เมื่อ 'รธน.' ขัดต่อ 'กฎมณเฑียรบาล' ว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์

เมื่อบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ 2550 หมวด 2 ขัดต่อกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช 2467

ประการที่หนึ่ง

ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 หมวด 2 พระมหากษัตริย์ มาตรา 23 วรรคแรก บัญญัติว่า

“ในกรณีที่ราชบัลลังก์หากว่างลงและเป็นกรณีที่พระมหากษัตริย์ได้ทรงแต่งตั้งพระรัชทายาทไว้ตาม กฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช 2467 แล้ว ให้คณะรัฐมนตรีแจ้งให้ประธานรัฐสภาทราบ และให้ประธานรัฐสภาเรียกประชุมรัฐสภาเพื่อรับทราบ และให้ประธานรัฐสภาอัญเชิญองค์พระรัชทายาทขึ้นทรงราชย์เป็นพระมหากษัตริย์สืบไป แล้วให้ประธานรัฐสภาประกาศให้ประชาชนทราบ”

หมายความว่า แม้พระมหากษัตริย์จะได้ทรงแต่งตั้งพระรัชทายาทไว้แล้ว พระรัชทายาทก็ยังไม่อาจขึ้นทรงราชย์ได้ทันที จะต้องรอกระบวนการทางคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาเสียก่อน

หลังจากจบกระบวนการดังกล่าวแล้วยังจะต้องมีการประกาศอัญเชิญองค์พระรัชทายาท หรือองค์ผู้สืบราชสันติวงศ์ชึ้นทรงราชย์อีกด้วย โดยมาตรา 24 วรรคแรก บัญญัติให้ประธานองคมนตรีเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นการชั่วคราวไปพลางก่อน

ยิ่งกว่านั้นรัฐธรรมนูญ มาตรา 23 มาตรา 24 ก็ยังหาได้กำหนดระยะเวลาในการประกาศอัญเชิญองค์พระรัชทายาท ไว้ว่าจะต้องกระทำการในกำหนดระยะเวลากี่วัน กี่เดือน กี่ปี

บทบัญญัติรัฐธรรมนูญมาตรา 23 และ 24 นี้ จะขัดกับกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พุทธศักราช 2467 มาตรา 6 ซึ่งบัญญัติว่า

“เมื่อสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวได้ทรงสมมุติท่านพระองค์ใดให้เป็นพระรัชทายาทแล้ว และได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ประกาศข้อความให้ปรากฏแก่พระบรมวงศานุวงศ์ เสนามาตย์ ราชเสวกบริพารและอาณาประชาชน ให้ทราบทั่วกันแล้ว ท่านว่า ให้ถือว่าท่านพระองค์นั้นเป็นพระรัชทายาทโดยแน่นอนปราศจากปัญหาใด ๆ และเมื่อใดถึงกาลอันจำเป็น ก็ให้พระรัชทายาทพระองค์นั้นเสด็จขึ้นทรงราชย์สืบราชสันตติวงศ์สนองพระองค์สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวในพระบรมโกษโดยทันที ให้สมดังพระบรมราชประสงค์ที่ได้ทรงประกาศไว้นั้น”

บทบัญญัติของกฎมณเฑียรบาลฯ มาตรา 6 ดังกล่าวนี้จึงขัดกับรัฐธรรมนูญ มาตรา 23 มาตรา 24 คือให้องค์รัชทายาทขึ้นทรงราชย์สันตติวงศ์ทันทีไม่ต้องมีประกาศอัญเชิญพระรัชทายาทจึงไม่มีขั้นตอนที่ประธานองคมนตรีจะต้องเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นการชั่วคราวไปพลางก่อนแต่อย่างใด

ประการที่สอง

รัฐธรรมนูญ มาตรา 20 วรรคแรก วรรคสอง บัญญัติว่า

“ในระหว่างไม่มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามบัญญัติไว้ในมาตรา ๑๘ (เมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม) หรือมาตรา ๑๙ (พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามมาตรา ๑๘ หรือในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ เพราะยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะหรือเพราะเหตุอื่น) ให้ประธานองคมนตรีเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นการชั่วคราวไปพลางก่อน...

ในกรณีที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ซึ่งได้รับการแต่งตั้งตามมาตรา ๑๘ หรือ มาตรา ๑๙ ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ ให้ประธานองคมนตรีทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นการชั่วคราวไปพลางก่อน...”

