย่างยาวนานในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ เพื่อให้เจ้าหน้าที่มีความมั่นใจในการปฏิบัติหน้าที่ เช่นเดียวกับการอาศัยอำนาจตามกฎหมายนี้เพื่อประกอบกำลังทั้งพลเรือน ตำรวจ ทหาร ซึ่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา หรือ ป.วิอาญา ปกติไม่สามารถกระทำได้
จุดเด่นอีกข้อหนึ่ง คือ การคุมตัวผู้ต้องสงสัยได้โดยไม่ต้องมีข้อหาคราวละ 7 วัน ต่ออายุได้เป็นคราวๆ อีกคราวละ 7 วัน แต่รวมแล้วต้องไม่เกิน 30 วัน
ในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ใช้อำนาจจริงๆ ตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ แค่นี้เอง คือ ประกอบกำลังเข้าปิดล้อมตรวจค้น และสามารถจับกุมผู้ต้องสงสัยมาซักถามได้ ขณะเดียวกันเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติก็มีเกราะป้องกัน ไม่ถูกฟ้องกลับทั้งทางอาญา แพ่ง และปกครอง
ทั้งหมดนี้เป็นคุณสมบัติในแง่บวกของฝ่ายเจ้าหน้าที่ แต่ผลลบที่เกิดขึ้นจากการปฏิบัติจริงก็คือ มีการใช้อำนาจตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ในลักษณะกวาดจับผู้ต้องสงสัยแบบเหวี่ยงแห เพื่อนำตัวมาซักถาม หากไม่พบความเกี่ยวข้องเกี่ยวพันกับขบวนการก่อความไม่สงบก็ปล่อยตัวไป
การจับกุมแบบเหวี่ยงแหที่ว่านี้ทำให้เกิดความไม่พอใจในหมู่พี่น้องประชาชนในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ เพราะหลายคนถูกจับฟรี ไม่มีการตั้งข้อหา พอครบหรือเกือบๆ ครบ 30 วันก็ปล่อยตัวออกมา ให้กลับสู่ภูมิลำเนา
ฝ่ายเจ้าหน้าที่มองว่านี่คือความเป็นธรรมแล้ว เพราะไม่ได้ตั้งข้อหา หรือหาหลักฐานมัดตัวไม่ได้ก็ปล่อยไป ไม่มีทำประวัติอาชญากร ไม่ต้องพิมพ์มือ ไม่ต้องยื่นประกันตัว ไม่ต้องส่งฟ้องศาล
แต่ในมุมของชาวบ้านมันคือการละเมิดสิทธิ มันคือคำถามว่า "ผมไม่ผิด แล้วจับผมทำไม?"
ที่เลวร้ายไปกว่านั้นคือ พวกที่ถูกปล่อยตัวออกมาหลังจากโดนควบคุมตัวตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ 30 วัน มีจำนวนไม่น้อยที่ถูกยิง ถูกฆ่า และส่วนใหญ่จับมือใครดมไม่ได้ ฝ่ายเจ้าหน้าที่รัฐก็บอกว่าเป็นเรื่องของขบวนการก่อความไม่สงบฆ่าตัดตอนกันเอง แต่ฝ่ายขบวนการและคนในพื้นที่กลับมองตรงข้ามว่ามีรายการ "ตามเก็บ" กันหรือไม่ ทำนองว่าหาหลักฐานไม่ได้ก็ตายเสียเถิด...ประมาณนั้น
นี่คือปัญหาสำคัญของการบังคับใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ที่ชายแดนใต้ และเป็นประเด็นที่คนในพื้นที่จำนวนไม่น้อยเรียกร้องมาอย่างต่อเนื่องยาวนานให้ยกเลิกเสียที
ดังที่เกริ่นเอาไว้ตอนต้นว่ากฎหมายฉบับนี้ออกแบบมาสำหรับการจัดการปัญหาชายแดนใต้เป็นการเฉพาะ แต่ผลก็ยังไม่เป็นไปตามที่ฝ่ายรัฐวาดหวัง จึงน่าสนใจว่าการนำ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ มาใช้แก้ไขปัญหาการชุมนุมทางการเมือง จะบังเกิดผลสำเร็จได้อย่างไร
คำว่า "สถานการณ์ฉุกเฉิน" กฎหมายให้นิยามไว้ในมาตรา 4 ว่า หมายถึงสถานการณ์อันกระทบหรืออาจกระทบต่อความสงบเรียบร้อยของประชาชนหรือเป็นภัยต่อความมั่นคงของรัฐ หรืออาจทำให้ประเทศหรือส่วนใดส่วนหนึ่งของประเทศตกอยู่ในภาวะคับขัน หรือมีการกระทำความผิดเกี่ยวกับการก่อการร้าย การรบหรือการสงคราม รวมไปถึงภัยพิบัติสาธารณะด้วย ซึ่งจำเป็นต้องมีมาตรการเร่งด่วนเพื่อรับมือ
จะเห็นได้ว่าไม่มีคำว่า "ชุมนุมทางการเมือง" ปรากฏอยู่ในนิยามเลย (มีแต่คำสั่งห้ามชุมนุมมั่วสุมในมาตรา 9 ซึ่งเป็นมาตรการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินอย่างหนึ่ง ไม่ใช่การแก้ปัญหาชุมนุมทางการเมือง) นั่นเพราะการแก้ไขปัญหาเรื่องการชุมนุม ต้องมีกฎหมายเฉพาะ คือ กฎหมายว่าด้วยการชุมนุมในที่สาธารณะ ซึ่งจะกำหนดมาตรการควบคุมการชุมนุม กำหนดสถานที่ และระบุตัวผู้รับผิดชอบการชุมนุม เพื่อให้การชุมนุมอยู่ในกรอบ มีความปลอดภัย และไม่กระทบสิทธิของบุคคลอื่นในสังคม
หากการชุมนุมมีปัญหาบานปลายกลายเป็นความรุนแรงและจลาจล หลายๆ ประเทศก็มี "กฎหมายควบคุมจลาจล" เอาไว้รับมือ
ทว่าประเทศไทยไม่มีกฎหมาย 2 ฉบับนี้ จึงต้องนำ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ กับ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ มาบังคับใช้พลางๆ
สมัยรัฐบาลคุณอภิสิทธิ์ เมื่อปี 2552 และ 2553 ก็เคยใช้กฎหมายทั้งสองฉบับควบคุมแก้ปัญหาการชุมนุมของกลุ่มคนเสื้อแดงมาแล้ว ผลเป็นอย่างไรคงไม่ต้องเอ่ยถึงให้มากความ
แล้ววันนี้รัฐบาลคุณยิ่งลักษณ์ ยังจะหยิบ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ มาใช้ซ้ำรอยอีก จึงต้องถามกลับไปว่า "ยังไม่เข็ดกันอีกหรือ?"
ปากคำจาก "คนเคยใช้ พ.ร.ก." อย่าง คุณถวิล เปลี่ยนศรี อดีตเลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) พูดชัดถ้อยชัดคำว่า สถานการณ์การชุมนุมในวันนี้ แม้จะมีความรุนแรงเกิดขึ้นบ้าง แต่ก็ยังอยู่ในกรอบที่กฎหมายปกติ (ประมวลกฎหมายอาญา และ ป.วิอาญา) รับมือได้
ส่วนข้อขัดแย้งทางการเมือง ย่อมต้องแก้ด้วยการเมือง หาใช่แก้ด้วยกฎหมายพิเศษเพื่อลิดรอนสิทธิของประชาชน!