วิธีการพยุงราคาสินค้าเกษตร ในมุมมอง “ ธีรพงษ์&ธีระชัย”
หมายเหตุ : เป็นข้อเสนอวิธีการพยุงราคาสินค้าเกษตร ที่จัดทำขึ้นโดย ดร. ธีรพงษ์ ตั้งธีระสุนันท์ อดีตผู้จัดการ ธ.ก.ส. และนายธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล เลขาธิการ ก.ล.ต. ในนายธีระชัย นำมาโพสต์ไว้ในเฟซบุ๊กส่วนตัวที่ชื่อ Thirachai Phuvanatnaranubala เมื่อวันที่ 10 มิถุนายน 2556 ที่ผ่านมา
ผู้เขียนเสนอว่า ในบางกรณีรัฐมีความจำเป็นที่จะต้องแทรกแซงราคาสูงกว่าราคาตลาด และเห็นว่าวิธีการประกันราคา จะมีการบริหารจัดการได้รัดกุมกว่าและเป็นภาระแก่รัฐน้อยกว่าวิธีรับจำนำ รวมทั้งจะสามารถดำเนินการได้สอดคล้องกับภาวะตลาดได้ดีกว่าด้วย โดยเฉพาะถ้าหากการประกันราคามีการดำเนินการแบบครบวงจร โดยกำหนดบทบาทหน้าที่ของทุกฝ่ายอย่างชัดเจนแต่ต้น และจะมีการเชื่อมโยงกระบวนการผลิตจริงเข้ากับตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้า และเข้ากับตลาดทุนตามกฎหมายหลักทรัพย์ฯ ด้วย
ความจำเป็นที่ต้องแทรกแซงราคาสูงกว่าราคาตลาด
กรณีที่รัฐแทรกแซงในระดับราคาที่ต่ำกว่าราคาตลาดนั้น จะไม่มีปัญหาการรั่วไหลในการบริหารจัดการ และวิธีการที่เหมาะสมที่สุดก็คือการรับจำนำ เพราะหากราคาที่ไถ่ถอนจำนำต่ำกว่าราคาตลาดมากพอ เกษตรกรย่อมจะไถ่ถอนสินค้าไป และผลประโยชน์ของทุกๆ ฝ่ายจะบังคับให้มีกระบวนการตรวจสอบถ่วงดุลกันโดยอัตโนมัติ
อย่างไรก็ดี จะมีหลายกรณีที่ราคาตลาดของสินค้าเกษตรที่เป็นพืชหลักบางชนิดของประเทศ ต่ำเกินไป และเกษตรกรจะอยู่ไม่ได้ ถึงแม้ในบางกรณีรัฐอาจจะมีวิธีการช่วยเหลือเพื่อจะลดต้นทุนในการเพาะปลูกลงแล้วก็ตาม ดังนั้น ในกรณีเช่นนี้รัฐจำเป็นต้องแทรกแซงราคาในระดับที่สูงกว่าราคาตลาดเป็นการชั่วคราว
กลไกแทรกแซงราคาจึงจำเป็นจะต้องมีวิธีการป้องกันการรั่วไหลในการบริหารจัดการ และยังต้องระมัดระวังไม่ใช้ทรัพยากรของรัฐไปช่วยเหลือเกษตรกรที่อยู่นอกประเทศอีกด้วย
มาตรการรับจำนำผลิตผลการเกษตร มีลักษณะคุณสมบัติ แนวทางสำคัญ ดังนี้
ประเภทผลิตผลเกษตรที่รับจำนำที่ผ่านมาส่วนใหญ่ได้แก่ ข้าว ข้าวโพด มันสำปะหลัง ยางพารา
กระบวนการจะเริ่มต้นด้วยการขึ้นทะเบียนเกษตรกร และจะมีการออกใบรับรองความเป็นเกษตรกรรวมทั้งปริมาณข้าวเปลือก ซึ่งจะทำที่ท้องที่ที่มีโครงการในแต่ละจังหวัด โดยกระทรวงเกษตรจะเป็นผู้ทำหน้าที่รับรองเกษตรกร
วิธีการจัดเก็บสินค้าเกษตรนั้น รัฐจะกำหนดให้นายคลังหรือคลังสินค้าที่ได้รับอนุญาตจัดเก็บสินค้าเกษตรไว้ตามสถานที่กำหนด ซึ่งประมาณร้อยละ 80 เป็นโกดังสินค้าหรือโรงสีของเอกชน ซึ่งเป็นผู้ประกอบการหรือผู้ส่งออก ส่วนที่เป็นของเกษตรกรหรือของส่วนราชการนั้นจะมีน้อยไม่เพียงพอต่อความต้องการ ทั้งนี้ นายคลังสินค้าจะมีหน้าที่ดูแลรักษาสินค้าเกษตรไม่ให้เสียหาย แต่ในความเป็นจริงแล้วการจัดเก็บรักษาสินค้าเกษตรเป็นเรื่องที่ละเอียดและซับซ้อนยากที่จะเข้าใจ ในบางครั้งจึงเกิดความรู้สึกไม่ค่อยไว้วางใจในขั้นตอนและวิธีการ จึงมีการถกเถียงกันมากทั้งในแวดวงวิชาการ หรือธุรกิจ และการเมืองอยู่เป็นประจำทุกปี เนื่องจากต้องขอใช้เงินชดเชยการขาดทุนจากการดำเนินการรับจำนำจากงบประมาณแผ่นดินซึ่งเป็นส่วนหนึ่งจากภาษีประชาชนมาใช้จำนวนมาก โดยบางปีเป็นจำนวนถึงสองสามหมื่นล้านบาท
วิธีการรับจำนำจะมีทั้งรูปแบบการรับจำนำผลิตผล กับรูปแบบการรับจำนำใบประทวนสินค้า ซึ่งในระยะหลังการจำนำสินค้าเกษตรจะอยู่ในรูปแบบการรับจำนำใบประทวนสินค้า มากกว่าการรับจำนำผลิตผล ทั้งนี้เพราะเกษตรกรยังมียุ้งฉางเป็นของตัวเองน้อยจึงทำให้ไม่มีที่เก็บรักษาสินค้าเกษตร ซึ่งเป็นช่วงที่สินค้าเกษตรนั้นเก็บเกี่ยวมาก และราคาก็จะตกต่ำ
