‘ปัญหาคดีคนจน’ : การยุติความเป็นธรรมของอำนาจรัฐ

การเข้าถึงสิทธิในที่ดินของผู้คนในสังคมมีความแตกต่างกันมาก ผู้มีฐานะทางเศรษฐกิจเข้าถึงที่ดินจำนวนมาก เกษตรกรรายย่อยคนยากจนอยู่ในสภาพไร้ที่ดินหรือไม่เพียงพอ หรือไม่สามารถตัดสินใจเกี่ยวกับการผลิตในแปลงเกษตรของตนได้

ปัจจุบันปัญหาคดีความที่เกิดจากข้อพิพาทและความขัดแย้งเรื่องที่ดินเกิดขึ้นเป็นจำนวนมาก หากพิจารณาเฉพาะพื้นที่สมาชิกเครือข่ายปฏิรูปที่ดินภาคอีสาน พบว่ามีชาวบ้านถูกหน่วยงานราชการ รัฐวิสาหกิจ ฟ้องร้องดำเนินคดีทั้งสิ้น 107 ราย จำนวน 29 คดี ไม่นับรวมคดีความของขบวนการประชาชนเพื่อสังคมที่เป็นธรรม (ขปส.) ซึ่งมีมากกว่า 400 คดี และที่เกิดขึ้นกับประชาชนทั่วไปอีกเป็นจำนวนมาก

ทำไมเกิดคดีความจำนวนมากกับประชาชนที่มีข้อโต้แย้งเรื่องสิทธิ์กับหน่วยงานรัฐ  คำพิพากษาส่วนใหญ่เป็นอย่างไร มีผลกระทบต่อชาวบ้านผู้ตกเป็นจำเลยด้านไหนบ้าง และกระบวนการต่อสู้คดีในทุกชั้นการพิจารณาของกระบวนการยุติธรรมได้รับความเป็นธรรมหรือไม่ ได้รับการช่วยเหลือจากหน่วยงานไหนบ้าง คำถามเหล่านี้ได้รับการอภิปรายกว้างขวางในแวดวงองค์กรสิทธิมนุษยชน นักวิชาการ องค์กรประชาชน กระทั่งหน่วยงานด้านยุติธรรม โดยเฉพาะหลังปีพ.ศ. 2551 กระทั่งมีข้อเสนอเกี่ยวกับการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมในสังคมไทยให้สอดคล้องกับความเป็นไปของสังคมปัจจุบัน แต่ปัจจุบันยังไม่มีการเปลี่ยนแปลง

เอกสารฉบับนี้มุ่งสรุปบทเรียนกระบวนการต่อสู้คดีความของชาวบ้านเป็นด้านหลัก เพื่อให้เห็นข้อเท็จจริงเกี่ยวกับสภาพปัญหา กระบวนการแก้ไขปัญหา การต่อสู้คดี ผลกระทบที่เกิดขึ้น และสุดท้ายจะเป็นการสรุปปัญหาความไม่เป็นธรรมจากการฟ้องร้องดำเนินคดีของหน่วยงานต่อชาวบ้าน

1.ข้อเท็จจริงและมูลเหตุที่ก่อให้เกิดปัญหาทางคดี

1.1) ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการถือครองทำประโยชน์ที่ดิน

จากการศึกษาข้อมูลปัญหาข้อพิพาทที่ดินของสมาชิกเครือข่ายปฏิรูปที่ดินภาคอีสาน 22 กรณี จำแนกเป็นปัญหาพิพาทพื้นที่ป่าไม้ 13 กรณี ปัญหาที่สาธารณประโยชน์ 9 กรณี  พบว่าทุกกรณีชาวบ้านถือครองทำประโยชน์ที่ดินมาก่อนการประกาศเป็นพื้นที่ดินรัฐ กระทั่งเกิดข้อพิพาทระหว่างรัฐกับประชาชนในเวลาต่อมา โดยมีหลักฐานตามประมวลกฎหมายที่ดิน เช่น โฉนดที่ดิน นส. 3 สค.1  จำนวน 5 กรณี อยู่ในพื้นที่ที่มีการประกาศพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตปฏิรูปที่ดิน 1 กรณี มีหลักฐานการแจ้งการครอบครองตามมาตรา 12 แห่งพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 จำนวน 2 กรณี มีใบเสียภาษีบำรุงท้องที่ 13 กรณี และเป็นพื้นที่ความมั่นคงตามแนวชายแดน ที่เจ้าหน้าที่ฝ่ายความมั่นคงสัญญาว่าจะดำเนินการจัดสรรที่ดินให้ 1 กรณี ไม่รวมถึงร่องรอยการทำประโยชน์ที่ดิน วัตถุพยาน พยานบุคคลที่ปรากฏ ซึ่งมีอยู่ในทุกพื้นที่พิพาท

