ถก พ.ร.บ.ร่วมทุน 2556 ดี-ชัดเจน เปิดช่องให้แก้ไขสัญญาได้

ที่ปรึกษา กม.เอกชน ชี้จุดกังวล พ.ร.บ.ร่วมลงทุนฉบับใหม่ อยู่ที่การอ่าน-การใช้-การตีความ วอนอย่าตั้งธงเอกชนที่เข้ามาประมูลงานของรัฐเป็นคนเลว คาด ม.6 จะมีปัญหาในอนาคต

เมื่อเร็วๆ นี้ ที่คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ โครงการประกาศนียบัตรบัณฑิตทางกฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จัดเสวนาทางวิชาการเรื่อง พระราชบัญญัติร่วมลงทุนฉบับใหม่คลายปมปัญหาการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการรัฐหรือไม่?

ดร.เสรี นนทสูติ ที่ปรึกษากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ กระทรวงการคลัง ในฐานะผู้ยกร่าง พ.ร.บ.การให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ.2556 กล่าวว่า พ.ร.บ.ร่วมทุนฉบับเดิม เป็น พ.ร.บ.ที่ไม่อยากให้โครงการต่าง ๆ เกิดขึ้นง่าย ๆ เพราะมีขั้นตอนที่ซับซ้อน ต้องให้หน่วยงานอื่นหลายหน่วยงานร่วมพิจารณา ขาดเจ้าภาพที่แท้จริง ไม่มีหน่วยงานกลางรับผิดชอบ ซึ่งเป็นสิ่งสะท้อนเจตนารมณ์ดังกล่าว นับแต่ใช้มา 20 ปี มีประมาณ 40 โครงการ ที่เกิดขึ้นภายใต้

สำหรับพ.ร.บ.ร่วมทุนปี 2535 แบ่งเป็นโครงการภาครัฐวิสาหกิจ 33 โครงการ และภาครัฐบาล 7 โครงการ แต่ยังมีโครงการใต้น้ำไม่ทราบจำนวนอีกมาก ที่ไม่ผ่าน พ.ร.บ.ฉบับนี้ เพราะมูลค่าโครงการไม่ถึง 1,000 ล้านบาทตามที่กฎหมายกำหนด

โดยสาระสำคัญของ พ.ร.บ.ร่วมทุน 2535 มีแค่ 3 ขั้นตอน คือการเสนอโครงการ การดำเนินโครงการ และการกำกับดูแลโครงการ

ดร.เสรี กล่าวว่า แต่สิ่งที่ขาดซึ่งถูกเติมเต็มใน พ.ร.บ.ร่วมทุน 2556 คือการกำหนดนโยบายที่สอดคล้องกับทิศทางการพัฒนาประเทศ ก่อนการเสนอโครงการที่ให้เอกชนเข้าร่วมลงทุน และเพิ่มเติมในส่วนของการแก้ไขสัญญาเข้าไปด้วย ดังนั้น พ.ร.บ.ร่วมทุนฉบับใหม่เป็นการเอา 3 ขั้นตอนของฉบับเดิม มาเติมหัวและท้ายให้สมบูรณ์ขึ้น

“พ.ร.บ.ร่วมทุนฉบับเดิมไม่มีเรื่องการแก้ไขสัญญาเลย ว่าจะแก้ได้เมื่อใด กระบวนการแก้ทำอย่างไร เพราะที่ผ่านมาภาครัฐควบคุมได้เฉพาะผลผลิตของโครงการ แต่ไม่อาจควบคุมการบริหารโครงการ โดยปกติทุกสัญญามักไม่กำหนดไว้ว่าเมื่อสัญญาสิ้นสุดแล้วจะทำอย่างไร ดังนั้นเมื่อหมดสัญญา รัฐจะให้เอกชนทำต่อ หรือถ้าจะเอาโครงการการมาทำเองแล้ว มีการวางแผนงบประมาณ-พนักงานรองรับไว้หรือไม่”