การตรวจวัดคุณภาพสินค้าเกษตรเป็นเรื่องที่กล่าวถึงกันมาก เพราะต้องยอมรับว่ามีความยากลำบากในการจัดการให้เป็นที่ยอมรับและพอใจของทุกๆ ฝ่ายที่ร่วมโครงการ โดยจากประสบการณ์ที่ผ่านมาจะเห็นได้ว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐและนายคลังสินค้าที่ได้รับมอบหมายนั้น มีข้อจำกัดทั้งด้านคุณภาพความรู้ความชำนาญและปริมาณ ต้องใช้บริษัทเอกชนร่วมในการทำหน้าที่ตรวจสอบคุณภาพสินค้าเกษตรในโครงการ จึงเป็นผลทำให้มาตรฐานในการบริหารจัดการของการรับจำนำสินค้าเกษตรมีความแตกต่าง และความเสี่ยงในการบริหารงานของแต่ละจุดพื้นที่ของโครงการแตกต่างกันไป นอกจากนี้ ยังมีปัญหาในเรื่องความแตกต่างของพันธุ์พืชอีกด้วย
ระยะเวลาการจำนำ จากการประมวลข้อมูลพบว่าระยะเวลาจำนำจะอยู่ประมาณ 3-6 เดือนขึ้นอยู่กับชนิด ประเภทของสินค้าเกษตร ซึ่งได้แก่ ข้าวเปลือก ข้าวโพด มันสำปะหลัง ยางพารา และสินค้าสัตว์น้ำ ประเภท กุ้งทะเล ส่วนกระบวนการทำงานในเรื่องอื่นๆ นั้น จะไม่มีการกำหนดไว้อย่างชัดเจน ไม่ว่าจะเป็นระยะเวลาในการไถ่ถอน ระยะเวลาในการจัดจำหน่ายสินค้าที่เกษตรกรไม่มาไถ่ถอน ระยะเวลาที่จะชำระคืนเงินทุนในโครงการเพื่อให้มีเงินกลับมาใช้ใหม่ รวมทั้งวิธีการแก้ปัญหาให้แก่เกษตรกรในเรื่องราคาสินค้าเกษตรที่ตกต่ำ เป็นผลทำให้การดำเนินงานหลายครั้งไม่เป็นไปตามแผน โดยเฉพาะอย่างยิ่งไม่สามารถคืนเงินทุนที่ยืมมาจากธนาคารรัฐด้วยกัน
เงินทุนงบประมาณและค่าใช้จ่ายในโครงการรับจำนำสินค้าเกษตร โดยทั่วไปแล้วจะใช้เงินทุนมากโดยจะขออนุมานจากการรับจำนำสินค้าเกษตร ประเภทข้าวเปลือก เป็นกรณีตัวอย่าง ดังนี้
- การรับจำนำข้าวเปลือกชนิด 5% จำนวน 1,000,000 ตัน
- ราคารับจำนำข้าวเปลือกชนิด 5% ตันละ 10,000 บาท
- รับจำนำข้าวเปลือกทุกๆ 1 ล้านตัน ใช้เงินทุน
(1,000,000 x 10,000 ) เท่ากับ 10,000,000,000 บาท
เงินทุนที่ใช้ในการรับจำนำสินค้าเกษตร เป็นเงินกู้ยืมจากธนาคารของรัฐ ซึ่งรัฐบาลจะใช้งบประมาณแผ่นดินมาจ่ายคืนภายหลัง
ค่าใช้จ่ายโครงการนั้น ค่าใช้จ่ายทางตรงส่วนใหญ่จะเป็นเงินชดเชยค่าดอกเบี้ยให้กับเกษตรกรที่จำนำสินค้าเกษตรนั้นๆ และจะมีค่าจัดการ/บริหารโครงการ (ค่าจัดเก็บสินค้า ซึ่งมีทั้ง ค่าเช่าคลังสิน ค่าจัดการคลังสินค้า ค่าตรวจสอบ ค่ารักษาคุณภาพสินค้าเกษตร) ค่าแปรสภาพ (ค่าสีข้าว ค่าขนส่ง ค่าเช่าคลังเก็บข้าวสาร) ค่าจัดการขาย ฯลฯ
ค่าใช้จ่ายที่ประมาณการยาก แต่มีจำนวนมากนั้น ได้แก่ การสูญเสียจากน้ำหนักที่ไม่ครบถ้วน ตลอดจนข้าวเสื่อมคุณภาพจากการจัดเก็บ ซึ่งบางครั้งเกิดจากภาวะตลาดไม่เอื้ออำนวย แต่บางครั้งเกิดจากความไม่ชัดเจนของนโยบายโดยรวม จึงเป็นผลให้เกิดขาดทุนเนื่องจากราคาที่ขายได้จริงต่ำกว่าราคารับจำนำ มาก จนเกิดการถกเถียงกันในการค้าข้าวและการบริหารราชการแผ่นดิน
ปัญหา และอุปสรรคที่พบของโครงการรับจำนำสินค้าเกษตร
8.1. การออกหนังสือรับรองปริมาณผลผลิต และความเป็นเกษตรกรของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์นั้น มีความถูกต้องแม่นยำเพียงไร และสามารถช่วยแก้ไขปัญหาการสวมสิทธิ์ได้มากน้อย เพียงใด อย่างไร เพราะหากมีปัญหาในจุดนี้ ความช่วยเหลือก็จะไม่ไปสู่กลุ่มเป้าหมายที่กำหนดไว้ตามวัตถุประสงค์