ข้อเท็จจริงเหล่านี้แสดงชัดเจนว่า ชาวบ้านถือครองทำกินก่อนการประกาศเขตที่ดินรัฐ แต่เมื่อนำเข้าต่อสู้ในกระบวนการยุติธรรม กลับมีความน่าเชื่อถือน้อยกว่าหรือไม่มีน้ำหนักพอหักล้างหลักฐานทางราชการ

1.2) กระบวนการแก้ไขปัญหาข้อพิพาท

พัฒนาการแก้ไขข้อพิพาทที่ดินของชาวบ้าน เริ่มจากใช้กลไกปกติของทางราชการ ได้แก่ การยื่นหนังสือร้องเรียนต่อหน่วยงานราชการในทุกระดับ เมื่อไม่มีผลปฏิบัติ จึงนำมาสู่การชุมนุมเรียกร้องสิทธิ์ ทั้งในระดับกลุ่มปัญหารายกรณี กระทั่งพัฒนาเป็นเครือข่ายขนาดใหญ่ คู่ขนานไปกับการร้องต่อองค์กรอิสระ เช่น คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ เพื่อตรวจสอบการถูกละเมิดสิทธิ์

กรณีการชุมนุมเรียกร้อง โดยทั่วไปจะเกิดข้อตกลงในหลักการแก้ไขปัญหา ตั้งคณะกรรมการร่วมเพื่อตรวจสอบข้อเท็จจริงและเสนอแนวทางแก้ไขปัญหา ซึ่งส่วนใหญ่ปัญหาจะมีข้อยุติต้องใช้การตัดสินใจทางนโยบาย โดยมติคณะรัฐมนตรี ทำให้เกิดความล่าช้าและเป็นเหตุให้หน่วยงานรัฐฟ้องดำเนินคดีในเวลาต่อมา

หลายกรณีชาวบ้านใช้มาตรการเข้ายึดพื้นที่เพื่อดำเนินการจัดการที่ดินขนานไปกับการติดตามปัญหา ทำให้ถูกฟ้องร้องดำเนินคดี เช่น กรณีสวนป่าคอนสาร  สวนป่าโคกยาว อ.คอนสาร จ.ชัยภูมิ ป่าสงวนแห่งชาติดงใหญ่ อ.โนนดินแดง จ.บุรีรัมย์ เป็นต้น มีบางกรณีที่พยานโจทก์เบิกความต่อศาลว่ามีความเห็นร่วมกันของหน่วยงานโจทก์ว่า ต้องใช้ศาลเป็นเครื่องมือในการขับไล่ชาวบ้านออกจากพื้นที่พิพาท ในขณะที่โจทก์ก็เข้าใจและเป็นองค์ประกอบสำคัญในการแก้ไขปัญหาร่วมกับรัฐบาล ซึ่งมีคืบหน้าเป็นลำดับ

