‘ผาสุก พงษ์ไพจิตร’: การเมืองคณาธิปไตยระดับชาติ-ท้องถิ่น บ่อเกิดความไม่เป็นธรรม

ศ.ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ แสดงปาฐกถา ‘ความเหลื่อมล้ำกับคณาธิปไตย’ ในเวทีเทศกาลความเป็นธรรม ‘Just&Fair Society Festival’

สังคมไทยกับ ‘การเมืองคณาธิปไตย’ ที่ไม่เคยถูกท้าทายจริงจัง

‘เทศกาลความธรรม’ ชื่อนี้แสดงการเฉลิมฉลอง เป็นเรื่องน่ายินดี เราอยากมองเห็นสิ่งดีๆ สนับสนุนการเปลี่ยนแปลงไปในทางที่ดี ดิฉันเห็นด้วยเป็นอย่างมาก สังคมกำลังเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว แต่การเมืองไทยกลับเผชิญอาการแผ่นเสียงตกร่อง แม้ดูเหมือนว่ากรอบการเมืองที่เป็นทางการคือประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขจะคงอยู่ต่อไป เปิดช่องให้ขบวนการประชาชนเข้ามามีส่วนผลักดันสังคมสู่ความเป็นธรรมมากขึ้น แต่อาการแผ่นเสียงตกร่องน่าเป็นห่วง เพราะเป็นอุปสรรคกับการเปลี่ยนแปลง

ปัญหาความเหลื่อมล้ำในมิติต่าง ๆ ดูเหมือนว่าจะเริ่มคลี่คลายลงบ้างแต่หากมองลึก ๆ แล้ว สังคมไทยยังมีความเหลื่อมล้ำสูง สูงกว่าประเทศเพื่อนบ้าน เช่น มาเลเซีย อินโดนีเซีย จากที่ได้จัดทำโครงการวิจัย ‘สู่สังคมไทยเสมอหน้า’ ในช่วง 3-4 ปีที่ผ่านมากับคณะนักวิจัยอีก 12 ท่าน ซึ่งเสร็จสิ้นลงแล้ว และกำลังบรรณาธิการจัดพิมพ์เป็นหนังสือ พบว่าความเหลื่อมล้ำมีหลายมิติ

ที่สำคัญที่สุดเป็นความเหลื่อมล้ำด้านโครงสร้างการเมือง การคงอยู่และปรับตัวของการเมืองที่เรียกว่า คณาธิปไตย ซึ่งหมายความว่า แม้ว่าจะได้มีขบวนการการเมืองมวลชนปะทุขึ้นหลายรอบ การเมืองไทยก็ยังมีโครงสร้างที่ลำเอียง เข้าข้างกลุ่มผู้มีอำนาจและความมั่งคั่งและมีกระบวนการสร้างเครือข่ายเหมือนใยแมงมุม ยึดโยงโครงสร้างดังกล่าวเอาไว้อย่างต่อเนื่อง

การพูดในวันนี้ จึงจะนำข้อค้นพบบางประการจากผลงานวิจัย ‘สู่สังคมไทยเสมอหน้า’ มาเล่าให้ท่านฟัง ก่อนอื่นขออธิบายคำว่า ‘คณาธิปไตย’ ความหมายที่เข้าใจกันคือ การปกครองโดยคณะบุคคลส่วนน้อย เป็นคำแปลมาจากภาษาอังกฤษ Oligarchy อันที่จริงความหมายของคำนี้ดั้งเดิมไม่ใช่อำนาจของคณะเล็ก ๆ อย่างเดียว แต่เป็นคณะของคนรวยระดับยอดของสังคมโดยเฉพาะที่ปกครองเพื่อเพิ่มความร่ำรวยของกลุ่มตนเป็นหลัก ซึ่งมีนัยไปถึงอำนาจการเมือง ทิศทางการเมืองและการกำหนดนโยบายสำคัญของประเทศด้วย และแน่นอนว่าคณาธิปไตย ไม่สนับสนุนการกระจายอำนาจและความมั่งคั่ง