8.2. ราคารับจำนำ ถ้าตั้งเหมาะสมกล่าวคือสอดคล้องกับราคาตลาดและเกษตรกรมีรายได้คุ้มกับการผลิต ผลผลิตก็จะถูกกระจายไปยังส่วนต่างๆ ของตลาดได้อย่างเหมาะสม และจะไม่เกิดปัญหาอย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน แต่ในความเป็นจริงนั้น ราคากลางจะเป็นที่ถกเถียงกันมาก โดยฝ่ายเกษตรกรยังคาดหวังราคากลางที่สูง ส่วนโรงสีผู้ประกอบการต้องการราคาที่ต่ำ
8.3. เจ้าหน้าที่ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการฝากเก็บและควบคุมคุณภาพผลผลิตที่ฝากเก็บ ถ้ามีส่วนรู้เห็นเป็นใจกับผู้รับจ้าง ก็จะมีความเสี่ยงปัญหาผลผลิตไม่ได้คุณภาพ
8.4. เจ้าหน้าที่ที่ดูแลรักษาสินค้าที่ฝากเก็บ ถ้ารู้เห็นเป็นใจกับผู้ตรวจสอบคุณภาพ ก็จะมีความเสี่ยงที่เจ้าของโกดังที่ฝากเก็บจะสามารถนำผลิตผลที่ฝากเก็บออกไปหมุนเวียนในตลาดได้
8.5. เจ้าหน้าที่ที่กำหนดกรอบการจำหน่าย จะมีความเสี่ยงว่าการกำหนดกรอบการจำหน่ายอาจจะไม่เหมาะสม กล่าวคืออาจจะกำหนดกรอบไห้แคบเพื่อกีดกันไม่ให้ผู้จะซื้อรายอื่นเข้ามาร่วมซื้อ
8.6. การประชาสัมพันธ์ให้ผู้ที่เกี่ยวข้องได้เข้ามามีส่วนร่วมกับโครงการยังไม่กว้างขวาง ทำให้มีแต่รายเดิม ๆ เข้ามาร่วมโครงการ ทั้งกรณีผู้ตรวจสอบคุณภาพ กรณีโกดังเก็บรักษา และกรณีผู้ซื้อผลิตผลจากโครงการ
วิธีการแก้ปัญหาอุปสรรคดังกล่าวข้างต้นนั้น จำเป็นจะต้องมีการดำเนินการกำกับดูและอย่างจริงจัง บนพื้นฐานความถูกต้องเหมาะสม โดยผู้เกี่ยวข้องสำคัญๆ ทุกฝ่ายจะต้องมีความเข้มแข็งในการจัดการ และคำนึงถึงประโยชน์ของส่วนรวม
ข้อดีข้อเสียของการรับจำนำ
9.1 เนื่องจากกลไกในการรับจำนำเป็นกลไกที่มีอยู่แล้ว จึงมีข้อดีที่จะสามารถดำเนินการได้โดยรวดเร็ว และรัฐจะสามารถดำเนินการกับสต๊อกสินค้าที่ตกเป็นของรัฐในการเจรจาขายไปต่างประเทศแบบรัฐต่อรัฐได้สะดวก
9.2 แต่ข้อเสียของระบบการจำนำเกิดจากการที่รัฐเข้าไปเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในสินค้าเกษตรดังกล่าวเอาไว้เอง จึงมีช่องทางเกิดการรั่วไหลได้ตั้งแต่ขั้นตอนการรับสินค้าเข้าโกดัง ซึ่งอาจมีสินค้าจากฤดูการเพาะปลูกก่อนหน้าหรือสินค้าจากประเทศเพื่อนบ้านปะปนเข้ามาด้วย และในขั้นตอนการเก็บรักษาซึ่งเจ้าของโกดังที่รับฝากสามารถนำเอาสินค้าบางส่วนออกไปขายชั่วคราว และซื้อคืนกลับมาชดใช้ในภายหลัง รวมทั้งสภาพของสินค้าในโกดังที่จะเสื่อมสภาพลงไปทุกวันทั้งโดยธรรมชาติและโดยทุจริต ตลอดจนถึงในขั้นตอนการขายซึ่งอาจจะได้ราคาต่ำกว่าที่ควร
9.3 วิธีการป้องกันการทุจริตซึ่งจะต้องจัดให้มีกระบวนการตรวจสอบที่เข้มงวดนั้น จะก่อให้เกิดค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการสูง และที่ผ่านมาถึงแม้จะได้มีความพยายามที่จะแก้ไขปรับปรุงขั้นตอนต่างๆ เพื่อการนี้ แต่ก็จะมีข้อมูลในสื่อมวลชนในทางลบอยู่เป็นครั้งคราว จึงเห็นได้ว่าระบบการแทรกแซงโดยวิธีการรับจำนำนั้น ไม่สามารถสร้างความเชื่อถือในสายตาของประชาชนได้เต็มที่ วิธีการรับจำนำจึงน่าจะเหมาะเฉพาะกับสินค้าที่รัฐจำเป็นต้องใช้วิธีการนี้เท่านั้น เช่น กรณีสินค้าที่รัฐจำเป็นต้องทำการตลาดต่างประเทศด้วยตนเอง หรือเป็นสินค้าที่ตลาดสากลมีขนาดเล็ก และกระบวนการขายสินค้าไปต่างประเทศนั้นไม่สามารถพึ่งตลาดสากลได้เต็มที่ เป็นต้น
การประกันราคาพืชผลทางการเกษตร มีหลักการและวิธีการดำเนินงานสำคัญ โดยสังเขป ดังนี้