2.การฟ้องดำเนินคดีกับชาวบ้านในกรณีพิพาทที่ดิน

จากสภาพปัญหาและกระบวนการติดตามปัญหาดังกล่าวข้างต้น แม้ว่าข้อเท็จจริงจะพิสูจน์ได้ว่าชาวบ้านอยู่มาก่อนการประกาศเขตที่ดินของรัฐ โดยกลไกการตรวจสอบของคณะกรรมการร่วม หรือองค์กรสิทธิมนุษยชน แต่ไม่มีการเร่งรัดตัดสินใจทางนโยบาย ทำให้สถานภาพทางกฎหมายยังเป็นที่ดินของรัฐ นำมาสู่การดำเนินคดีชาวบ้านในพื้นที่ต่างๆจำนวนมาก ในจำนวน 29 คดีของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินภาคอีสาน พบว่าโจทก์หมายถึงกรมป่าไม้ กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ และองค์การบริหารส่วนตำบล ฟ้องชาวบ้านในคดีต่างๆทั้งคดีอาญาและความแพ่ง จำแนกตามข้อกล่าวหา ได้แก่ บุกรุกที่ดินของรัฐ ขัดขวางการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าพนักงาน ขับไล่ และเรียกค่าเสียหายทางแพ่ง โดยสถานะทางคดีในปัจจุบันอยู่ในชั้นเจ้าพนักงานสอบสวน การพิจารณาของศาล และการบังคับคดี

บทเรียนสำคัญในการต่อสู้คดีความของชาวบ้าน สามารถสรุปปัญหาอุปสรรคในกระบวนการต่อสู้ได้ดังนี้

2.1) เจ้าพนักงานสอบสวน  พฤติการณ์ในการเข้าจับกุม ควบคุมตัว และแจ้งข้อกล่าวหาชาวบ้าน

มีหลายกรณีที่มีพิรุธและไม่ได้รับความเป็นธรรมจากการดำเนินงานของเจ้าหน้าที่  เช่น การควบคุมตัวออกมาโดยพลการ โดยอ้างว่าเป็นความผิดซึ่งหน้า ซึ่งข้อเท็จจริงแล้วพฤติการณ์ของเจ้าพนักงานขาดองค์ประกอบข้อเท็จจริงอย่างชัดแจ้ง คือมีการสนธิกำลังเป็นจำนวนมาก เจ้าหน้าที่บางหน่วยมาจากต่างจังหวัดห่างไกลที่เกิดเหตุ ดำเนินการในเวลาเช้าตรู่ซึ่งชาวบ้านอยู่ระหว่างทำธุระส่วนตัว และไม่มีอุปกรณ์ใดๆสำหรับทำประโยชน์ การควบคุมตัวดังกล่าวไม่มีหมายจับหมายค้น และอ้างกับชาวบ้านว่าขอเชิญมาพูดคุยกันที่อำเภอเพื่อหาแนวทางแก้ไขปัญหา แต่กลับนำตัวมาควบคุมที่สถานีตำรวจ แล้วแจ้งข้อกล่าวหาภายหลัง และอ้างว่าเป็นความผิดซึ่งหน้า พฤติการณ์เช่นนี้มีลักษณะการวางแผนอย่างป็นระบบ และที่สำคัญ เจ้าหน้าที่รับรู้ เข้าใจอย่างดีเกี่ยวกับกระบวนการและพัฒนาการแก้ไขปัญหาในพื้นที่พิพาทนั้นๆ

บางกรณีเจ้าพนักงานไม่ได้แจ้งสิทธิ์แก่ผู้ถูกกล่าวหาในระหว่างการสอบสวน เช่น สิทธิ์ในการไม่ให้การ การหาทนายความหรือที่ปรึกษาที่ไว้วางใจเข้าร่วมฟังตลอดการสอบสวน รวมทั้งมีการเกลี้ยกล่อม โน้มน้าวให้รับสารภาพ เพื่อโทษหนักจะได้เป็นเบา จะไม่ถูกจำคุก มีเพียงโทษปรับเท่านั้น

2.2) การพิจารณาสำนวนคดีของพนักงานอัยการ 

ส่วนใหญ่แล้วคดีที่เจ้าพนักงานสอบสวนส่งสำนวนให้อัยการ จะไม่มีการสอบพยานเพิ่มเติมและจะส่งฟ้องศาลต่อไป ขณะที่ชาวบ้านได้พยายามเข้าให้ข้อมูล และมีหนังสือแจ้งเกี่ยวกับกระบวนการแก้ไขปัญหาในกรณีที่อัยการสูงสุดมีหนังสือมายังอัยการจังหวัดเรื่องให้ชะลอการดำเนินคดีชาวบ้านเครือข่ายไว้ก่อนจนกว่ากระบวนการแก้ไขปัญหาจะแล้วเสร็จ โดยให้เหตุผลเรื่องการจำแนกเขตการใช้ประโยชน์ที่ดินให้เกิดความชัดเจนเพื่อดำเนินการตามนโยบายโฉนดชุมชนต่อไป

