“สุรเกียรติ์” จี้นักกม.ช่วยคิด ออกกม.ดูแลความสัมพันธ์ไทย-เพื่อนบ้าน
อดีตรมว.บัวแก้ว ตั้งคำถามกรณีพิพาทปราสาทเขาพระวิหาร ปัญหาใหญ่ขนาดไปศาลโลก อยู่ในกก.มรดกโลกก็แล้ว แต่ไร้เงานักกม. สุมหัวกันคิด เพื่อออกกฎหมายระหว่างประเทศมาดูแลความสัมพันธ์ไทย-เพื่อนบ้าน
เมื่อเร็วๆ นี้ ศูนย์วิจัยกฎหมายและการพัฒนา คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย จัดเสวนาวิชาการ เนื่องในโอกาสครบรอบ 25 ปี เรื่อง "ทิศทางการพัฒนากฎหมายเพื่อการพัฒนาประเทศ" ณ โรงแรมพลาซ่า แอทธินี ถนนวิทยุ โดยดร.สุรเกียรติ์ เสถียรไทย อดีตรองนายกรัฐมนตรี และอดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ร่วมเวทีเสวนา ในหัวข้อ “ทิศทางการพัฒนากฎหมายเศรษฐกิจและความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ”
9 ทิศทางการพัฒนากม.ศก.
ดร.สุรเกียรติ์ กล่าวถึงการพัฒนากฎหมายและการปฏิรูปกฎหมายที่เกี่ยวกับเศรษฐกิจนั้น 1. ต้องแยกประเภท กฎหมายส่งเสริม หรือกฎหมายควบคุม 2. กฎหมายต้องสะท้อนหลักประชาธิปไตยและการมีส่วนร่วมของผู้ได้เสียพอสมควร ซึ่งที่ผ่านมาการทำประชาพิจารณ์ (hearing) นั้นก็มักจะนึกถึงประชามติหรือประชาพิจารณ์ใหญ่ๆ แต่การประชาพิจารณ์ขนาดเล็กๆ ไม่ว่าจะเป็น การให้มาพบกันทีละฝ่าย ไม่ต้องมาทะเลาะกันก็ดี หรือพร้อมกันก็ดี เหล่านี้ ยังไม่ค่อยมีการทำมากเท่าที่ควร ทั้งในเรื่องที่เกี่ยวกับกฎหมายระบบประเทศด้วย
“3. ในเรื่องที่เกี่ยวกับกฎหมายเศรษฐกิจในเชิงธุรกิจ ต้องมีความโปร่งใส (transparency of law) เช่น ระบบภาษีย่อมมีความโปร่งใสกว่าระบบโควตา หรือทำอย่างไรที่กฎหมาจะมีความชัดเจน อ่านแล้วเข้าใจว่า พูดถึงกฎหมายบังคับ จะต้องทำอะไรบ้าง เช่น ในการพิจารณาสิ่งต่างๆนั้นจะต้องตัดสินหรือแจ้งให้เขาทราบให้ได้ภายในกี่วันก็เขียนลงไป แต่กฎหมายของเรามักจะเขียนว่า ภายในเวลาอันควร ใครมีคุณสมบัติจะทำอะไร ก็จะเขียนไว้ว่า คุณสมบัติ 1 2 3 4 5.. ข้อสุดท้ายแล้วแต่คณะกรรมการกำหนด เป็นต้น” ดร.สุรเกียรติ กล่าว และว่า ฉะนั้น การวางหลักการตรงนี้เอาไว้ว่า ทั้งกฎหมายหลัก พระราชบัญญัติ อนุบัญญัติจะต้องมีความโปร่งใส ก็เชื่อว่าน่าจะช่วย จำนวนอนุบัญญัติที่มีเป็นหมื่นให้ลดลงได้