หลักการสำคัญ ของ พ.ร.บ.ร่วมทุน 2556 มี 3 ด้าน คือ 1.การสร้างมาตรฐาน อาทิ การจัดทำแผนยุทธศาสตร์ การจัดตั้งหน่วยงานกลางด้านนโยบาย 2.การเพิ่มความรวดเร็ว โดยกำหนดระยะเวลาดำเนินการในแต่ละขั้นตอน เช่น ไม่เกิน 240 วันจะได้สัญญาเริ่มงาน และ 3.การสร้างความโปร่งใส โดยกำหนดข้อห้ามกรรมการมีประโยชน์ได้เสียกับเอกชนคู่สัญญาภาครัฐใน 2 ปีหลังพ้นจากตำแหน่ง

ดร.เสรี กล่าวอีกว่า พ.ร.บ.ร่วมทุน 2556 กับ โครงการเงินกู้ 2 ล้านล้านบาทว่า พ.ร.บ.ร่วมทุนฉบับนี้ออกก่อน พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ซึ่งตามมาตรา 28 ที่ระบุว่าเมื่อ ครม.อนุมัติแล้วให้ถือว่าเป็นการอนุมัติตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณนั้น แต่ขอให้เข้าใจตรงกันว่า ไม่ได้หมายความว่าเมื่อ ครม.อนุมัติแล้วงบประมาณจะผ่าน เพราะ ครม.ต้องนำเรื่องเข้าสภาให้สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเห็นชอบด้วย

“ที่มีฝ่ายค้านหรือ ส.ว.บางท่านบอกว่ามาตรา 28 เป็นมาตราที่บายพาสกระบวนการนิติบัญญัตินั้นไม่ใช่ความจริง เพราะไปบายพาสไม่ได้ เพราะ ครม.ต้องนำโครงการทั้งหมดไปเสนอต่อสภา” ดร.เสรีกล่าว และว่า ส่วนตัวเห็นว่า โครงการจากเงินกู้ 2 ล้านล้านบาท มีส่วนหนึ่งคือ 8 หมื่นล้านบาทที่ต้องใช้วิธีให้เอกชนเข้าร่วมลงทุน คงจะเกิดยาก เพราะแค่เรื่องเวนคืนที่ดินมาสร้างรถไฟความเร็วสูงเรื่องเดียว ใช้เวลา 7 ปี อาจยังไม่ทัน

ด้านนายยงสิทธิ์ โรจน์ศรีกุล ผู้ว่าการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) กล่าวว่า โครงการรถไฟฟ้าปัจจุบันมี 8 โครงการ 6 เส้นทาง เงินลงทุนทั้งหมดประมาณ 6.3 แสนล้านบาท มีส่วนที่อยู่ใน พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาทอยู่ 3.8 แสนล้านบาท โครงการทั้งหมดต้องเสร็จภายใน 7 ปี

"ที่เกี่ยวข้องกับการให้เอกชนเข้าร่วมลงทุน (PPP) คือรางระบบรถไฟฟ้า มีสัดส่วนถึง 25% ของเงินลงทุนทั้งหมด ซึ่งเป็นสิ่งที่ควรพิจารณาด้วย ทั้งนี้จากการทำแผนยุทธศาสตร์ รฟม.เสนอว่าไม่เหมาะสมที่เอกชนเข้าร่วมลงทุนในโครงการรถไฟฟ้า แต่ในส่วนของการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์รอบสถานีรถไฟฟ้า เหมาะสมที่จะให้เอกชนร่วมลงทุน"

ทั้งนี้ ผู้ว่า รฟม. กล่าวถึงประสบการณ์จากรถไฟฟ้าสายเฉลิมรัชมงคล ที่บริหารโดยเอกชนคือบริษัท รถไฟฟ้ากรุงเทพ จำกัด (มหาชน) (BMCL) ว่า เป็นธุรกิจที่ขาดทุน มีการเมืองภาครัฐเข้ามาเกี่ยวข้อง ในกระบวนการดำเนินการอาจมีช่องว่างให้เกิดการบิดเบือนเนื่องจากการรับเหมาในทุกขั้นตอน ทั้งการจัดซื้อ ติดตั้งระบบไฟฟ้า เดินรถ บริการลูกค้า และบำรุงรักษา นอกจากนี้ รฟม.เป็นหน่วยงานที่ถูกตั้งขึ้นเพื่อดำเนินการรถไฟฟ้า ควรให้รัฐทำก่อน ถ้าทำแล้วแพงกว่าเอกชน จึงค่อยให้เอกชนทำ