คณาธิปไตยในเมืองไทย ไม่เคยถูกท้าทายจากมวลชนอย่างถึงรากถึงโคน คณาธิปไตยนี้ดูดดึงส่วนหัวของกลุ่มอำนาจใหม่ ๆ เข้าเป็นพวกอยู่เสมอ โดยมีการก่อร่างสร้างสัมพันธ์ให้ร้อยรัดกันเข้าไว้ในระบบอุปถัมภ์และการทำธุรกิจ แบ่งผลประโยชน์ต่างตอบแทนกัน ภายใต้ระบอบเดิมเมื่อราว 100 ปีที่แล้ว ชนชั้นสูง ข้าราชการ พ่อค้า ได้ตกผลึกมีผลประโยชน์ร่วมกับรัฐอย่างหนาแน่น ทศวรรษ 2470 – 2520 ชนชั้นนำทหารพุ่งขึ้นจุดสูงสุด ครั้นเมื่อเศรษฐกิจเมืองเฟื่องฟูหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ชนชั้นนำฝ่ายธุรกิจสมัยใหม่ได้เข้าร่วมขบวนการ ต่อมาเมื่อความมั่งคั่งและการคมนาคมสมัยใหม่กระจายสู่ต่างจังหวัด ยึดโยงเขตรอบนอกเข้ากับกรุงเทพฯ นักธุรกิจชั้นนำระดับภูธรก็ได้เข้าร่วมขบวนการ และเมื่อไม่นานมานี้เองข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ในกระบวนการตุลาการก็ได้เข้าร่วมขบวน

แม้ว่าครอบครัวข้าราชการใหญ่ทั้งทหารและพลเรือนและกลุ่มเงินเก่า จะมีบทบาทสูงในคณาธิปไตยนี้ แต่ไม่ได้เป็นกลุ่มปิด อันที่จริงความอยู่รอดโดยรวมของกลุ่มนั้น ส่วนหนึ่งเป็นเพราะยอมเปิดรับกลุ่มอำนาจใหม่ ๆ จากภายนอกและมีความยืดหยุ่นนั่นเอง

‘ธุรกิจพลังงาน’ ตัวอย่างความเหลื่อมล้ำ ‘ข้าราชการเอื้อทุน’ เมินกระทบชุมชน

ในส่วนต่อไปที่จะพูดถึงคือ ตัวอย่างโครงสร้างที่ลำเอียง จากการศึกษาของ ผศ.นพนันท์ วรรณเทพสกุล เรื่ององค์กรกึ่งรัฐกึ่งเอกชน อิทธิพลของธุรกิจพลังงานผ่านอำนาจเครือข่ายข้าราชการ แสดงตัวอย่างของคณาธิปไตยแบบใหม่ที่เพิ่งก่อตัวขึ้นเมื่อ 10 กว่าปีมานี้เอง ผ่านนโยบายแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ที่ก่อกำเนิดบริษัทหรือองค์กรที่มีสถานะเป็นกึ่งรัฐวิสาหกิจกึ่งเอกชน เช่น กรณีปตท. ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจเพราะกระทรวงการคลังถือหุ้น 51 % กฟผ.ซึ่งยังเป็นรัฐวิสาหกิจเพราะกระทรวงการคลังถือหุ้น 100 %

ทั้งปตท.และกฟผ. มีบริษัทลูกที่เข้าไปถือหุ้นอยู่บ้าง โดยมีสถานะเป็นบริษัทเอกชน บริษัทลูกเหล่านี้ทำกิจการต่าง ๆ ทั้งที่โยงกับเรื่องพลังงานและที่ไม่ได้โยง ดังนั้นเมื่อพูดถึงกลุ่มปตท.และกลุ่มกฟผ.ในขณะนี้ จึงหมายรวมบริษัทลูกทั้งหมดด้วย

ในทางปฏิบัติกลุ่มปตท. กฟผ. สามารถเลือกใช้สิทธิพิเศษจากสถานะรัฐวิสาหกิจหรือเอกชน สิทธิพิเศษจากการเป็นรัฐวิสาหกิจ เช่น มีกระทรวงการคลังค้ำประกันเงินกู้ มีอัยการสูงสุดจัดทำคำแก้ต่างเมื่อถูกดำเนินคดีในศาลปกครอง สิทธิพิเศษจากความเป็นบริษัทเอกชนก็เช่น สามารถได้รับสิทธิประโยชน์ส่งเสริมการลงทุน และไม่จำเป็นต้องอยู่ในกฎระเบียบข้อห้ามของกระทรวงการคลัง เรื่องการกำหนดค่าตอบแทนผู้บริหาร การจัดสรรกำไรสุทธิ หรือการนำเงินส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดิน

ความลำเอียงด้านโครงสร้างตรงนี้ชัดเจน บริษัทลูกเป็นบริษัทเอกชน แต่เข้าถึงสิทธิพิเศษต่าง ๆ เหมือนเป็นรัฐวิสาหกิจ จึงได้เปรียบบริษัทเอกชนอื่น ๆ การร่วมทุนกับเอกชนทำให้ข้าราชการที่ดำรงตำแหน่งในปตท.และกฟผ.ควบรวมกับทุน นอกจากจะช่วยด้านนโยบายเอื้อให้ทุนดังกล่าวแล้ว ยังเป็นการขยายอำนาจและความมั่งคั่งของข้าราชการที่เกี่ยวข้องอีกด้วย เช่น กรรมการในบริษัทกลุ่มบริษัทพลังงานในเครือ ส่วนมากได้รับค่าตอบแทนเฉลี่ยต่อคน 1 – 3 ล้านบาทต่อปี ซึ่งส่วนมากก็เป็นข้าราชการระดับสูง บ้างก็เกษียณแล้ว