2.3) การพิจารณาคดีของศาล 

คดีความของชาวบ้านที่เกิดขึ้นโดยส่วนใหญ่จะเป็นคดีอาญาข้อหาบุกรุกที่ดินของรัฐ ทั้งพื้นที่ป่าไม้ตามกฎหมายประเภทต่างๆและที่สาธารณประโยชน์ ส่วนที่เหลือจะเป็นคดีแพ่งที่หน่วยงานในฐานะโจทก์ฟ้องขับไล่ และในพื้นที่ป่าไม้ภายหลังการฟ้องคดีอาญาแล้ว โจทก์จะฟ้องเรียกค่าเสียหายทางแพ่งหรือที่เรียกกันโดยทั่วไปว่าคดีโลกร้อน โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม มาตรา 97 ทั้งนี้คดีดังกล่าวมีความเห็นเกี่ยวกับแบบจำลองการคิดค่าเสียหายทางแพ่งของนักวิชาการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ว่ามีความถูกต้องเป็นธรรมหรือไม่เพียงใด โดยมีรายการค่าปรับจากแบบจำลองดังกล่าวคือการทำให้ธาตุอาหารในดินสูญหาย ทำให้ดินไม่ดูดซับน้ำฝน ทำให้สูญเสียน้ำออกไปจากพื้นที่โดยการแผดเผาของดวงอาทิตย์ ทำให้ดินสูญหาย ทำให้อากาศร้อนมากขึ้น ทำให้ฝนตกน้อยลง และมูลค่าความเสียหายทางตรงจากป่าอีก 3 รายการ รวมแล้วประมาณ 150,000 บาทต่อไร่

ในคดีโลกร้อนดังกล่าวข้างต้น ชาวบ้านในพื้นที่เครือข่ายปฏิรูปที่ดินภาคอีสาน ถูกฟ้องดำเนินคดีแล้วทั้งสิ้น 7 คดี จำนวน 21 ราย ศาลพิพากษาถึงที่สุดแล้ว 5 คดี ให้จำเลยจ่ายค่าเสียหายแก่โจทก์ตามฟ้อง อยู่ระหว่างฏีกา 1 คดี และศาลสั่งจำหน่ายคดีชั่วคราว 1 คดี เพื่อรอฟังผลคดีอาญา

ส่วนคดีอาญาข้อหาบุกรุกพื้นที่ดินของรัฐ ชาวบ้านโดยส่วนใหญ่จะเป็นผู้กระทำผิดตามฟ้องเนื่องจากการนำพยานหลักฐานเข้าต่อสู้คดีในศาลจะเป็นเอกสารการทำประโยชน์ที่ดินที่ไม่ใช่หลักฐานตามประมวลกฏหมายที่ดิน ซึ่งมีน้ำหนักในการพิจารณาน้อยเมื่อเทียบกับเอกสารราชการของโจทก์ที่เป็นผู้กำกับดูแลพื้นที่นั้นๆ จึงเชื่อได้ว่าชาวบ้านเป็นผู้บุกรุก แม้ว่าชาวบ้านจะหยิบยกมติคำสั่งในการแก้ไขปัญหาของหน่วยงานต่างๆหรือสิทธิตามรัฐธรรมนูญ และนโยบายของรัฐบาลมาเป็นพยานหลักฐานก็ตาม