ส่วนนางมานิดา ซินเมอร์แมน ที่ปรึกษากฎหมาย บริษัท Hunton & Williams (ประเทศไทย) กล่าวว่า พ.ร.บ.ร่วมทุน 2535 ไม่ค่อยถูกนำไปใช้เพราะมีปัญหามากในเชิงปฏิบัติ โดยเฉพาะปัญหาเรื่องการตีความของศาล ต่อวิธีการดำเนินการของเอกชนที่มักพาออกนอกลู่นอกทาง มุมมองในฐานะที่ปรึกษากฎหมายของภาคเอกชน เห็นว่ามาตราที่มีประโยชน์ที่สุดใน พ.ร.บ.ร่วมทุน 2556 คือ มาตรา 72 ที่ระบุให้สามารถแก้ไขสัญญาได้ เพราะปกติแล้วไม่มีเรื่องไหนที่ไม่มีการแก้ไขสัญญา นอกจากนี้ยังเห็นด้วยกับการให้มีสัญญามาตรฐาน อย่างไรก็ตามก็ยังไม่เชื่อว่าภาคเอกชนจะได้เปรียบภาครัฐ

สำหรับจุดที่กังวลสำหรับกฎหมายฉบับนี้ นางมานิดา กล่าวว่า คือในแง่ของการอ่าน การใช้ การตีความ ต้องมาจากหลักการความเชื่อมั่นในการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบเสรีนิยม ต้องเชื่อว่าทุนนิยมและภาคเอกชนเป็นสิ่งที่ขาดไม่ได้ ถ้าตั้งธงว่า เอกชนที่เข้ามาประมูลงานของรัฐเป็นคนเลว การใช้และตีความกฎหมาย จะเป็นอีกแบบหนึ่ง

“ส่วนที่คาดว่าน่าจะมีปัญหาต่อไปในอนาคตคือมาตรา 6 ปัญหาจะเกิดถ้ามีการก้าวล่วงอำนาจซึ่งกันและกัน เช่น ที่กำหนดให้ต้องคำนึงถึงหลักการยึดถือวินัยการเงินการคลัง จะนับว่าเป็นความเสี่ยงทางกฎหมายหรือความเสี่ยงทางการเมือง ถ้าในวันนี้ ประเทศไทยยังเป็นแบบนี้ นี่ก็คือความเสี่ยง ซึ่งภาคเอกชนรู้ตัวดีและเคยชินกับความเสี่ยงเหล่านี้อยู่แล้ว ดังนั้นกฎหมายฉบับนี้ออกมาส่วนตัวเห็นว่า ดี ชัดเจน พยายามแก้ปัญหาหลาย ๆ เรื่อง อย่างไรก็ตามเห็นว่า โครงการที่มีมูลค่าตั้งแต่ 1,000 พันล้านบาทขึ้น จึงจะเข้าเกณฑ์ให้เอกชนเข้าร่วมลงทุน ยังมีมูลค่าน้อยเกินไป น่าจะเริ่มที่ 10,000 -20,000 ล้านบาท”

ด้าน ผศ.จันท์จิรา เอี่ยมมยุรา หัวหน้าโครงการประกาศนียบัตรบัณฑิตทางกฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวถึงมาตรา 38 ควรจะเพิ่มหลักเกณฑ์ที่ให้หน่วยงานเจ้าของเรื่องกับกรรมการคัดเลือกเห็นตรงกันว่าจะไม่ใช้วิธีการคัดเลือกโดยการประมูลภายใต้บางเงื่อนไข เช่น เป็นเรื่องที่ต้องใช้เทคโนโลยีขั้นสูง หรือเรื่องที่ไม่อาจมีเอกชนเข้ายื่นซองประมูลเลย เช่น กิจการโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ เป็นต้น