อดีตรองนายกรัฐมนตรี กล่าวอีกว่า การปฏิรูปกฎหมายที่เกี่ยวกับเศรษฐกิจ 4.กฎหมายต้องมีความเป็นอัตโนมัติในการบังคับใช้ (automatic application of law) เพื่อลดอำนาจในการใช้ดุลยพินิจ พร้อมกับยกตัวอย่าง กฎหมายในสหรัฐฯ จะมี automatic application ค่อนข้างสูง โดยคนไม่ต้องมาคิดว่า ดุลยพินิจคืออะไร แต่ดูสถานการณ์ได้เลยว่า กฎหมายจะมีผลบังคับใช้อย่างไร เช่น ในเรื่องการเกษตร กฎหมายสหรัฐฯ จะบอกเอาไว้ ถ้าราคาตลาดสูงกว่าเท่านี้ หรือต่ำกว่าเท่านี้ จะเอามาขายฝากได้หรือไม่ได้ ราคาขายฝากจะเป็นเท่าไหร่ แล้วดอกเบี้ยเป็นเท่าไหร่ ยิ่งเมื่อมาไถ่ถอนคืนไปจะเป็นอย่างไร ฉะนั้นชาวไร่ชาวนาหรือเกษตรกร ดูที่ตลาด ดูตลาดแล้วรู้เลยว่า กฎหมายจะมีผลใช้บังคับอย่างไร ซึ่งค่อนข้างจะต่างกับประเทศกำลังพัฒนาหรือประเทศไทย
“ 5.กฎหมายจึงต้องมีกลไกอำนาจในการตรวจสอบการใช้อำนาจดุลยพินิจ ซึ่งกฎหมายไทยไม่ค่อยมี เราชอบมีคณะกรรมการ 6. ต้องมีรายละเอียดหลักในพระราชบัญญัติ 7.กฎหมายต้องสอดรับความเป็นจริงทางเศรษฐกิจและธุรกิจ เช่น ช่วงที่เรามีปัญหาเศรษฐกิจปี2540 มีการแก้กฎหมายล้มละลาย แทนที่จะได้คนล้มละลายเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูได้ง่ายขึ้น เพื่อที่จะได้เริ่มชีวิตใหม่ทางธุรกิจ เรากลับทำให้กฎหมายนั้นเข้าสู่กระบวนการล้มละลายได้ยากขึ้น โดยไปแก้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เพื่อฟ้องคดีและเร่งรัดคดีที่มีทุนทรัพย์น้อยๆได้ง่ายขึ้น แทนที่จะไปแก้กฎหมายเพื่อส่งเสริมการฟื้นฟู”
กม.ทุกเรื่องไม่สอดคล้องกับธุรกิจ
อดีตรองนายกฯ กล่าวถึงกฎหมายการเช่าที่ดินเพื่อการพาณิชยกรรม และอุตสาหกรรม ไม่แน่ใจว่าจะทำได้ในระยาวแค่ไหน แต่เรากลับไปทำสัญญาเช่าเป็นทรัพย์สิน เป็นต้น ซึ่งไม่ได้สอดคล้องกับการแก้ปัญหาวิกฤตในตอนนั้น หรือ รัฐบาลมีนโยบายทำประเทศไทยให้เป็นศูนย์กลางด้านสุขภาพ แม้ประเด็นในเรื่องข้อดีข้อเสียยังดีเบตกันอยู่ แต่สิ่งที่พบจากการที่ได้ทำงานร่วมกับหลายหน่วยงาน คือ กฎหมายไทยหน้าตาไม่เป็นอย่างนั้น ติดกฎหมายแพทยสภา ติดกฎหมายคนเข้าเมือง เป็นต้น
“ฉะนั้นกฎหมายของเราทุกเรื่องไม่ได้สอดคล้องกับธุรกิจ นโยบายและความเป็นจริงของกฎหมายเศรษฐกิจไม่ได้ไปด้วยกันจะเห็นได้จาก การส่งเสริมธุรกิจแบบโฮมสเตย์ และการส่งเสริมให้ประเทศไทยเป็นศูนย์ประชุมและจัดนิทรรศการ ก็ประสบปัญหา จากกฎหมายเช่นเดียวกัน”