การกำหนดราคาประกัน ในหลักการจะใช้ราคาตลาดสินค้าเกษตรนั้นๆ เป็นเกณฑ์ในการพิจารณาว่าเกษตรกรควรจะขายสินค้าเกษตรได้ราคาเท่าไรจึงจะเหมาะสม คือ คุ้มทุน มีกำไร และมีรายได้ที่สมเหตุสมผลในการผลิตสินค้าอย่างมีประสิทธิภาพ คณะกรรมการที่ทำหน้าที่ดูแลและกำกับช่วยเหลือเกษตรกร จะทำหน้าที่พิจารณากำหนดราคาประกันสินค้าเกษตรแต่ละชนิด เพื่อให้มีความเป็นธรรมต่อผู้ผลิตและผู้บริโภคทั้งทางตรงและทางอ้อม ประการสำคัญคือ ไม่ควรจะไม่บิดเบือนกลไกตลาด (เช่น ไม่เป็นการกระตุ้นให้มีการทุ่มเพาะปลูกพืชนั้นมากจนเกินไป) และต้องส่งเสริมให้ตลาดสินค้าเกษตรมีการแข่งขันกันอย่างมีประสิทธิภาพ
การจัดเก็บและรักษาสินค้าเกษตรนั้น เป็นหน้าที่ของเกษตรกรและระบบตลาดของสินค้าเกษตรนั้นๆ ดูแลรับผิดชอบกันเอง โดยรัฐจะไม่มีภาระและหน้าที่โดยตรงในการเก็บสินค้าเกษตรจำนวนมาก ซึ่งเรื่องนี้เป็นข้อแตกต่างที่สำคัญที่สุดจากโครงการรับจำนำสินค้าเกษตร
ด้วยเหตุนี้ จึงทำให้รัฐไม่มีค่าใช้จ่ายในการจัดเก็บดูแลสินค้าเกษตรโดยตรง แต่เป็นหน้าที่ของระบบตลาดสินค้าเกษตร ซึ่งเกษตรกร เอกชน ผู้ประกอบการ และผู้ส่งออก จะต้องร่วมมือบริหารจัดการตามระบบธุรกิจเกษตร และระบบการตลาดเกษตร (รัฐอาจจะเข้าไปแทรกแซง หรือ ช่วยจัดการในบางเรื่องเฉพาะเท่าที่จำเป็น เพื่อให้เกิดการแข่งขันที่ดี ไม่เกิดการผูกขาดจนเกิดความเสียหาย สร้างความเดือดร้อนต่อเกษตรกรอันเป็นกระดูกสันหลังของชาติ)
การรับรองเกษตรกรตามโครงการประกันราคาพืชผล การขึ้นทะเบียนเกษตรกร การรับรองเกษตรกร ตลอดจนการตรวจสอบเบื้องต้นในเรื่องปริมาณ คุณภาพ ชนิดสินค้านั้น กระทรวงเกษตรควรเป็นแม่งานรับผิดชอบ ซึ่งคาดว่าจะเป็นงานที่ต้องทำอย่างรอบคอบ รวดเร็ว ถูกต้อง เพื่อมิให้เกิดความเสียหายต่อโครงการ เพราะการรับรองดังกล่าวจะต้องกระทำที่ท้องที่ภาคสนาม ซึ่งจะมีจำนวนจุดมาก และบุคลากรอาจจะพอในบางจุดและอาจจะขาดแคลนในบางจุด ทั้งในเรื่องปริมาณและคุณภาพ ความรู้ ความเข้าใจ ตลอดจนจิตสำนึกในความรับผิดชอบ ที่จะดำเนินการให้ทันการณ์ และถูกต้อง
สำหรับเรื่องระยะเวลา เนื่องจากเรื่องนี้เป็นเรื่องใหม่ที่รัฐยังไม่เคยดำเนินการในรูปแบบโครงการขนาดใหญ่ การกำหนดระยะเวลาในเรื่องสำคัญๆ ของโครงการ จึงจะเป็นเรื่องละเอียดอ่อน และจะต้องสื่อสารประชาสัมพันธ์ ให้ผู้ที่เกี่ยวข้องที่จะทำงานนี้ให้ไปในทิศทางเดียวกัน ทั้งนี้ จะมีเกษตรกรที่รอใช้บริการจำนวนมาก และกระจายอยู่ในพื้นที่ปลูกข้าวหลายแหล่ง โดยเกษตรกรจะคุ้นเคยกับโครงการรับจำนำมากกว่าโครงการประกันราคา จึงต้องยอมรับว่าจะมีปัญหาข้อวิพากษ์วิจารณ์ในระยะเริ่มแรกอยู่บ้าง
เงินทุน งบประมาณ ค่าใช้จ่าย
การประกันราคาพืชผล จะใช้เงินทุนและงบประมาณน้อยกว่าการจำนำพืชผล โดยพิจารณาจากส่วนต่างของราคาที่เกษตรกรขายผลิตผลนั้นๆ ได้ กับราคาประกันพืชผลที่รัฐกำหนด ตัวอย่างเช่น
- ราคาประกันข้าวเปลือกชนิด 5% ตันละ 10,000 บาท
- เกษตรกรขายข้าวเปลือกชนิด 5% ในตลาดได้ตันละ 8,000 บาท
- รัฐจะชดเชยให้เกษตรกรที่ขายข้าวเปลือกชนิด 5%
(10,000 – 8,000 ) เท่ากับ 2,000 บาท
ถ้าเกษตรกรเข้าร่วมโครงการประกันราคาข้าวเปลือก จำนวน 1,000,000 ตัน รัฐจะใช้เงินทุนหรือเงินจากงบประมาณเพื่อชดเชยส่วนต่างของราคาตันละ 2,000 บาท เท่ากับรัฐจะใช้เงินทุนในการทำโครงการนี้เป็นเงิน (1,000,000 x 2,000 ) เท่ากับ 2,000,000,000 บาท (สองพันล้านบาท) เห็นได้ชัดเจนว่า การประกันราคา จะใช้เงินทุนน้อยกว่าการรับจำนำมาก
ปัญหาที่อาจเกิดขึ้นในการประกันราคาพืชผลเกษตร
