อดีตบิ๊ก ก.คลัง ฟันธง "กู้ 2 ล้านล้าน" ทำงบขาดดุลได้ ฉะอย่าบิดเบือน
อดีตข้าราชการระดับสูงของกระทรวงการคลัง ซึ่งเคยดำรงตำแหน่งสำคัญในกรมบัญชีกลางและกรมสรรพสามิต เขียนบทความชื่อ "ขอออกแขกลิเกเรื่องเงินกู้ 2 ล้านล้านบาทด้วยคน" โดยใช้นามปากกา "ต.ม.ธ.ก.2905" ฟันธงว่าการตรากฎหมายกู้เงินเป็นกรณีพิเศษเพื่อก่อหนี้จำนวนมาก ทั้งๆ ที่สามารถจัดทำเป็นงบประมาณแบบขาดดุลได้นั้น ถือว่าเป็นการหลีกเลี่ยงระบบการตรวจสอบและขัดรัฐธรรมนูญ
บทความระบุว่า อีกไม่ช้าไม่นานลิเก เรื่อง "เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท" คงจะได้ฤกษ์ลงโรง ผมคงตอบไม่ได้ว่าเงินที่ได้รับจากกฎหมายกู้เงิน 2 ล้านล้านบาทเป็นเงินแผ่นดินหรือไม่ เพราะผมไม่ใช่กูรูทางกฎหมายหรือทางอักษรศาสตร์ แต่อย่างไรเสียเรื่องก็ต้องยุติที่ศาลรัฐธรรมนูญ
บทบัญญัติในมาตรา 169 ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนอกจากคำว่า "เงินแผ่นดิน" ยังมีถ้อยคำหนึ่งที่ผมติดใจ คือคำว่า "กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย" โดยทั่วไปหมายความว่าอย่างไร ผมจึงลองมาเรียบเรียงให้ง่ายๆ สั้นๆ ว่า กฎหมายงบประมาณรายจ่าย คือ "แผนการบริหารราชการแผ่นดิน" ที่แสดงออกมาในรูปตัวเงินว่าการบริหารราชการแผ่นดินในช่วงเวลาหนึ่งจะต้องใช้จ่ายเป็นเงินเท่าใด และจะหาเงินจากไหนมาใช้จ่าย เพื่อให้องค์กรผู้ทำหน้าที่เป็นตัวแทนของปวงชนชาวไทยในระบอบรัฐสภาได้พินิจสอบทานเพื่อให้ความเห็นชอบ
ฉะนั้นในการจัดทำงบประมาณจึงมีหลักการสำคัญประการหนึ่งว่า งบประมาณที่ดีนั้นต้องยึดหลัก "ความครบถ้วน" ซึ่งหมายความว่า รายจ่าย–รายรับ ทุกรายการ ทุกจำนวน ต้องปรากฏในงบประมาณ หลักการนี้พินิจพิจารณาดูได้จากมาตรา 167 แห่งรัฐธรรมนูญ
ทีนี้ลองหันมาดูบทบัญญัติรัฐธรรมนูญในส่วนที่ว่าด้วย "การตราพระราชบัญญัติ" เพื่อดูความแตกต่างระหว่าง (1) พระราชบัญญัติทั่วไปกับพระราชบัญญัติว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย (พระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน) และ (2) พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายกับพระราชบัญญัติกู้เงิน ซึ่งเป็นพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินด้วยกัน
1. พระราชบัญญัติทั่วไปกับพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินมีความแตกต่างตั้งแต่
(1) ขั้นตอนการเสนอร่าง กล่าวคือ กฎหมายทั่วไปเสนอได้ทั้งฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติแต่กฎหมายงบประมาณรายจ่าย (กฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน) เป็นเอกสิทธิ์ของฝ่ายบริหาร ดังมีคำพังเพยในวิชากฎหมายการคลังว่า "กฎหมายงบประมาณ ฝ่ายบริหารเป็นผู้เสนอ ฝ่ายนิติบัญญัติเป็นผู้อนุมัติ" ในเรื่องนี้แม้รัฐธรรมนูญจะมีบทบัญญัติว่าให้นายกรัฐมนตรีรับรองให้ฝ่ายนิติบัญญัติเสนอได้ก็ตาม แต่ก็ไม่เคยปรากฏว่ามีนายกรัฐมนตรีท่านใดเคยรับรองให้ฝ่ายนิติบัญญัติเสนอร่างกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายเลย
(2) ขั้นตอนการใช้เวลาพิจารณาร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายรัฐธรรมนูญก็บัญญัติไว้เป็นพิเศษว่าสภาผู้แทนราษฎรจะต้องวิเคราะห์และพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในกี่วัน (ดูมาตรา 168 วรรคหนึ่ง) และวุฒิสภาจะต้องพิจารณาให้ความเห็นชอบหรือไม่ให้ความเห็นชอบภายในกี่วัน (ดูมาตรา 168 วรรคสาม)
(3) ขั้นตอนการพิจารณาแปรญัติร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย รัฐธรรมนูญกำหนดว่า สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะแก้ไขเพื่อเพิ่มหรือลดรายการและจำนวนเงินได้อย่างไร (ดูมาตรา 168 วรรคห้า)