กรณีตามมาตรา 19 มาตรา 20 จะต้องมีกระบวนการโดยคณะรัฐมนตรีและรัฐสภา ทั้งยังกำหนดให้ประธานรัฐสภาประกาศในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ แต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ โดยมิได้กำหนดระยะเวลาไว้เป็นที่แน่นอนว่าจะต้องกระทำภายในกำหนด กี่วัน กี่เดือน กี่ปี

ในกรณีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ โดยเฉพาะในกรณีที่สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงยังทรงพระเยาว์ นั้น ตามกฎหมายมณเฑียรบาลฯ มาตรา 15 บัญญัติไว้ว่า “ถ้าสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวยังทรงพระเยาว์ดังกล่าวมาแล้วในมาตรา 14 (พระชนมายุยังไม่ครบ 20 พรรษาบริบูรณ์) แห่งกฎมณเฑียรบาลนี้ ท่านว่าให้ท่านเสนาบดีพร้อมกันเลือก เจ้านายเชื้อพระบรมราชวงศ์พระองค์หนึ่งขึ้นเป็นผู้สำเร็จราชการแผ่นดิน ต่างพระองค์สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวจนกว่าสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวจะมีพระชนมายุครบ 20 พรรษาบริบูรณ์ จึงให้ท่านผู้สำเร็จราชการต่างพระองค์นั้นพ้นจากหน้าที่”

ผู้ที่จะเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในกรณีนี้ตามกฎมณเฑียรบาลฯ ได้บัญญัติไว้ชัดเจนว่าต้องเป็นเจ้านายเชื้อพระบรมราชวงศ์ และมาตรา 17 และมาตรา 18 ให้เสนาบดีผู้มีอาวุโสมากที่สุดในราชการสองท่านเป็นที่ปรึกษาของผู้สำเร็จราชการแผ่นดิน เรียกว่า “สภาสำเร็จราชการแผ่นดินต่างพระองค์สมเด็จพระเจ้าอยู่หัว" หรือเรียกโดยย่อว่า “สภาสำเร็จราชการแผ่นดิน”

ประการที่สาม

รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 23 วรรคสอง บัญญัติว่า

“ในกรณีที่ราชบัลลังก์หากว่างลงและเป็นกรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งพระรัชทายาทไว้ตามวรรคหนึ่ง ให้คณะองคมนตรีเสนอพระนามผู้สืบสันตติวงศ์ตามมาตรา ๒๒ ต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อเสนอต่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบในการนี้ จะเสนอพระนามพระราชธิดาก็ได้ เมื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้ว ให้ประธาน รัฐสภาอัญเชิญองค์ผู้สืบราชสันตติวงศ์ขึ้นทรงราชย์เป็นพระมหา กษัตริย์สืบไป แล้วให้ประธานรัฐสภาประกาศให้ประชาชนทราบ"

ตามรัฐธรรมนูญมาตรานี้ หมายความว่า คณะองคมนตรีเป็นผู้เสนอพระนามของผู้สืบราชสันตติวงศ์ ซึ่งจะเสนอพระนามพระราชธิดาก็ได้ส่วนกฎหมายมณเฑียรบาลฯ มาตรา 17 บัญญัติว่า “ในกาลสมัยนี้ยังไม่ถึงเวลาอันควรที่ราชนารีจะได้เสด็จขึ้นทรงราชย์เป็นสมเด็จพระแม่อยู่หัวบรมราชินีนาถ ผู้ทรงสำเร็จราชการสิทธิ์ขาดอย่างพระเจ้าแผ่นดินโดยลำพังแห่งกรุงสยาม ฉะนั้นท่านห้ามมิให้จัดเอาราชนารีพระองค์ใด ๆ เข้าไว้ในลำดับสืบราชสันตติวงศ์เป็นอันขาด

ถ้าจะถามคนทั่วไปว่า เมื่อบทบัญญัติของกฎหมายอื่นขัดกับรัฐธรรมนูญ ก็จะต้องถือว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติกฎหมายอื่นที่ขัดกันก็ต้องถือว่าถูกยกเลิกแก้ไขไป

