คปก.ถกปัญหา กม.เข้าชื่อ 'บรรเจิด' ชี้ช่องดันร่างฯประกันสังคม แนะยื่นคัดค้านต่อสภา

ภาคประชาชน-นักวิชาการ ถกปัญหากฎหมายเข้าชื่อฯ "บรรเจิด" ชี้ช่องต่อสู้ร่างฯประกันสังคม ชงร่างฯใหม่ - ยื่นคัดค้านต่อรัฐสภา

วันที่ 22 เมษายน คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจัดประชุมรับฟังความเห็น "การผลักดันการเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยภาคประชาชน : หลังรัฐสภาไม่รับหลักการของร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม ฉบับภาคประชาชน" ที่ห้องประชุมชั้น 3 อาคารซอฟต์แวร์ปาร์ค โดยมี ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ กรรมการปฏิรูปกฎหมาย นายไพโรจน์ พลเพชร กรรมการปฏิรูปกฎหมาย นายภูมิ มูลศิลป์ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอัสสัมชัญ รศ.วนิดา แสงสารพันธ์ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์มหาวิทยาลัยกรุงเทพ นางสาวกรนุช แสงแถลง มูลนิธิคุ้มครองผู้บริโภค นางสาววิไลวรรณ แซ่เตีย ผู้แทนร่างพ.ร.บ.ประกันสังคม ฉบับภาคประชาชน ร่วมอภิปราย

คลี่ปม 4 กรณีตีตกร่างกฎหมายภาคปชช.ชี้ช่องทางต่อสู้

ศ.ดร.บรรเจิด เปิดเผยว่า การเสนอกฎหมายของประชาชนแม้จะเป็นกระบวนการที่ยาก แต่อย่างน้อยก็เป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้ศึกษาในวงกว้าง ถือเป็นการรุกคืบในอำนาจของประชาชนอีกก้าวหนึ่ง กระบวนการตรากฎหมายหากไม่มีการถ่วงดุลก็เท่ากับเป็นการให้อำนาจแก่รัฐมากเกินไป เช่น ม.291 ซึ่งกำหนดอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญมาถ่วงดุลระบบเสียงข้างมากของรัฐสภา จึงเปิดประเด็นว่า เป็นเรื่องของเสียงข้างมาก เป็นเรื่องของประชาธิปไตย และเป็นเรื่องของประชาชน ซึ่งขอเน้นย้ำว่าระบบพรรคการเมืองของประเทศไทย ซึ่งเป็นระบบเจ้าของ จำเป็นต้องมีการส่วนร่วมของประชาชนเข้ามาถ่วงดุล

ศ.ดร.บรรเจิด กล่าวว่า ร่างกฎหมายของประชาชนอาจตกลงไปในช่วงใดช่วงหนึ่งใน 4 กรณี ดังต่อไปนี้ได้ 1. กรณีประธานรัฐสภาวินิจฉัยว่าร่าง พ.ร.บ.ไม่อยู่ไม่ในขอบเขตหมวดสาม และหมวดห้าที่ให้ประชาชนเสนอกฎหมายได้ 2.กรณีรัฐบาลหรือ ส.ส.เสนอร่าง พ.ร.บ.เข้ามาแล้วและไม่สามารถรอร่าง พ.ร.บ.ของประชาชนได้ ตัวอย่างเช่น ร่าง พ.ร.บ.ทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งฯ 3.กรณีนายกรัฐมนตรีเห็นว่าเป็นร่างเกี่ยวกับการเงินและนายกรัฐมนตรีไม่รับรอง 4. กรณีบทเรียนการที่สภาไม่รับหลักการของร่าง พ.ร.บ.ประกันสังคม ซึ่งมีการเสนอร่าง พ.ร.บ.นี้เข้ามา 4 ร่างมีหลักการเดียวกัน

กรณีนี้สภาฯใช้เทคนิคในการโหวตทีละฉบับ เพราะเกรงว่าหากประชาชนเข้าร่วมเป็นกรรมาธิการ 1 ใน 3 แล้วจะไม่สามารถบังคับทิศทางของกฎหมายได้ จะเห็นว่าเทคนิคในกระบวนการที่ทำให้ร่าง พ.ร.บ.ของประชาชนตกไปยังมีอยู่เป็นจำนวนมาก