2. ความแตกต่างระหว่างร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายกับร่างพระราชบัญญัติการกู้เงิน แม้จะเป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินด้วยกันก็ตาม แต่ก็มีความแตกต่างเกี่ยวกับระยะเวลาแล้วเสร็จ กล่าวคือ ร่างพระราชบัญญัติกู้เงิน รัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดเวลาแล้วเสร็จของสภาผู้แทนราษฎรไว้เหมือนร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย นอกจากนี้ในขั้นตอนแปรญัติร่างพระราชบัญญัติการกู้เงิน รัฐธรรมนูญก็ไม่ได้กำหนดเงื่อนไขไว้เหมือนอย่างการแปรบัญญัติร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย
เมื่อถึงตรงนี้ก็ขอฝันเฟื่องต่อไปว่า ถ้าจะนำค่าใช้จ่ายตามวัตถุประสงค์ของการกู้เงินตามร่างกฎหมายที่เป็นปัญหาอยู่นี้มารวมไว้ในงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณจะได้หรือไม่ ถ้าได้ก็จะได้ไม่เกิดปัญหาให้ต้องมาทุ่มเถียงกันให้เสียเวลาของฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้านไปเปล่าๆ ปลี้ๆ แทนที่จะเอาเวลามาร่วมกันคิดสร้างคุณประโยชน์ให้แก่ประชาชาติ นอกจากนี้การที่ข้อทุ่มเถียงได้ขยายไปเป็นข้อวิพากษ์วิจารณ์ในสื่อต่างๆ ทำให้เสียทรัพยากร (อย่างน้อยกระดาษและน้ำหมึก) ไปอีกโดยไม่จำเป็น
งบประมาณรายจ่าย ถ้าดูจากเอกสารประกอบจะพบว่าโครงสร้างงบประมาณแบ่งเป็น
(1) รายจ่ายประจำ
(2) รายจ่ายลงทุน
(3) รายจ่ายชำระคืนต้นเงินกู้ และ
(4) รายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลัง
ฉะนั้นในกรณีที่ฝ่ายบริหารมีแผนในการลงทุนก็น่าจะนำมาบรรจุเป็นรายการในงบประมาณก็เป็นเรื่องที่จะทำได้ ในกรณีการลงทุนใดมีค่าใช้จ่ายจำนวนมาก ถ้านำมาบรรจุไว้ในงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณแล้วจะส่งผลให้งบประมาณขาดดุลจำนวนมากนั้น ไม่น่าเป็นปัญหาที่จะต้องมาขอกู้เงินนอกงบประมาณ เพราะกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณบัญญัติให้สามารถทำงบประมาณขาดดุลได้มากโขอยู่ หรือถ้าเห็นว่ายอดขาดดุลจะมากเกินไป ก็จะกำหนดค่าใช้จ่ายตามแผนงานที่จะต้องใช้จ่ายเป็นปีๆ ไป (เพราะโครงการใหญ่ไม่สามารถทำให้แล้วเสร็จได้ในปีเดียว) ก็น่าจะทำได้เช่นกัน หรือจะกำหนดให้งบประมาณยอดไหนเป็นงบประมาณข้ามปีก็ไม่น่าจะเป็นเรื่องเหลือวิสัยที่นักทำงบประมาณจะทำไม่ได้ เพราะแต่ละท่านล้วนมีความสามารถคับแก้วด้วยกันทั้งนั้น
ที่ผมออกแขกเสียยืดยาวโดยนำคำว่างบประมาณรายจ่ายมาพูดเพราะเห็นว่า
(1) ในรัฐธรรมนูญหมวด 8 เรื่อง การเงิน การคลัง และการงบประมาณไม่พูดถึงพระราชบัญญัติการกู้เงินเลย ทั้งนี้ เพราะว่าการกู้เงินเพื่อการลงทุนสามารถทำได้โดยพระราชบัญญัติว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายอยู่แล้ว และ
(2) ถ้าลิเกเรื่องนี้มีการขยายบทออกไปอีกว่า เงินที่ได้รับจากการกู้เงินตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเป็น "เงินแผ่นดิน" ไหม ถ้ามีคำตอบว่า "เป็นเงินแผ่นดิน" เรื่องนี้ก็จะมีประเด็นใหม่ให้ตีความว่า การทำพระราชบัญญัติกู้เงินไว้นอกงบประมาณเป็นการทำกฎหมายในลักษณะบิดเบือนบทบัญญัติในมาตรา 169 และมาตรา 167 เพื่อหนีกระบวนการทำพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ตลอดทั้งขั้นตอนในการบริหารและการควบคุมการตรวจสอบเหมือนเงินในงบประมาณหรือไม่
ถึงขั้นนี้ผมเกรงว่าลิเกเรื่องนี้กลายเป็นโขน พัวพันไปถึงพลพรรคลิงของพระราม พลพรรคยักษ์ของทศกัณฑ์เสียก็ไม่รู้ อย่าเพิ่งคิดเห็นตามท่านกูรูใหญ่ทางกฎหมายที่ออกมาบอกว่าเคยทำมาเยอะแยะแล้ว
อย่าลืมที่ว่าเยอะแยะนั่นน่ะ เพราะยังไม่มีใครหยิบยกขึ้นมาเป็นปัญหา
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
ขอบคุณ : ภาพประกอบจากหนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