4.1 การออกหนังสือรับรองปริมาณผลผลิตและความเป็นเกษตรกรของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ถ้าถูกต้องแม่นยำก็จะสามารถช่วยป้องกันปัญหาการสวมสิทธิ์ได้มาก
4.2 ราคาประกัน ถ้าตั้งเหมาะสมกล่าวคือสอดคล้องกับราคาตลาดและเกษตรกรมีรายได้คุ้มกับการผลิต ผลผลิตก็จะถูกกระจายไปยังส่วนต่าง ๆ ของตลาดได้อย่างเหมาะสม และจะไม่เกิดปัญหาดังที่เกิดขึ้นในโครงการรับจำนำ
4.3 เจ้าหน้าที่ที่กำหนดกรอบการจำหน่าย อาจะกำหนดกรอบการจำหน่ายไม่เหมาะสม กล่าวคือกำหนดกรอบไว้แคบและมีผลเป็นการกีดกันไม่ให้ผู้จะซื้อรายอื่นเข้ามาร่วมซื้อ
4.4 การประชาสัมพันธ์ให้ผู้ที่เกี่ยวข้องเข้ามามีส่วนร่วมกับโครงการยังไม่กว้างขวาง ทำให้มีแต่รายเดิม ๆ เข้ามาร่วมโครงการ ทั้งผู้ตรวจสอบคุณภาพ โกดังเก็บรักษา และผู้ซื้อผลิตผลจากโครงการ
ข้อดีข้อเสียของการประกันราคา
5.1 กรณีนี้รัฐจะไม่เข้าไปเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในสินค้า เอกชนจึงจะเป็นผู้ตัดสินใจซื้อขายกันเองโดยใช้การอ้างอิงราคาประกัน รวมทั้งเอกชนจะเป็นผู้เก็บรักษาสต๊อกและเป็นผู้เสนอขายไปต่างประเทศเอง
5.2 สำหรับข้อเสียของระบบการประกันราคานั้น มีผู้กังวลว่าการประกาศราคาประกันที่สูงกว่าราคาตลาด อาจจะมีข้อเสียคือจะทำให้ผู้ซื้อต่างชาติสามารถกดราคาส่งออกของไทยให้ต่ำลงได้ แต่ข้อกังวลนี้จะไม่น่าจะเกิดขึ้นกับกรณีที่สินค้ามีตลาดสากลที่มีขนาดใหญ่
5.3 ข้อดีของการประกันราคาคือรัฐจะมีความเสี่ยงเฉพาะจากเรื่องราคา แต่จะไม่มีความเสี่ยงจากการที่รัฐเป็นผู้ซื้อและเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์สินค้าเอง แต่ทั้งนี้การประกันราคาจะต้องดำเนินการโดยมีมาตรการที่จะสามารถป้องกันการฮั้วกันแสดงราคาซื้อขายต่ำกว่าความเป็นจริง เพื่อเรียกร้องส่วนต่างที่เกินจริงนั้นเอาจากรัฐ
สำหรับขั้นตอนและวิธีดำเนินการนั้น สามารถกระทำได้เป็น 2 วิธี คือการประกันแบบไม่ครบวงจร ซึ่งจะใช้เฉพาะกลไกตลาดฮั่งเช้งเป็นหลัก และการประกันแบบครบวงจร ซี่งจะใช้กลไกของตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้า และกลไกของตลาดทุนตามกฎหมายหลักทรัพย์ฯ เข้ามาประกอบด้วย
วิธีการประกันแบบไม่ครบวงจร มีขั้นตอนดังนี้
7.1 รัฐประกาศราคาประกันตั้งแต่เริ่มฤดูเพาะปลูก โดยประกาศราคาที่รับประกันตามสภาพมาตรฐาน เช่น ราคาข้าวเปลือกที่มีความชื้นร้อยละ 14-15 ประกันราคาเกวียนละ 14,000 บาท
7.2 เมื่อเกษตรกรเก็บเกี่ยวแล้ว ก็จะนำไปขายแก่โรงสีหรือบุคคลอื่นตามปกติ โดยรัฐจะไม่ต้องเข้าไปดูแลเรื่องคุณภาพและราคาซื้อขายจริง
7.3 จำนวนเงินที่เกษตรกรจะได้รับชดเชยนั้น ให้คำนวนตามราคาตลาดจริงของข้าวเปลือกที่มีความชื้นร้อยละ 14-15 ซึ่งปรากฏในตลาดฮั่งเช้ง ณ วันที่เกษตรกรขายสินค้านั้น หากต่ำกว่าราคาประกันเท่าใด ก็ให้ได้รับชดเชยตามส่วนต่างนั้น ราคาที่ใช้คำนวณเงินชดเชยจึงเป็นราคาจากตลาดฮั่งเช้ง ไม่ใช่ราคาที่เกษตรกรซื้อขายจริง
วิธีนี้มีข้อดีคือตรงไปตรงมาไม่ซับซ้อน แต่มีข้อเสียคือต้องมีการกำกับที่รัดกุมในเรื่องของปริมาณที่ซื้อขาย เพื่อให้แน่ใจว่าเกษตรกรมีการปลูกและขายสินค้าไปตามจำนวนปริมาณที่มาเบิกเงินชดเชยจริง ข้อเสียประการที่สอง ก็คือจะไม่มีกลไกที่จะช่วยผลักดันราคาตลาดให้ขึ้นไปไกล้เคียงกับราคาประกัน และข้อเสียประการที่สาม คือการซื้อขายจะเกิดขึ้นในฤดูเก็บเกี่ยว ซึ่งราคาในตลาดฮั่งเช้งขณะนั้นจะลดลงต่ำ ทำให้เป็นภาระที่รัฐจะต้องใช้เงินชดเชยมาก
วิธีการประกันราคาแบบครบวงจร มีขั้นตอนดังนี้