สิ่งที่ตามมาคือ การกำกับควบคุมนโยบายที่เกี่ยวกับพลังงาน กระทำโดยข้าราชการระดับสูงในกรมกองต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง ที่สำคัญได้แก่หน่วยงานในกระทรวงการคลัง กระทรวงพลังงาน กระทรวงคมนาคม กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ผ่านคณะกรรมการต่าง ๆ ซึ่งดำรงตำแหน่งทับซ้อนกันกับกลุ่มข้าราชการที่บริหาร ปตท.และกฟผ.ด้วย จึงเกิดการใช้อำนาจหน้าที่ทับซ้อนกัน ผ่านการเป็นกรรมการไขว้กันไปมาระหว่างหน่วยงานกำกับกับหน่วยงานดำเนินกิจกรรม เกิดปัญหาในแง่ธรรมภิบาล และส่งผลกระทบทางลบกับสวัสดิการของประชาชนอีกด้วย

เช่น กรณีการควบคุมผลกระทบของโครงการลงทุนต่อชุมชนสิ่งแวดล้อมที่มาบตาพุด อ.นพนันท์ พบว่า เป็นรูปแบบความอยุติธรรมที่แสดงว่าเครือข่ายข้าราชการในธุรกิจพลังงานช่วยเหลือทุนใหญ่ที่ลงทุนในโครงการที่อาจสร้างมลภาวะหลายโครงการ ซึ่งประชาชนในพื้นที่เรียกร้องให้มีการทบทวนนั้น ได้ใช้อำนาจตามโครงสร้างหน้าที่ดำเนินการบิดเบือนเปลี่ยนแปลงประกาศกิจการหรือโครงการที่อาจส่งผลกระทบอย่างรุนแรงกับชุมชน ในด้านสุขภาพ และสิ่งแวดล้อม ทำให้โครงการเหล่านั้นไม่ต้องทำการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม ชุมชน ตามระเบียบ

การเมืองใหม่เปิดช่อง ‘ตระกูลคอรัปชันเบ็ดเสร็จ’ ระดับชาติ-ท้องถิ่น

กรณีที่ 2 คือการปรับตัวของโครงสร้างอำนาจท้องถิ่นกับกระแสหลักที่การเมืองไทยกำลังพัฒนาเข้าสู่ระบบ 2 พรรคใหญ่ จากงานศึกษาของ ดร.ชัยยันต์ และดร.สถาพร พบว่า จากกระบวนการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น องค์กรบริหารส่วนท้องถิ่นระดับจังหวัดขณะนี้ กำกับคุมงบประมาณก้อนใหญ่ขึ้นมาก นักการเมืองคอรัปชันที่เคยลงสมัครส.ส. จึงหันเป้ามาที่การเมืองท้องถิ่น เพราะในระบบการเมืองที่กำลังปรับเข้าสู่ระบบ 2 พรรคใหญ่ นักการเมืองดังกล่าวไม่มีช่องทางประสบความสำเร็จอย่างที่เคยเป็นมา โอกาสจะทำเงินในการเมืองระดับชาติก็ลดน้อยลงด้วย ดังนั้นจึงมีการปรับมาสู่การหวังผลชนะการเลือกตั้งระดับท้องถิ่น ซึ่งโครงสร้างใหม่ที่กอตั้งประกอบด้วย นักการเมืองท้องถิ่น ที่มีทักษะในการเป็นผู้นำบ้างและมีประสบการทางการเมืองมาพอสมควร อาจเคยเป็นส.ส. มีเส้นสายอันดีกับนักธุรกิจท้องถิ่น ผู้รับเหมา ที่ได้ประโยชน์จากการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐ ข้าราชการในพื้นที่ซึ่งพร้อมที่จะร่วมมือและรับค่าตอบแทนเป็นเงินและอิทธิพล

อีกรูปแบบหนึ่ง เป็นการพยายามควบรวมทั้งอำนาจจากการเลือกตั้งระดับชาติและการเลือกตั้งระดับท้องถิ่นด้วยการกระจายตัวสมาชิกของครอบครัว พรรคพวก ให้ลงสมัครทั้งส.ส.สังกัดพรรคใหญ่และลงสมัครตำแหน่งการเมืองในระดับท้องถิ่นต่าง ๆ ด้วย ภายใต้ระบบนี้การคอร์รัปชันในรูปของการเงินที่รั่วไหลออกจากงบประมาณโครงการไม่ว่าจากการจัดสรรโดยรัฐบาลกลางหรือจากงบท้องถิ่นจะสูงขึ้นและเป็นระบบมากขึ้น ดังนั้นแนวโน้มของการกระจุกตัวของอำนาจและความมั่งคั่งจะเพิ่มขึ้นด้วย