แต่สำหรับกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ เป็นกฎหมายซึ่งตราขึ้นไนรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวนั้น เป็นกฎหมายสำคัญเพราะเกี่ยวกับสถาบันพระมหากษัตริย์ ซึ่งเป็นที่เคารพสูงสุดของปวงชนชาวไทย

และกฎมณเฑียรบาลฯนี้ใช่จะห้ามการแก้ไขเปลี่ยนแปลง แต่การแก้ไขต้องทำตามหมวดที่ 7 ว่าด้วยการแก้กฎมณเฑียรบาล ดังนี้

มาตรา 19 บัญญัติว่า "พระบาทสมเด็จพระรามาธิบดีศรีสินทรมหาวชิราวุธพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ทรงตรากฎมณเฑียรบาลนี้ไว้ให้เป็นราชนิติธรรมอันมั่นคง เพื่อดำรงพระบรมราชจักรีวงศ์ไว้ชั่วกาลนาน และได้ทรงใช้พระวิจารณญาณโดยสุขุม ประชุมทั้งโบราณราชประเพณีแห่งกรุงสยามตามที่ได้เคยมีปรากฏมาในโบราณราชประวัติ ทั้งประเพณีตามที่โลกนิยมในสมัยนี้เข้าไว้พร้อมแล้วฉะนั้นหากว่าสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวพระองค์ใดในอนาคตสมัยทรงพระราชดำริจะแก้ไขหรือเพิกถอนข้อหนึ่งข้อใดแห่งกฎมณเฑียรบาลนี้ ก็ให้ทรงคำนึงถึงพระอุปการะคุณแห่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวพระองค์ผู้ทรงตรากฎมณเฑียรบาลนี้ขึ้นไว้ แล้วและทรงปฏิบัติตามข้อความในมาตรา ๒๐ แห่งกฎมณเฑียรบาลนี้เถิด"

มาตรา 20 บัญญัติว่า “ถ้าแม้เมื่อใดสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงพระราชดำริว่ามีเหตุจำเป็นที่จะต้องแก้ไขหรือเพิกถอนข้อความใด ๆ แม้แต่ส่วนน้อยหนึ่งในกฎมณเฑียรบาลนี้ไซร้ ท่านว่าให้สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงนัดประชุมองคมนตรีสภา ให้มีองคมนตรีมาในที่ประชุมนั้นไม่น้อยกว่า ๒ ส่วนใน ๓ แห่งจำนวนองคมนตรีทั้งหมด แล้วและพระราชทานข้อความอันมีพระราชประสงค์จะให้แก้ไขหรือเพิกถอนนั้นให้สภาปรึกษากันและถวายความเห็นด้วยความจงรักภักดีซื่อสัตย์สุจริต”

ในมาตรา 20 วรรคสอง ตอนท้ายยังบัญญัติว่า “....ถ้าและองคมนตรีมีองคมนตรีที่มาประชุมนั้น มีผู้เห็นควรให้แก้ไขหรือเพิกถอนเป็นจำนวนไม่ถึง 2 ใน 3 แล้ว ก็ขอให้สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงมีพระขันติระงับพระราชดำริที่จะทรงแก้ไขหรือเพิกถอนนั้นไว้เถิด”

ส่วนรัฐธรมนูญ 2550 บัญญัติถึงเรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายมณเฑียรบาล ว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ไว้ตามมาตรา 22 วรรคสอง ซึ่งต่างกับที่บัญญัติไว้ในกฎหมายมณเฑียรบาลฯ

ข้อสังเกตของผู้เขียน

1) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาจักรไทย พุทธศักราช 2550 โดยเฉพาะหมวด 2 พระมหากษัตริย์มีบทบัญญัติขัดกับกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พุทธศักราช 2467 อยู่หลายเรื่องซึ่งล้วนแต่เป็นสาระสำคัญอันเกี่ยวกับสถาบันพระมหากษัตริย์ทั้งสิ้น แม้รัฐธรรมนูญจะเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ แต่ก็ร่างขึ้นภายหลัง กฎมณเฑียรบาลฯ ควรจะหลีกเลี่ยงการขัดกันกับกฎหมายสำคัญ เช่นนี้

2) หากจะคิดว่ารัฐธรรมนูญ 2550 ประสงค์จะแก้ไขบทบัญญัติของกฎมณเฑียรบาลก็ควรจะดำเนินการให้ถูกต้องตามหลักการแก้ไขกฎหมาย