8.1 เกษตรกรที่ต้องการได้รับประโยชน์จากโครงการประกันราคา จะต้องเสนอขายสินค้าในตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้าตามราคาที่เคลื่อนไหวแต่ละวัน โดยเกษตรกรสามารถรอจังหวะเวลาเลือกราคาตามที่ตนพอใจ แต่อย่างไรก็ด หากปล่อยให้เป็นไปตามใจของเกษตรกรเสียทั้งหมด ก็อาจจะไม่มีผู้ใดสนใจที่จะเสนอขายแต่เนิ่นๆ เพราะไม่ว่าจะขายเมื่อใดและในราคาเท่าใด สุดท้ายเกษตรกรจะได้เงินจำนวนเท่ากัน จึงต้องกำหนดมาตรการเพื่อให้เกษตรกรให้ความสนใจในราคาที่เคลื่อนไหวในตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้า เช่น รัฐจะชดเชยเพียงร้อยละ 90 ของเงินที่ต่ำกว่าราคาประกัน เป็นต้น ส่วนผู้ที่เข้ามาเสนอซื้อนั้น จะมีทั้งผู้ส่งออก ผู้ประกอบการ โรงสี นายหน้าตัวกลาง และควรเปิดให้มีการจัดตั้งกองทุนรวมตามกฎหมายหลักทรัพย์เพื่อมาลงทุนในโครงการนี้ด้วย
8.2 สำหรับการส่งมอบสินค้านั้น ผู้ที่จะเสนอขายสินค้าในตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้าได้ จะมีบุคคลสองกลุ่ม
กลุ่มแรก คือเกษตรกรซึ่งจะเสนอขายได้เฉพาะตามจำนวนไม่เกินที่ลงทะเบียนไว้ โดยจะต้องเสนอขายในตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้าผ่านบริษัทนายหน้าตัวกลาง และเมื่อครบกำหนดก็ต้องมีการบังคับให้ทำการส่งมอบสินค้าจริง ๆ เท่านั้น โดยจะกำหนดวันส่งมอบเป็นวันที่กำหนดชัดเจนให้เหมือนกันทุกสิ้นเดือน
กลุ่มที่สอง คือผู้ส่งออก ผู้ประกอบการ โรงสี นายหน้าตัวกลาง และกองทุนรวมที่ตั้งตามกฎหมายหลักทรัพย์เพื่อมาลงทุนในโครงการนี้ ซึ่งกลุ่มนี้จะไม่บังคับให้ส่งมอบสินค้าเมื่อครบกำหนด แต่จะสามารถปิดฐานะและรับผลกำไรหรือชำระเงินค่าขาดทุนเป็นเงินสดก็ได้ โดยไม่ต้องส่งมอบสินค้ากันจริงๆ ซึ่งราคาที่จะใช้ปิดฐานะก็จะเป็นราคาในตลาดฮั่งเช้ง ณ วันส่งมอบดังกล่าว
ส่วนด้านการรับมอบสินค้านั้น ผู้ใดที่มีสัญญาซื้อล่วงหน้าอยู่ในมือ ณ วันครบกำหนดส่งมอบ จะต้องรับมอบสินค้าจริง ๆ ดังนั้น หากผู้ที่ซื้อไว้ในตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้าไม่ประสงค์จะรับมอบสินค้า ก็ต้องขายออกไปก่อนวันครบกำหนดส่งมอบเพื่อปิดฐานะ
ข้อบังคับให้เกษตรกรจะต้องขายในตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้านั้น จะสามารถป้องกันการฮั้วราคากันได้ เนื่องจากการขายในตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้านั้นเป็นการแข่งขันราคากันอย่างเปิดเผย
8.3 ในด้านการกำหนดราคาประกันและการบริหารค่าใช้จ่ายในการรับฝากสินค้านั้น รัฐจะต้องประกาศราคาที่รับประกันตามสภาพมาตรฐานตั้งแต่ต้นฤดูการเพาะปลูก พร้อมทั้งประกาศอัตราส่วนลดเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการปรับสภาพของสินค้าให้สภาพความชื้นเป็นไปตามมาตรฐาน รวมทั้งค่าใช้จ่ายในการเก็บรักษาจนถึงวันส่งมอบสินค้า เช่น
ราคาประกัน
ราคาข้าวเปลือกที่มีความชื้นร้อยละ 14-15 ประกันราคาเกวียนละ 14,000 บาท
อัตราส่วนลดเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการปรับสภาพของสินค้าให้สภาพความชื้นเป็นไปตามมาตรฐาน
ราคาข้าวเปลือกที่มีความชื้นร้อยละ 16 เกวียนละ 100 บาท
ราคาข้าวเปลือกที่มีความชื้นร้อยละ 17 เกวียนละ 200 บาท เป็นต้น
8.4 ในด้านการบริหารงานของตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้านั้น ตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้าจะต้องพัฒนาให้มีราคาสินค้าที่เป็นราคารับซื้อจากเกษตรกร เช่น ราคาข้าวเปลือกที่มีความชื้นในระดับมาตรฐานที่ทางการประกาศราคาประกัน (คือความชื้นร้อยละ 14-15) มิใช่มีเฉพาะแต่ราคาข้าวสาร