"ประเด็นในเชิงกฎหมาย ของการตกไปของทั้ง 4 กรณี กรณีแรก หากมองว่า การวินิจฉัยของประธานรัฐสภาเป็นคำสั่งที่ไปกระทบสิทธิของผู้เสนอกฎหมาย จึงนับได้ว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง หากศาลปกครองยอมวินิจฉัยรับว่ามติหรือคำสั่งของรัฐสภา ก็เท่ากับว่าคำสั่งถูกถ่วงดุลและตรวจสอบด้วยศาลปกครอง ในกรณีที่ประธานรัฐสภาพิจารณาล่าช้า จนเกิดผลกระทบตาม ม.9 วรรค 3 อาจยื่นฟ้องต่อศาลปกครอง ซึ่งสภาอาจต้องรับผิดในการปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าทำให้เกิดความเสียหาย อาจนำไปสู่การเรียกค่าเสียหายในทางละเมิดได้

ส่วนกรณีที่นายกไม่รับรองเพราะเป็นร่างทางการเงินนั้น โดยปกติกระบวนการแล้ว สามารถแยกเป็น 2 กรณี คือ ประชาชนเสนอร่าง พ.ร.บ.ไปเดี่ยวๆไม่มีร่าง พ.ร.บ.ของทั้ง ส.ส.หรือรัฐบาลเสนอด้วยกรณีนี้จะลำบากในการเรียกร้อง แต่หากเป็นกรณีมีร่างของ ส.ส.ด้วยเสนอเข้ามากด้วย แล้วนายกรับรองฉบับที่เสนอโดย ส.ส.แต่ไม่รับรองฉบับที่เสนอโดยประชาชน ก็ถือว่านายกเลือกปฏิบัติ สามารถยื่นฟ้องต่อศาลปกครองได้"

คปก.แนะ 2 แนวทางดันร่างฯปชช.เข้าสภาฯ

ศ.ดร.บรรเจิด กล่าวว่า ส่วนกรณีของร่างพ.ร.บ.ประกันสังคม ไม่ได้เป็นการกระทำทางปกครอง แต่เป็นดุลยพินิจของ สส. สว. ในการลงมติไมรับหลักการ กรณีนี้มีหลักว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด มีผลผูกพันองค์กร ดังนั้น กระบวนการในการตราและเนื้อหาต้องไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ กรณีที่สภาไม่รับหลักการของร่างที่มีหลักการเดียวกันบางฉบับ ก็สะท้อนว่า กระบวนการตรากฎหมายที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ ตามมาตรา 163 เพราะแม้เพียงกระบวนการตราที่ขัดเล็กน้อยก็ถือว่าขัด ทำให้ร่างกฎหมายที่ถูกพิจารณาตามกระบวนการนี้ตกไปทั้งฉบับ เพราะถือว่าขัดกับรากฐานของรัฐธรรมนูญที่ต้องการให้ประชาชนมีสิทธิเสนอกฎหมาย

"ทางออกกรณีร่าง พ.ร.บ.ประกันสังคม คือ 1.การที่สภาผู้แทนฯไม่รับร่างประกันสังคม โดยให้เหตุผลว่า หลักการไม่ตรงกัน นับเป็นผลดีกับการดำเนินการต่อสู้ของภาคประชาชน เพราะเท่ากับว่าร่าง พ.ร.บ.ประกันสังคมฉบับประชาชนนี้มีหลักการต่างกัน จึงสามารถยื่นกลับเข้าไปได้อีกครั้งได้ ดังนั้น สภาจะอ้างเหตุไม่ใช้ยื่นเพราะหลักการเป็นอย่างเดียวกันไม่ได้ ทางออกที่ 2 หากปฏิบัติตามข้อ 1 แล้วยังไม่ได้ผล ก็ควรโต้แย้งให้ติดในสำนวนเอาไว้ โดยทำเป็นหนังสือคัดค้านไปที่รัฐสภา อย่างไรก็ตาม กรณีนี้จะไม่สามารถฟ้องศาลรัฐธรรมนูญได้ในทันที เพราะต้องรอให้เสร็จสิ้นในกระบวนการพิจารณาในสภาก่อน"

ตั้งข้อสังเกตถึงสิทธิกับผลผูกพันผู้ใช้อำนาจรัฐ

ด้านนายไพโรจน์ เปิดเผยว่า ปมปัญหาการเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยภาคประชาชน เป็นปัญหาทั้งในเรื่องแนวคิดและเป็นปัญหาในเชิงกระบวนการ โดยจะเห็นว่ากฎหมายที่เสนอโดยภาคประชาชนมีความเป็นไปได้ที่จะตกไปได้ในทุกขั้นตอน จึงเป็นที่มาของการรับรองสิทธิประชาชนตามรัฐธรรมนูญ แต่ดูเหมือนว่ายังมีข้อพิจารณาอยู่ว่า การรับสิทธิดังกล่าวจะมีผลผูกพันกับผู้ใช้อำนาจรัฐมากน้อยแค่ไหน หรือเป็นเพียงเครื่องประดับว่าเรามีรัฐธรรมนูญที่ก้าวหน้าอย่างมากเท่านั้นหรือไม่