3) ตามกฎมณเฑียรบาล หมวดที่ 7 บัญญัติไว้ชัดเจนว่าสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเท่านั้นที่จะมีพระดำริว่ามีเหตุจำเป็นต้องแก้ไขหรือเพิกถอนข้อความใด ๆ แม้แต่ส่วนน้อยหนึ่งในกฎมณเฑียรบาล

4) สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวต้องทรงนัดประชุมองคมนตรี และต้องมีองคมนตรีมา ประชุมไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 แห่งจำนวนองคมนตรีและองคมนตรีจำนวนดังกล่าวเห็นควรแก้ไขเพิกถอนตามพระราชประสงค์ สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวจึงค่อยมีพระบรมราชโองการให้แก้ไขหรือเพิกถอน

5) ถ้าองคมนตรีที่มาประชุมนั้นมีผู้เห็นควรให้แก้ไขหรือเพิกถอนมีจำนวนไม่ถึง 2 ใน 3 แล้ว สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวจะทรงมีพระขันติระงับพระราชดำริที่จะทรงแก้ไขหรือเพิกถอนนั้นเสีย (คือไม่ทรงแก้ไข)

6) ได้ตรวจดูรายงานการประชุมของ สสร. ผู้ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 23 มาตรา 24 หมวดพระมหากษัตริย์แล้ว มีบันทึกเจตนารมณ์ของผู้ร่างไว้แต่เพียงว่า “คงเดิมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540" และยังบันทึกไว้ด้วยว่า “หลักการดังกล่าวนี้มีบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 เป็นครั้งแรก” การบันทึกเหตุผลไว้แต่เพียงสั้นๆ เช่นนี้ อาจเป็นเหตุให้ประชาชนเกิดความคลางแคลงใจได้ จึงสมควรแสดงเหตุผลในการแก้ไขไว้ให้ชัดเจนยิ่งขึ้น หากจะมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2550 หมวด 2 ในอนาคต

7) หากมีการพิจารณาหรือแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2550 หมวด 2 อย่างไรแล้วน่าจะต้องตรวจดูประมวลกฎหมายอาญา ลักษณะ 1 ความผิดเกี่ยวกับความมั่นคงแห่งราชอาณาจักร มาตรา 107 ถึงมาตรา 112 เพราะอาจจะมีบทบัญญัติที่ไม่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ และกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ดังกล่าวข้างต้น

8) การแสดงความคิดเห็นขอแก้ไขบทกฎหมายในเรื่องเหล่านี้โดยเปิดเผยไม่ควรถูกมองว่ามีเจตนาล้มล้างสถาบันแต่ประการใด เพราะเป็นการกระทำในวิถีทางของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยโดยแท้ ผู้คิดล้มล้างสถาบันนั้นคงไม่เสนอขอแก้ไขกฎหมายที่บกพร่อง แต่น่าจะเป็นผู้ซึ่งคิดดำเนินการซ่องสุมผู้คนและซ่องสุมอาวุธเพื่อกระทำการดังกล่าวในทางลับ ๆ มากกว่า

ผู้เขียนมีโอกาสทราบทางสื่อว่ามีนักการเมืองและบุคคลบางกลุ่มออกมาคัดค้านการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ปี 2550 โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญ หมวด 2 พระมหากษัตริย์เป็นจำนวนไม่น้อย

แต่ไม่ทราบแน่ชัดว่านักการเมืองหรือบุคคลเหล่านั้นได้ทราบความจริงในเรื่องนี้บ้างหรือไม่ ถ้าไม่ทราบคิดผิดแล้วคิดใหม่ได้

แต่ถ้าทราบมาก่อนแล้ว ยังคิดคัดค้านการแก้ไขอยู่อีก ท่านก็ต้องตั้งคำถามตัวท่านเองว่าการคัดค้านการแก้ไขรัฐธรรมนูญหมวดนี้ กระทำเพราะท่านจงรักภักดีต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ด้วยใจจริง หรือ ว่าทำไปเพียงเพื่อผลประโยชน์ทางการเมืองเท่านั้น.

หมายเหตุ : น.ส.สมลักษณ์ จัดกระบวนพล เป็นอดีตผู้พิพากษาศาลฎีกา อดีตกรรมการ ป.ป.ช. ปัจจุบันอาจารย์พิเศษ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์