8.5 ควรมีการเปิดกว้างให้มีผู้เข้ามาเสนอซื้อในตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้าจำนวนมาก เพื่อเปิดให้เกษตรกรสามารถขายสินค้าได้เป็นเวลานานก่อนฤดูการเก็บเกี่ยว การมีผู้ที่เข้ามาซื้อขายสินค้าในตลาดนี้เป็นจำนวนมาก จะทำให้ราคาในตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้าปรับตัวขึ้นลงโดยเสรีในช่วงเวลาก่อนหน้าฤดูการเก็บเกี่ยว โดยสำหรับด้านผู้ซื้อนั้น ควรจะชักจูงให้บุคคลต่อไปนี้เข้ามาร่วม คือ ผู้ส่งออก โรงสี ผู้ประกอบการที่ต้องการรับมอบสินค้าจริงเพื่อนำไปขายในประเทศหรือเพื่อส่งออก และผู้ที่ซื้อเฉพาะเพื่อการลงทุนซึ่งไม่ประสงค์จะรับมอบสินค้าจริงๆ แต่ประสงค์เพียงแต่จะเก็งกำไร และมุ่งที่จะขายออกไปให้แก่ผู้อื่นอีกทอดหนึ่งก่อนวันที่จะครบกำหนดส่งมอบ
8.6 สำหรับขั้นตอนการขายและส่งมอบโดยเกษตรกรนั้น การขายดังกล่าวจะเป็นเพียงการ fix ราคาตามที่เกษตรกรพอใจเท่านั้น แต่เกษตรกรจะได้รับเงินจริงต่อเมื่อนำส่งสินค้าเรียบร้อยแล้ว กรณีนี้ สมมุติเกษตรกรเลือกที่จะขายข้าวเปลือกในเดือนมีนาคม โดยสัญญาจะส่งมอบ (ข้าวที่จะต้องมีความชื้นตามมาตรฐานร้อยละ 14-15) สิ้นเดือนมิถุนายน และสมมุติราคาในตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้าในเดือนมีนาคมเท่ากับเกวียนละ 13,400 บาท
8.7 ในขั้นตอนการชดเชยราคาให้แก่เกษตรกรนั้น เมื่อเกษตรกรเก็บเกี่ยวแล้ว เกษตรกรจะต้องนำส่งสินค้าไปยังโกดังที่กำหนดแต่ละอำเภอหรือแต่ละตำบล โกดังที่รับสินค้าจะวัดมาตรฐาน กรณีนี้สมมุติความชื้นเท่ากับร้อยละ 16 เกษตรกรจึงจะต้องถูกหักอัตราส่วนลดเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการปรับสภาพของสินค้าให้สภาพความชื้นเป็นไปตามมาตรฐาน รวมทั้งค่าใช้จ่ายในการเก็บรักษาจนถึงวันส่งมอบสินค้า อีก 100 บาท ราคาประกันสำหรับเกษตรกรรายนี้ จึงจะเหลือ 13,900 บาท ส่วนต่างระหว่างเงินที่เกษตรกรได้รับจริงกับ 13,400 บาทกับราคาประกันสุทธิ 13,900 บาท ซึ่งเท่ากับเกวียนละ 500 บาทนั้น ให้เกษตรกรสามารถนำหลักฐานไปเบิกเอาจากรัฐ
8.8 สำหรับขั้นตอนการส่งมอบสินค้าเมื่อครบกำหนดนั้น โกดังที่เก็บสินค้ามีหน้าที่จะต้องปรับสินค้าให้มีสภาพตามมาตรฐานความชื้นร้อยละ 14-15 โดยจะต้องมีผู้เชี่ยวชาญรับรองมาตรฐานนี้ และต้องให้พร้อมที่จะส่งมอบสินค้าให้แก่ผู้ที่ได้ซื้อสินค้าล่วงหน้าไว้ในราคา 13,400 บาท โดยมีกำหนดส่งและรับมอบกันสิ้นเดือนมิถุนายน ทั้งนี้ สินค้าจะตกเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ซื้อเมื่อสิ้นเดือนมิถุนายน หากผู้ซื้อไม่ขนย้ายสินค้าออกไป ผู้ซื้อก็จะต้องเป็นผู้รับภาระค่าใช้จ่ายค่ารับฝากตั้งแต่สิ้นเดือนมิถุนายนเป็นต้นไปไปจนกว่าจะขนย้าย
8.9 ทั้งนี้ รัฐจำเป็นต้องมีการจ่ายเงินชดเชยให้แก่ผู้ซื้ออีกด้วย เพื่อเป็นการจูงใจให้มีผู้เข้ามาเสนอซื้อในตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้าเป็นจำนวนมาก ดังกรณีตัวอย่าง เมื่อผู้ซื้อได้กรรมสิทธิ์ในสินค้าไป ณ สิ้นเดือนมิถุนายน ที่ซื้อต่ำกว่าราคาประกันคือ 13,400 บาท ควรจะเปิดให้ผู้ซื้อสามารถนำหลักฐานไปเบิกเอาส่วนต่าง (14,000 บาท - 13,400 บาท เท่ากับ 600 บาท) จากรัฐได้ด้วย
