“ดองกองทุนการออมแห่งชาติ” เหตุผลฟังไม่ขึ้น แรงงานนอกระบบเสียโอกาส

“สร้างระบบการออมเพื่อสร้างความมั่นคงแก่ชีวิตแรงงานนอกระบบ” คือเป้าหมายหลักของ “กองทุนการออมแห่งชาติ” พ.ร.บ.ฉบับนี้บังคับใช้มาเกือบ 2 ปีแล้ว แต่ยังไม่ขยับ…ด้วยเหตุผลที่สมควรหรือไม่อย่างไร?

เกริ่นนำ

พระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. 2554 ประกาศในราชกิจจานุเบกษาตั้งแต่ 11 พ.ค. พ.ศ.54 ระบุเหตุผลในหมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติว่า…

“โดยที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๘๔ (๔) บัญญัติให้รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายด้านเศรษฐกิจ คือ จัดให้มีการออมเพื่อการดำรงชีพในยามชราแก่ประชาชน และเจ้าหน้าที่ของรัฐอย่างทั่วถึง ดังนั้นเพื่อให้มีระบบการออมเพื่อการดำรงชีพในยามชราภาพที่ครอบคลุมประชาชนทุกกลุ่มโดยเฉพาะประชากรภาคแรงงานส่วนใหญ่ของประเทศที่เป็นแรงงานนอกระบบยังไม่ได้รับความคุ้มครองเพื่อการชราภาพอย่างทั่วถึง จึงทำให้บุคคลเหล่านี้มีความเสี่ยงที่จะตกอยู่ในความยากจนในวัยสูงอายุ อันเนื่องมาจากไม่มีช่องทางหรือโอกาสเข้าถึงระบบการออมเงินในขณะที่อยู่ในวัยทำงาน เพื่อสร้างความมั่นคงในบั้นปลายของชีวิตตลอดจนเพื่อเป็นการสร้างวินัยในการออมของประชาชนคนไทยในวัยทำงาน จึงสมควรจัดตั้งกองทุนเพื่อเป็นช่องทางการออมขั้นพื้นฐานให้แก่ผู้ที่ยังไม่ได้รับความคุ้มครองเพื่อการชราภาพให้ได้รับผลประโยชน์ในรูปบำนาญ อันเป็นการสร้างความเท่าเทียมและความเป็นธรรมในการดูแลจากภาครัฐ”

ทว่าจวบจนถึงปัจจุบันการรับสมัครสมาชิกกองทุนก็ยังมิได้เริ่มขึ้น โดยเหตุผลประกาศผ่านเว็บไซด์กองทุนการออมแห่งชาติ สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลังว่า… “ขณะนี้กองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.)อยู่ระหว่างเตรียมความพร้อมเรื่องระบบทะเบียนสมาชิกเพื่อสามารถอำนวยความสะดวกแก่ประชาชนในการสมัครสมาชิกและส่งเงินสะสมได้อย่างมีประสิทธิภาพทั้งนี้ กอช. จะประกาศวันเปิดรับสมัครที่แน่ชัดให้ทราบอีกครั้งหนึ่ง”(http://www.fpo.go.th/FPO/index2.php 3 ม.ค.56)

ความล่าช้าครั้งนี้มีสาเหตุมาจากการที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง นายกิตติรัตน์ ณ ระนอง ต้องการปรับปรุง พ.ร.บ.กองทุนการออมแห่งชาติให้ดีกว่าเดิมในหลายประเด็น ได้แก่…

 1.ประเด็นที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังต้องการแก้ไข

โดยให้เหตุผลเพื่อเกิดประโยชน์กับประชาชนส่วนรวมมีทั้งหมด 8 ประเด็น ได้แก่ อายุสมาชิก เงินสะสมเข้ากองทุน เงินสมทบจากภาครัฐ การรับเงินสะสมคืนกรณีทั่วไปและกรณีตกอยู่ในภาวะทุพพลภาพ นโยบายการบริหารจัดการเงินกองทุน การประกันผลตอบแทนการลงทุน และประเด็นผู้บริหารกองทุน ความแตกต่างของแนวทางการแก้ไข พ.ร.บ.ของ รมว.คลังกับ พ.ร.บ.ปัจจุบันมีรายละเอียดสังเขปดังตาราง…

ความแตกต่างของ พ.ร.บ.กองทุนการออมแห่งชาติ และแนวทางแก้ไขของ รมว.คลัง

ที่มา: สรุปโดยผู้เขียนจาก พ.ร.บ.กองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. 2554 และข่าวกองทุนการออมแห่งชาติ เกณฑ์ใหม่ยุค “กิตติรัตน์” 10 ต.ค.55 นสพ.ฐานเศรษฐกิจ

2.หนทางไหนดี? : “ประชาชนรอไปก่อน  หรือเปิดรับสมัครสมาชิก แล้วค่อยแก้”

การชะลอการเปิดรับสมาชิกกองทุนฯ ทำให้ประชาชนเสียประโยชน์โดยตรง เราต้องไม่ลืมว่าระบบบำนาญภายใต้แนวคิด กอช.ตั้งอยู่บนพื้นฐานการออม(สะสมเงิน) และการสมทบร่วมของรัฐบาล การได้รับบำนาญยามชราภาพมากน้อยขึ้นกับระยะเวลาการจ่ายเงินสะสมและการสมทบจากรัฐบาล การเลื่อนเวลาเปิดรับสมัครสมาชิกก่อให้เกิดผลเสียหายโดยตรงกับผู้ที่มีความตั้งใจจะสร้างหลักประกันยามชราภาพเหล่านี้