"สิทธิที่รับรองอยู่ในรัฐธรรมนูญจะต้องผูกกันการตีความกฎหมาย การตรากฎหมาย และผูกพันหน่วยงานรัฐทุกหน่วยงาน โจทย์ใหญ่ในครั้งนี้ คือ จะถ่วงดุลการใช้อำนาจนี้อย่างไร"

นักวิชาการ-ภาคประชาชนสางปัญหากม.เข้าชื่อภาคปชช.

ขณะที่นายภูมิ กล่าวว่า ในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายมีปัญหาสำคัญอย่างน้อย 4 ประการคือ ปัญหาเรื่องระยะเวลา,องค์กรให้ความช่วยเหลือ,เอกสารหลักฐาน,ประเด็นเรื่องค่าใช้จ่ายและประเด็นปัญหาที่ส.ส.,ส.ว.ไม่ให้ความสำคัญ โดยเฉพาะในชั้นกรรมาธิการมักจะมีปัญหาอคติของส.ส.,ส.ว. ซึ่งเป็นสาเหตุหลักที่ทำให้ประเด็นเรื่องการผลักดันให้คณะกรรมการการเลือกตั้งดำเนินการจัดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมายนั้นตกไป

ด้านรศ.วนิดา เปิดเผยว่า การเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนเป็นเพียงตัวเสริมในกระบวนการประชาธิปไตย แต่ทัศนคติของนักการเมืองในสภาฯยังเป็นอุปสรรคสำคัญในกระบวนการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชน 

ส่วนนางสาวกรนุช เปิดเผยว่า พยายามเสนอให้กำหนดระยะเวลาให้ชัดเจนว่าสภาต้องพิจารณาเสร็จเมื่อใด แต่ก็ถูกโต้แย้งว่าต้องเสนอในกฎหมายรัฐธรรมนูญ ไม่ใช่อยู่ในกฎหมายเข้าชื่อนี้ ในการโหวตและการพิจารณาของนักการเมืองในสภา ไม่ใช้ข้อมูลและความเป็นเหตุเป็นผลประกอบการโหวตลงมติ และจากประสบการณ์การเสนอกฎหมายคุ้มครองผู้บริโภคที่ผ่านมา แม้ภาคประชาชนจะได้เข้าเป็นส่วนหนึ่งในชั้นกรรมาธิการร่วมสองสภา แต่ก็มาจากพื้นฐานแนวคิดที่ว่า การพิจารณาในชั้นกรรมาธิการร่วมเป็นเรื่องของ ส.ส.และส.ว. ไม่ใช่เรื่องของประชาชน อย่างไรก็ตามพบว่า ในชั้นกรรมาธิการร่วมยังมีความพยายามในการแก้ไขกฎหมายนอกเหนือไปจากประเด็นที่ยังมีความแตกต่างกันด้วย อุปสรรคเหล่านี้เป็นที่มาของการที่ภาคประชาชนใช้วิธีกดดันและเคลื่อนไหวอื่นๆ ท้ายที่สุด ประชาชนจึงต้องใช้วิธีการฟ้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งก็ยังมีความรู้ไม่เพียงพอว่ากรณีใดสามารถฟ้องศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัยได้หรือไม่

ด้านนางสาววิไลวรรณ กล่าวว่า การเสนอร่างกฎหมายของภาคประชาชนที่ผ่านมาประสบความยุ่งยาก ลำบาก ต้องเตรียมการอย่างเข้มข้น เพื่อรับมือกับส.ส.ที่ไม่ฟังเสียงของประชาชน ซึ่งถึงที่สุดรัฐสภาก็ไม่ใช่ที่พึ่ง เพราะเกิดเผด็จการรัฐสภา ใช้เสียงข้างมากรับหลักการร่างฯฉบับรัฐบาลแต่ไม่ปฏิเสธร่างฯภาคประชาชน โดยเบื้องหลังของการไม่รับหลักการร่างฯดังกล่าว ตนเชื่อว่าน่ามาจากประเด็นเรื่องกรรมาธิการหนึ่งในสาม ซึ่งเป็นเหตุให้ร่างฯของภาคประชาชนตกไป