ทีดีอาร์ไอ วิเคราะห์ละเอียด พ.ร.บ.กู้เงินฯ ปรับอย่างไรให้เดินถูกทาง- คุ้มค่า

ในเวทีเสวนาสาธารณะ ร่าง พ.ร.บ.กู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ: เดินหน้าอย่างไรให้ถูกทาง โปร่งใสและเป็นประชาธิปไตย ที่จัดโดย สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) โครงการวิเคราะห์และติดตามร่างกฎหมาย (ThaiLawWatch) ร่วมกับสถาบันพระปกเกล้า ณ ห้องประชุมชั้น 2 ทีดีอาร์ไอ

ดร.สมชัย จิตสุชน ผอ.วิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง ทีดีอาร์ไอ ดร.สุเมธ องกิตติกุล นักวิชาการทีดีอาร์ไอ และดร.นิตินัย ศิริสมรรถการ ประธานกรรมการบริษัท มาเก็ตเมทริกซ์ เอเชีย จำกัด ร่วมกันนำเสนอผลการศึกษาและข้อเสนอแนะต่อร่างพ.ร.บ.กู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ โดยมุ่งเน้นการประเมินถึงผลกระทบต่อการคลังของประเทศ ความเหมาะสมของโครงการ และการประเมินความคุ้มค่าในการลงทุนระยะยาวดังกล่าว

มุ่งขนคนมากกว่า ลดต้นทุนด้านโลจิสติกส์

เปิดเวทีนำเสนอที่ ดร.สมชัย กล่าวถึงพ.ร.บ.กู้เงินฯ โดยแสดงความเห็นด้วยกับการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งในระยะยาว เพราะนอกจากช่วยลดต้นทุนโลจิสติกส์ของเศรษฐกิจไทยแล้ว ยังช่วยกระจายฐานการผลิตไปสู่ภูมิภาค

ดร.สมชัย มองเห็นข้อดีของร่าง พ.ร.บ.กู้เงินฯ คือ เห็นความต่อเนื่องของโครงการลงทุน, ช่วยให้ภาคเอกชนมีความมั่นใจและวางแผนล่วงหน้าได้ รวมทั้งมีส่วนช่วยยกระดับการลงทุนโดยรวมให้หลุดพ้น "หล่มการลงทุนต่ำ" ที่เป็นมาตั้งแต่ปี 2540  แต่ก็มีข้อท้วงติง เมื่อดูไส้ใน พบว่า วงเงินกู้ 2 ล้านล้านบาทนั้น เกินครึ่งใช้เพื่อพัฒนาระบบการขนส่งผู้โดยสาร เช่น รถไฟความเร็วสูง รถไฟฟ้าเขต กทม. ปริมณฑล

หากโจทย์ใหญ่ของประเทศไทยต้องการลดต้นทุนโลจิสติกส์จริงๆ แต่กลับไปเน้นการพัฒนาระบบการขนส่งรถไฟความเร็วสูง โดยมีวัตถุประสงค์ คือการขนคนเป็นหลักนั้น ดร.สมชัย ถามว่า แล้วการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานเม็ดเงินมหาศาลขนาดนี้ จะลดต้นทุนโลจิสติกส์ เรื่องการขนของ การขนส่งสินค้าไปค้าขายกับต่างประเทศได้หรือไม่

"อย่าลืมว่า ภาพใหญ่ประชากรของไทย ไม่เกิน 10 ปี ประชากรไทยจะอยู่ในช่วงขาลง การหวังมีหัวเมืองใหญ่ๆ 20 เมือง น้องๆ กรุงเทพฯ จึงมีความเป็นไปได้น้อยมาก ฉะนั้น ความคุ้มทุนในระยะยาว จึงควรมีการศึกษาให้ดีด้วย"

และแม้จะมีการพูดกันว่า รถไฟความเร็วสูงขนสินค้าได้ด้วยนั้น ดร.สมชัย ยกกรณีในต่างประเทศ ที่มีการใช้รถไฟความเร็วสูงขนส่งสินค้า แต่ก็เป็นสินค้าชนิดเบาๆ ทำในช่วงเวลากลางคืนที่มีผู้โดยสารน้อย สุดท้ายก็ไม่ได้ตอบโจทย์การลดต้นทุนโลจิสติกส์ในระยะยาวแต่อย่างใด

ดังนั้น ร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน ในฐานะนักวิจัย มีข้อเสนอให้เพิ่มสัดส่วนการลดต้นทุนโลจิสติกส์ให้มากกว่านี้ เช่น รถไฟรางคู่

ส่วนข้อกังวลต่อแนวทางร่าง พ.ร.บ.นี้ ก็มีทั้งการเสนอเป็นเงินกู้นอกงบประมาณ ทำให้อำนาจการตัดสินใจใช้เงินแผ่นดินจำนวนมากตกอยู่กับฝ่ายบริหาร ขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติ มีโอกาสให้ความเห็นชอบตาม พ.ร.บ.นี้เพียงครั้งเดียวในระยะเวลา 7 ปี เศษ