3. ผลกระทบจากการถูกดำเนินคดีของชาวบ้าน 

คดีความแต่ละเรื่องใช้เวลายาวนาน บางคดีมีผู้ถูกกล่าวหาจำนวนมาก ชาวบ้านโดยส่วนใหญ่เป็นคนแก่และผู้หญิง จึงมีผู้เสียชีวิตระหว่างการต่อสู้ในเกือบทุกคดี ไม่ใช่เพราะเมื่อโดนคดีแล้วตายเร็วขึ้น แต่ผลกระทบด้านจิตใจความวิตกกังวลจากการถูกดำเนินคดีย่อมเกิดขึ้น ประกอบกับการติดตามปัญหาที่ยืดเยื้อยาวนาน ภาระค่าใช้จ่ายเพิ่มมากขึ้น ค่าเดินทางไปศาล ค่าเอกสาร ค่าทนาย หลักทรัพย์ประกันตัว ยังไม่รวมถึงปัญหาด้านสังคมที่ถูกผู้คนมองว่าเป็นกลุ่มที่สร้างปัญหา สร้างความวุ่นวายให้กับชุมชน และสิทธิการทำประโยชน์ในพื้นที่พิพาทที่ถูกดำเนินคดีย่อมเป็นไปอย่างจำกัด บางกรณีมีการปิดหมายบังคับคดีให้ชาวบ้านออกจากพื้นที่พร้อมรื้อถอนไม้ผลสิ่งปลูกสร้างออกไปด้วย ยิ่งก่อผลกระทบต่อการทำมาหากินของชาวบ้านหนักขึ้น

โดยสรุปข้อพิพาทและความขัดแย้งเรื่องที่ดิน เป็นปัญหาที่เกิดขึ้นในสังคมเป็นเวลายาวนาน อาจเรียกได้ว่า ปัญหาที่ดินเป็นส่วนหนึ่งของสังคม เพราะที่ดินถือเป็นปัจจัยพื้นฐานทางการผลิต ซึ่งเครื่องมือในการกำหนดความสัมพันธ์ดังกล่าวในทุกสังคมคือระบบกรรมสิทธิ์ ในสังคมไทยมีการจำแนกระบบกรรมสิทธิ์เป็นที่ดินของรัฐและเอกชน โดยให้สิทธิ์การบริหารจัดการแต่ละส่วนอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาด ปัญหาที่เกิดขึ้นมาโดยตลอดคือการเข้าถึงสิทธิในที่ดินของผู้คนในสังคมมีความแตกต่างกันมาก ผู้มีฐานะทางเศรษฐกิจย่อมเข้าถึงที่ดินเป็นจำนวนมาก เกษตรกรรายย่อย คนยากจนอยู่ในสภาพไร้ที่ดิน ที่ดินทำกินไม่เพียงพอ หรือมีที่ดินกลับไม่สามารถตัดสินใจเกี่ยวกับการผลิตในแปลงเกษตรของตนเองได้ เพราะกระบวนการผลิตที่ต้องพึ่งพาปัจจัยการผลิตจากภายนอกเป็นด้านหลัก นำมาสู่ปัญหาหนี้สินและการเปลี่ยนมือที่ดินในที่สุด นอกจากนี้ ยังมีประเด็นพิพาททับซ้อนกับที่ดินของรัฐประเภทต่างๆและเกิดปัญหาคดีความ

……………………………………

หากเราใช้มุมมองเรื่องความเป็นธรรม เท่าเทียมมาพิจารณาปัญหาที่ดินที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน จะพบว่ารัฐบาลต้องมีแนวนโยบายการปฏิรูปที่ดินและการผลิตที่ครบถ้วนรอบด้าน รวมทั้งมาตรการแก้ไขปัญหาระยะสั้น เพื่อบรรเทาผลร้ายจากการคุกคามสิทธิในลักษณะต่างๆ และที่สำคัญปัญหาพิพาทที่ดินเป็นเรื่องนโยบายที่รัฐต้องดำเนินการอย่างต่อเนื่องจริงจัง ไม่ใช่เพียงแค่สิทธิตามกฎหมายแล้วนำสู่การพิจารณาของกระบวนการยุติธรรม ซึ่งชาวบ้านจะตกเป็นฝ่ายเสียเปรียบอยู่ตลอดไป ดังบทเรียนที่ผ่านมา .