อดีตรองนายกรัฐมนตรี กล่าวเพิ่มเติมว่า 8. กฎหมายเศรษฐกิจไม่มีการบูรณาการด้านการบังคับใช้กฎหมายเลย แต่ละกฎหมายเกี่ยวข้องกับกฎหมายกระทรวง ทบวง กรม จำนวนมากเกิน แม้จะมีการทำบริการครบวงจร (one stop service) ในที่สุดแล้วก็พบปัญหาอีก เช่น เรื่องการสร้างโรงแรม จะพบว่า ต้องไปจดทะเบียนกับกระทรวงพาณิชย์ตามกฎหมายแพ่ง ต้องไปดูเรื่องสรรพากร เรื่องประกันสังคมกับกระทรวงแรงงาน หรือจะซื้อที่ดิน ใช้ที่ดินก็ต้องไปดูกฎหมายสิ่งแวดล้อม ต้องไปดูกฎหมายควบคุมมลพิษ ขณะที่การเปิดบริการโรงแรมก็ต้องไปดู พ.ร.บ.โรงแรม ซึ่งกระทรวงท่องเที่ยวฯ ดูแล จะผลิตอาหารเพื่อการส่งออก จะดูที่ดินซื้อที่ดินก็ต้องดู พ.ร.บ. โรงงาน ถ้าเป็นเรื่องอาหารและยาก็ต้องไปดู พ.ร.บ. เรื่องอาหารและยาและฉลาก และถ้าเกี่ยวกับเรื่องภาชนะบรรจุอาหารก็ต้องดู พ.ร.บ. เกี่ยวกับกระทรวงสาธารณสุข เป็นต้น
“ ที่ผ่านมารัฐบาลทั้งหลายพยายามทำศูนย์บริการร่วม ศูนย์บริการเบ็ดเสร็จคล้ายๆ one stop service แต่ในที่สุดแล้วบริการของแต่ละกระทรวง ก็มีแค่โบรชัวร์ และก็มีคำแนะนำเอาไว้ว่า ให้ไปติดต่อใคร โดยหน่วยงานที่พยายามทำ เช่น BOI ศูนย์บริการวีซ่า ใบอนุญาต ศูนย์ส่งออกสถานที่ราชการ แต่ก็มีข้อจำกัดอยู่มากมาย ซึ่งในที่สุดก็ยังไม่สามารถเกิดขึ้นได้”
ดร.สุรเกียรติ กล่าวว่า ประการสุดท้ายทิศทางของกฎหมายเศรษฐกิจ กฎหมายต้องถูกกำกับด้วยหลักนิติธรรม มีกระบวนการที่ชอบด้วยกฎหมาย
ไทยไม่มีองค์ความรู้กม.ที่มีมิติเกี่ยวกับการต่างประเทศ
สำหรับการพัฒนากฎหมายที่มีมิติเกี่ยวกับการต่างประเทศ ดร.สุรเกียรติ กล่าวว่า ประเทศไทยมีการเตรียมพร้อมน้อย ที่จะรับหรือเปลี่ยนแปลงพันธะหรือกรณีต่างๆ ด้วยเพราะไม่มีองค์ความรู้ว่า จะมีกฎหมายมารองรับหรือไม่มีกฎหมายมารองรับ หรือถ้ามี ควรจะมีอย่างไร ซึ่งหลายครั้งที่มีการดำเนินการระหว่างประเทศไปแล้ว กฎหมายที่จะเยียวยา กฎหมายที่จะดูแลผลประโยชน์ของไทยไม่ค่อยมี บางครั้งก็ใช้การตีความใน พระราชบัญญัติที่มีอยู่แล้ว แต่ก็พบว่า ไม่ค่อยเกี่ยวเนื่องกัน เกิดความคลุมเครือ เกิดความไม่โปร่งใสขึ้น และมีการใช้ในการใช้ดุลยพินิจ