รวมถึงโครงการจำนวนมากยังไม่ผ่านการศึกษาความคุ้มค่าทางการเงิน เศรษฐกิจ และผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ ซึ่งหากโครงการดำเนินการไม่ได้หรือล่าช้าความต่อเนื่องที่ตั้งใจให้เกิดจะไม่เกิดจริง หรือหากมีการเร่งรีบสรุปผลการศึกษาเพื่อให้โครงการเกิดทัน 7 ปี ทำให้ไม่คุ้มค่าการลงทุน

ลงทุนไม่คุ้มค่า GDP ระยะยาวหดตัว

สำหรับผลกระทบต่อฐานะการคลัง ดร.สมชัย มีความเห็นว่า ขึ้นอยู่กับความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจของโครงการลงทุน หากลงทุนคุ้มค่า ไม่มีวิกฤตเศรษฐกิจเกิดขึ้น สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ก็ยังอยู่ในเกณฑ์ที่ยอมรับได้ ทั้งนี้ ก็ต้องจับตาดูผลกระทบต่อภาระทางการคลัง สุดท้าย เมื่อมีการกู้เงิน 2.2 ล้านล้านนี้มาแล้ว หนี้สาธารณะต่อรายได้ประชาชาติ (Public Debt/GDP) เป็นอย่างไร

"ความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจของโครงการลงทุน ณ วันนี้ ยังไม่แน่นอน และเสี่ยงต่อการประเมินในด้าน "ดี" เกินควร เราจะเห็นว่า ครึ่งหนึ่งของเม็ดเงินโครงการนี้ ยังไม่มีการศึกษาความคุ้มค่า ซึ่งก็น่าเป็นห่วง อีกทั้งรัฐบาลไม่มีการเสนอแผนการสร้างรายได้อื่นๆ เลย ว่า เงิน 2 ล้านล้านบาท ใช้จ่ายไปแล้ว จะมีรายได้จากส่วนใดมาเพิ่มบ้าง เช่น มีการปรับโครงสร้างภาษีต่างๆ หรือไม่"

และไหนๆ รัฐบาลจะมีการกู้เงิน 2 ล้านล้านบาทแล้ว ดร.สมชัย เสนอว่า ก็ควรมีการจัดสรรเงินล็อตแรกเพื่อศึกษาความเป็นไปได้ทุกโครงการ โดยหน่วยงานที่เป็นกลางและมีผู้ตรวจสอบอิสระ เพื่อให้การใช้เงินเป็นไปอย่างถูกทิศถูกทาง

ห่วงโครงการไม่คุ้มทุน แนะวิเคราะห์ให้ละเอียด

ขณะที่ดร.สุเมธ ตั้งข้อสังเกตถึงความเหมาะสมและคุ้มค่าของการลงทุนและการบริหารจัดการ โดยเห็นว่าการพัฒนาระบบขนส่งทางราง ที่เป็นรถไฟทางคู่ ทั้งทางเก่าและทางใหม่เป็นสิ่งที่สำคัญที่ควรเร่งดำเนินการมากกว่ารถไฟความเร็วสูง ที่ยังต้องพิจารณาความคุ้มค่าในการลงทุนอย่างละเอียด เพราะถูกตั้งคำถามถึงความคุ้มค่าในการลงทุนมากที่สุด เนื่องจากยังไม่ได้ศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ (Feasibility Study)

"การพัฒนาระบบขนส่งมวลชนส่วนใหญ่เป็นการแก้ปัญหาเรื่องของความจุถนนในปัจจุบัน แต่สิ่งที่ยังขาด คือแนวทางการปรับปรุงประสิทธิภาพของการบริหารจัดการระบบรางที่ยังไม่มีความชัดเจน อย่างไรก็ตามหากรัฐจะอุดหนุนระบบขนส่งทางราง ก็ต้องมีความชัดเจนเรื่องหนี้สะสมและหนี้จากการลงทุนระบบรางใหม่"

ดร.สุเมธ ยกตัวอย่างการวิเคราะห์ถึงความเป็นไปได้ของโครงการขนาดใหญ่ ว่า มักมีปัญหาเรื่องต้นทุนโครงการที่สูงกว่าที่คาดการณ์ แต่ผลประโยชน์ที่ได้รับน้อยกว่าที่คาดการณ์ เมื่อโครงการเริ่มดำเนินการ

เช่นเดียวกับการคาดการณ์ผู้ใช้งานจริงที่ ก็มักสูงกว่าปกติ เพื่อให้โครงการดำเนินไปได้ ซึ่งเป็นการวิเคราะห์ที่อันตราย เสี่ยงต่อการขาดทุนในอนาคต ฉะนั้น ในโครงการขนาดใหญ่ควรมีการวิเคราะห์ที่เข้มข้น และมีความรับผิดชอบ (Accountability)