ตัวอย่างที่ 3 จากงานศึกษาของรศ.ดร.นวลน้อย ตรีรัตน์ พบว่ากลไกที่โยงบุคคลระดับสูงในภาครัฐทั้งทหารและพลเรือนกับเอกชนเข้าด้วยกัน ทำผ่านการฝึกอบรมหลักสูตรระยะสั้นสำหรับผู้บริหารระดับสูง แบ่งออกเป็นหลักสูตรที่จัดโดยหน่วยงานรัฐ ได้แก่ วปอ. วปม. และปรอ. ของวิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร กระทรวงกลาโหม บ.ย.ส.ของวิทยาลัยการยุติธรรม กระทรวงยุติธรรม พ.ต.ส.ของสถาบันพัฒนาการเมืองและการเลือกตั้ง หลักสูตรปปร.ของสถาบันพระปกเกล้า และที่บริหารจัดการโดยภาคเอกชนประกอบด้วย หลักสูตรผู้บริหารระดับสูง สถาบันวิทยาการตลาดทุน (วตท.) ของตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย และหลักสูตรผู้บริหารระดับสูงด้านการค้าการพาณิชย์ของหอการค้าไทย

ข้อค้นพบที่น่าสนใจคือแทบทุกหลักสูตรหลอมละลายความคิดให้เป็นไปในทางเดียวกัน ความเป็นพวกเดียวกัน ผ่านกิจกรรมระหว่างการอบรม เช่น การรับน้องใหม่ เลี้ยงรุ่น การไปดูงานต่างประเทศ เรียกขานกันว่าพี่โดยไม่จำเป็นต้องมีอายุสูงกว่า ความใกล้ชิดที่ก่อเกิดในระยะเวลาอันสั้นเป็นช่องทางให้ทำกิจกรรมร่วมกันเพื่อแบ่งปันผลประโยชน์ สร้างเส้นสาย ทำให้มีโอกาสรู้จักกัน เช่น มีโอกาสกระทบไหล่นายพล รัฐมนตรี อธิบดี ปลัดกระทรวง หรือ สมาชิกของ 40 ตระกูลดังในสังคมไทย โดยงานศึกษาพบว่ามีคนในแต่ละตระกูลนิยมเรียน วตท. ถึง 19 ตระกูล วปอ. 13 ตระกูล และป.ย.ส. ปปร. อย่างละ 6 ตระกูล

เครือข่ายผู้บริหารระดับสูงที่ถูกสร้างขึ้นนี้ไม่น่าจะทำให้สังคมไทยเสมอหน้าขึ้นเพราะการยึดโยงกันทำให้การแสวงหาผลประโยชน์กระจุกตัวอยู่ที่ชนชั้นนำมากขึ้นโดยที่ผู้คนที่อยู่ภายนอกหรือระดับล่างไม่มีทางเข้าถึง เท่ากับตอกย้ำสภาพคณาธิปไตยให้อยู่ในวงแคบ ๆ ที่มีการเลือกสรรแล้ว

……………………

โดยสรุปสังคมไทยยังคงเป็นสังคมที่มีความเหลื่อมล้ำสูง ความเป็นธรรมในสังคมยังเป็นประเด็นปัญหาใหญ่ เพราะการเมืองไทยยังมีโครงสร้างที่ลำเอียง เข้าข้างคนกลุ่มน้อยที่มีอำนาจและความมั่งคั่ง เราจึงจะยังคงเผชิญความยากลำบากในการสร้างสังคมเสมอภาค เพราะว่าโดยพื้นฐานเรามีระบบการเมืองแบบคณาธิปไตยและยังปฏิเสธที่จะเปลี่ยนแปลง

ประสบการณ์ของสังคมอื่นบอกว่า คณาธิปไตยกร่อนลงได้ผ่านขบวนการประชาธิปไตย การกระจายอำนาจทุกระดับ ขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคม เช่น สหภาพแรงงาน ขบวนการประชาชนระดับล่างทุกรูปแบบที่มีอุดมการณ์เพื่อคนระดับล่างจริงจังทั้งชนบทและเมือง แต่เรื่องเหล่านี้ก็ไม่ง่าย มีความจำเป็นต้องเข้าใจแง่มุมด้านเศรษฐศาสตร์การเมืองของโครงสร้างอำนาจคณาธิปไตยและกลไกยึดโยงระหว่างกันอย่างลึกซึ้ง เพื่อให้ได้รู้ทันความแยบยลและหาทางเสริมสร้างพลังภาคประชาชนให้ได้อย่างถูกจุดและมีประสิทธิภาพ .