“ตัวอย่าง อนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพ ที่มีมานานแล้ว เรายังไม่มีทิศทางกฎหมายที่ชัดเจนเลยว่า เราจะได้ประโยชน์สูงสุดจากความหลากหลายทางชีวภาพ ในอนุสัญญาฉบับนี้อย่างไร”
ส่วนการที่จะมีกฎหมายภายในเพื่อที่จะสร้างอำนาจต่อรองทางกฎหมาย ดร.สุรเกียรติ กล่าวว่า ในสหรัฐฯ มีจำนวนมาก ทั้งกฎหมายภายใน เรื่องเจรจาการค้า ดังนั้น ต้องเอาข้อดีของความเลอะเทอะของเรา มาทำให้เป็นประโยชน์ในการเจรจาระหว่างประเทศด้วย ใช้เหตุผล ใช้กฎหมายภายในไปต่อรองในการเจรจาระหว่างประเทศบ้าง แทนที่นำกฎหมายมาใช้ในการสร้างความสับสนให้กับคนไทยด้วยกันเอง
ถามหากม.ดูแลความสัมพันธ์ไทย-กัมพูชา
อดีต รมว.ต่างประเทศ กล่าวถึงการมีส่วนร่วมในกระบวนการของกฎหมายระหว่างประเทศ เช่น กรณีพิพาทปราสาทเขาพระวิหาร ในเรื่องของเส้นเขตแดน กระบวนการที่จะมีส่วนร่วมว่า ระบอบใดทางกฎหมายที่จะเข้ามาดูแลความสัมพันธ์ระหว่างไทย-กัมพูชา ซึ่งเกี่ยวกับเรื่องท่องเที่ยว การลงทุน การค้าขาย ระบอบใดเป็นระบอบที่ทั้งโลกใช้แล้วดีที่สุด
“ผมยังไม่เห็นมีการเปิดเวทีให้การมีส่วนร่วม ผมยังไม่เห็นนักกฎหมายแสดงคิดเห็น ทั้งในมหาวิทยาลัยทั้งนักกฎหมายในกระทรวงต่างประเทศที่เกษียณไปแล้ว หรือย้ายไปอยู่ที่สำนักอื่น ในคณะนิติศาสตร์ทุกแห่งทั้งมหาวิทยาลัยเอกชน หรือมหาวิทยาลัยของรัฐ ยังไม่เคยมีการสุมหัวกันคิดเรื่องพวกนี้เลยว่า ปัญหานี้ใหญ่ขนาดไหน ไปศาลโลกก็แล้ว อยู่ในกรรมการมรดกโลกก็แล้ว อยู่ที่ UNSC ก็แล้ว อยู่ในอาเซียนก็แล้ว อยู่ใน 4 เวทีโต้วาที แต่บ้านเรายังไม่เคยมีเวที รวมทั้ง ยังไม่มีการวิจัยเลยว่า เราออกกฎหมายระหว่างประเทศที่จะดูแลเรื่องความสัมพันธ์ไทยกับประเทศเพื่อนบ้านที่ควรจะเป็นนั้นคืออะไร”
ดร.สุรเกียรติ กล่าวด้วยว่า การแก้ไขและการที่จะพัฒนากฎหมาย จึงต้องมาจากรากฐานการศึกษาวิจัยที่เป็นระบบ มีข้อมูลที่เป็นวิทยาศาสตร์ มีการวิจัยนิติศาสตร์สหสาขา แล้วก็มีการเชื่อมโยงระหว่างสาขาของนิติศาสตร์กับศาสตร์อื่นๆ อย่าดูแค่เรื่องมาตรา ต้องดูศาสตร์และบริบทของนิติศาสตร์ทั้งหมด โดยเฉพาะโครงสร้างอื่นๆ ซึ่งเป็นที่มาของกฎหมายเหล่านั้น รวมทั้งต้องมีกลไกที่ให้ภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนในการกำกับกระบวนการบริการของรัฐให้ปฏิบัติตามหลักการด้วย