8.10 การชดเชยให้แก่ผู้ซื้อในตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้าที่ไม่ใช่เกษตรกรนั้น ดูผิวเผินจะเหมือนกับก่อภาระให้แก่รัฐต้องจ่ายชดเชยซ้ำซ้อนสองครั้ง แต่โดยสภาพปกติของตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้า เมื่อมีผู้ที่เข้ามาเสนอซื้อในจำนวนที่มากเพียงพอ ส่วนต่างจากราคาประกันกับราคาในตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้า จะลดลง กล่าวคือราคาที่จะเกิดขึ้นจริง ๆ น่าจะสูงกว่าราคาตามตัวอย่าง 13,400 บาทมาก โดยจะเป็นไปตามราคาตลาดโลก เช่น ถ้าราคาตลาดโลกเท่ากับ 13,900 บาท ราคาในตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้าก็จะต่ำกว่า 13,900 บาทเพียงเล็กน้อย โดยส่วนต่างดังกล่าวจะประกอบด้วย ค่ารับฝากสินค้าจนถึงวันส่งออก ค่าใช้จ่ายในการขนย้ายเพื่อส่งออก ค่าใช้จ่ายจากการที่สินค้าจะเสื่อมค่าตามสภาพธรรมชาติจนถึงวันส่งออก ค่าดอกเบี้ยและผลตอบแทนทางการเงินเท่านั้น แต่ในทางกลับกัน หากราคาตลาดโลกในขณะนั้นกลับขึ้นไปสูงกว่าราคาประกัน รัฐก็จะไม่มีภาระต้องชดเชยให้แก่ผู้ซื้อในตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้าแต่อย่างใด
8.11 ในด้านกระบวนการกำกับและปฏิบัติตามมาตรฐานนั้น เพื่อเป็นการกำหนดมาตรฐานในการค้าและส่งมอบ จำเป็นจะต้องกำหนดให้โกดังที่รับฝากสินค้าในโครงการต้องเป็นผู้รับผิดชอบคุณภาพของสินค้าที่รับมอบและเก็บรักษาไว้ และจำเป็นจะต้องมีการพัฒนาผู้ที่ทำหน้าที่ตรวจสอบยืนยันสภาพสินค้าควบคู่ไปด้วย เพื่อสร้างความมั่นใจแก่ผู้ซื้อ นอกจากนี้ เพื่อให้โครงการนี้มีความมั่นคงทางการเงิน โกดังที่ทำหน้าที่รับฝากสินค้าและผู้ที่เข้าไปเสนอซื้อนั้น ทุกรายจะต้องมีฐานะเงินกองทุนขั้นต่ำและต้องได้รับความเห็นชอบจากตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้า
8.12 ในส่วนบทบาทของตลาดทุนนั้น เพื่อเป็นการเพิ่มสภาพคล่องในตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้าดังกล่าว สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ ก็ควรอนุญาตให้มีการจัดตั้งกองทุนรวมเพื่อขายแก่ประชาชนทั่วไป เพื่อนำเงินมาลงทุนรับซื้อสินค้าในตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้าด้วย
ทั้งนี้ โครงการประกันราคาอาจจะต้องดำเนินการทั้งสองแบบไปพร้อมกัน เนื่องจากเกษตรกรรายย่อยจะไม่สามารถเข้าถึงตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้าได้สะดวก ถึงแม้จะสามารถเข้าถึงด้วยวิธีการรวมกลุ่มหรือผ่านกระบวนการสหกรณ์การเกษตรก็ตาม แต่ก็ควรใช้อัตราส่วนชดเชยที่เท่ากัน เช่น เพียงร้อยละ 90 ของราคาที่ต่ำกว่าราคาประกัน
ข้อดีของการประกันราคาแบบครบวงจร
9.1 กลไกของตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้าที่โปร่งใสจะป้องกันการฮั้วราคาในการรับซื้อสินค้าเกษตรได้อย่างมีประสิทธิภาพ
9.2 เกษตรกรจะมีความยืดหยุ่นที่จะขายสินค้าก่อนวันเก็บเกี่ยวได้โดยสะดวกเมื่อเห็นราคาที่ผันผวนได้ขึ้นไปอยู่ในระดับที่ตนพอใจ
9.3 รัฐจะไม่มีความเสี่ยงจากการถือกรรมสิทธิ์ในสินค้าเกษตร
9.4 รัฐจะไม่ต้องเสียเวลาไปดำเนินการขายสินค้าไปต่างประเทศเอง
9.5 จะช่วยพัฒนาตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้าให้มีความคึกคักขึ้น ตลอดจนเปิดให้มีทางเลือกในการลงทุนสำหรับผู้ออมในตลาดทุนของไทยอีกด้วย
สรุป
รัฐมีความจำเป็นที่ควรจะต้องให้การช่วยเหลือเกษตรกรให้ขายสินค้าเกษตรให้ได้ราคาดี เป็นธรรม เหมาะสม เพื่อเกษตรกรจะได้มีโอกาส มีความเป็นอยู่ที่ดี เกิดความภาคภูมิใจในความเป็นเกษตรกรอันเป็นกระดูกสันหลังของชาติ