ดังนั้น การวิเคราะห์โครงการลงทุนขนาดใหญ่ให้ประสบความสำเร็จได้ ต้องสร้าง "ความรับผิดชอบ" ในส่วนของการดำเนินงานทั้งภาครัฐและเอกชน และควรตั้งหน่วยงานที่เป็นกลางมาดำเนินงานแทนอย่างครบถ้วนทุกขั้นตอน พร้อมด้วยกลุ่มผู้ตรวจสอบอิสระมาร่วมวิเคราะห์อย่างละเอียด เปรียบเทียบกับการประมาณการในวิธีอื่นๆ หรือโครงการอื่นๆ เพื่อลดปัญหาด้านแรงจูงใจของหน่วยงานเจ้าของโครงการที่จะผลักดันโครงการ รวมถึงควรมีการเปิดเผยผลการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการต่อสาธารณชนด้วย

ดร.สุเมธ ยังกล่าวถึงปัจจัยที่ทำให้รถไฟความเร็วสูงคุ้มค่าที่จะลงทุนว่า ต้องให้ความสำคัญกับปริมาณการจราจรและผู้โดยสาร อย่างในกรณีเส้นทางรถไฟความเร็วสูงกรุงเทพ-เชียงใหม่ ซึ่งมีการตั้งคำถามมากถึงการลงทุนกับความคุ้มค่านั้น มีการศึกษาของนักวิจัยชาวอังกฤษปี 2009 ระบุว่า รถไฟความเร็วสูงจะประสบความสำเร็จต้องมีการเชื่อมโยงโครงข่ายที่ดี

ขณะที่ประเทศไทย เปรียบเทียบการเดินทางอากาศที่มีผู้โดยสารหนาแน่นที่สุด คือ กรุงเทพฯ - เชียงใหม่ ที่มีอยู่ประมาณ 4-5 ล้านคนต่อปี ส่วนนี้สามารถดึงผู้โดยสารจากการเดินทางทางอากาศมาใช้บริการรถไฟความเร็วสูงได้พอสมควร

ซึ่งปัจจัยที่ทำให้รถไฟความเร็วสูงคุ้มค่าที่จะลงทุนนั้น เฉลี่ยแล้วขั้นต่ำที่สุด ปีแรกที่เปิดดำเนินการอย่างน้อยต้องมีผู้โดยสาร 3 ล้านคนต่อปี (กรณีค่าก่อสร้างต่ำ) แต่หากต้นทุนค่าก่อสร้างสูง (เป็นปกติ) จำนวนผู้โดยสารที่คุ้มทุน จะอยู่ที่  9 ล้านคนต่อปี

กู้เงินนอกงบฯ มีทั้งข้อดี-ข้อเสีย

ด้านดร.นิตินัย วิเคราะห์งบประมาณของประเทศ 80% ตัดลดไม่ได้ เพราะรัฐบาลในอดีตสร้างนโยบายประชานิยมไว้จำนวนมาก

ดูได้จาก 3 กองทุนใหญ่ กองทุนหมู่บ้านฯ กองทุนให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา และ กองทุนหลักประกันสุขภาพฯ กลาย เป็นภาระ 88% ของภาระงบประมาณที่ให้กับกองทุนเงินนอกงบฯ ทั้งหมด (100 กว่ากองทุน) จนทำให้ "พื้นที่ทางการคลัง" (fiscal space) เฉลี่ยปี 2550-2556 หายไปจากการหมักหมมของนโยบายประชานิยม กลายเป็นดินพอกหางหมู

"ปัจจุบันต้องยอมรับว่า เราเก็บภาษีมา 100 บาท แทบไม่ได้เอาไปพัฒนาอะไรเลย เพราะต้องนำไปจ่ายงบฯ ที่ตัดไม่ได้ ซึ่งตลอด 4 ปี (2552-2555) การกู้เงินชนเพดานจากประชานิยมในอดีต ทำให้สัดส่วนการลงทุนภาครัฐของเราอยู่แค่ 1.26 % ขณะที่เพื่อนบ้าน เช่น เวียดนามโตเฉลี่ย 7.25% และมาเลเซีย 8.81%"

สุดท้ายดร.นิตินัย มองมุมต่างถึงการที่ร่างพ.ร.บ. 2 ล้านล้านบาท ซึ่งเป็นการกู้เงินนอกงบประมาณนั้น มีทั้งข้อดี-ข้อเสีย ซึ่งไม่ใช่ปัญหาน่ากังวลหากมี Post-audit ที่ดี ทั้งนี้ อยากให้จับตาดูความสำเร็จของโครงการในเชิง Output Outcome มากกว่า การไปโฟกัสเฉพาะโครงการ 2 ล้านล้านบาท จนลืมแกนหลัก งบประมาณแผ่นดิน ความซ้ำซ้อนของโครงการ 2 ล้านล้านบาท เป็นโครงการใหม่หรือซ้ำซ้อนกับงบประมาณปกติ หรือไม่ เป็นต้น

เอกสารประกอบ:  “ร่าง พ.ร.บ. กู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ: เดินหน้าอย่างไรให้คุ้มค่า ถูกทางและเป็นประชาธิปไตย”