การแก้ไข พ.ร.บ.อาจใช้เวลาพอสมควร จนทำให้ประชาชนที่ตั้งใจสมัครเป็นสมาชิกเสียโอกาสในการเร่งสะสมเงินแต่เนิ่นๆและได้รับเงินสมทบจากรัฐบาลยก เช่น ประชาชนคนหนึ่งตั้งใจจะออมเงินเดือนละ 100 บาท รัฐบาลสมทบอีกส่วนหนึ่งสมมติว่า 80 บาท (ตาม พ.ร.บ.เดิม) สมมติการแก้ไข พ.ร.บ.ล่าช้าถึง 2 ปี (24 เดือน) จำนวนเงินที่เขาขาดโอกาสที่จะออมคือ 4,320 บาท เงินที่หายไปนี้จะไปลดเงินบำนาญรายเดือนของเขาในอนาคตและลดสิทธิประโยชน์อื่นๆตามมา

นอกจากควรพิจารณาพร้อมด้วยว่า ประเด็นที่ รมว.คลังเสนอนั้นสมเหตุสมผลเพียงไร จนกระทั่งต้องยอมให้เลื่อนเวลารับสมัครออกไป

      1.การเพิ่มอายุของสมาชิกกองทุนการออมแห่งชาติจาก 15-60 ปีเป็น 15-70 ปี

เจตนารมณ์ พ.ร.บ.ที่จะสร้างหลักประกันที่มั่นคงในยามชราภาพให้กับประชากรวัยทำงาน (15-60 ปี) ที่ไม่มีช่องทางหรือโอกาสเข้าถึงระบบการออมเงินในขณะที่อยู่ในวัยทำงาน ยิ่งเริ่มออมเร็วก็จะมีหลักประกันที่มั่นคงยิ่งขึ้น เงินบำนาญที่จะได้รับจากกองทุนการออมแห่งชาติเป็นสิ่งที่เพิ่มเติมจากเบี้ยยังชีพที่รัฐบาลให้กับคนกลุ่มเดียวกันนี้ไว้เป็นพื้นฐานอยู่แล้วเมื่ออายุถึง 60 ปี ที่ผ่านมารัฐบาลนายกรัฐมนตรียิ่งลักษณ์ ชินวัตรเพิ่มเงินเบี้ยยังชีพให้ผู้สูงอายุตามลำดับชั้นอายุ การชะลอเวลารับสมัครด้วยเหตุผลนี้เป็นการให้โอกาสผู้สูงอายุที่ได้รับเบี้ยยังชีพ (จำนวนเงินมากขึ้น)มีโอกาสออมได้อีก (ซึ่งที่จริงเป็นเรื่องที่ดี) แต่อยู่บนต้นทุนการเสียโอกาสในการออมของประชากรวัยทำงานท

       2.เงินสะสมเข้ากองทุนกำหนดขั้นต่ำไม่น้อยกว่า 50 บาท แต่จะไม่จำกัดเพดานเงินสะสม

การไม่จำกัดเพดานสะสม เป็นการส่งเสริมให้ประชาชนกลุ่มนี้ได้ออมเงินมากขึ้นผ่านระบบ กอช. เป็นเรื่องที่ดีเพราะเพิ่มความมั่นคงในบั้นปลายชีวิต ตลอดจนสร้างวินัยการออม แต่การแก้ พ.ร.บ.ในประเด็นนี้เป็นการเอื้อกับผู้มีความสามารถในการออมสูง (ผู้ที่มีรายได้สูงและ/หรือผู้มีความมั่งคั่งสูง) มากกว่ากลุ่มที่มีความสามารถในการออมต่ำกว่า ดังนั้นการชะลอด้วยเหตุผลนี้จึงอยู่บนต้นทุนของประชากรวัยทำงานที่ฐานะไม่ดีที่เสียโอกาสในการออมระหว่างการแก้ไข พ.ร.บ.(หมายเหตุ ที่จริงทุกคนเสียโอกาส แต่โอกาสที่เสียไปนั้นมีผลกระทบต่อกลุ่มที่มีความสามารถในการออมต่ำกว่ามากกว่า คนที่มีหลักประกันยามชราภาพที่ไม่ค่อยมั่นคงอยู่แล้ว ก็จะมีความไม่มั่นคงเพิ่มขึ้นไปอีก)

อีกเหตุผลที่การไม่จำกัดเพดานเงินสะสมนี้ไม่ใช่สาระสำคัญของการชะลอคือ เงินสะสมของสมาชิกส่วนที่เกินเดือนละ 100 บาทเป็นไปโดยสมัครใจและไม่ได้รับเงินสมทบร่วมจากรัฐบาล  นอกจากนั้นเมื่อพิจารณานโยบายการลงทุน กอช.ที่จะนำไปเฉพาะฝากธนาคารหรือซื้อพันธบัตร ความแตกต่างระหว่างเงินสะสมส่วนนี้ใน กอช.กับเงินฝากธนาคารจะมีความแตกต่างกันน้อยมาก จนหาเหตุผลทางเศรษฐศาสตร์ที่รัฐบาลต้องมาดำเนินการในส่วนเพิ่มเพดานเงินออมแทบจะไม่มี

      3.การเพิ่มเงินสมทบจากภาครัฐให้เป็นอัตราเดียว : ร้อยละ 100

การเพิ่มเงินสมทบจากภาครัฐเป็นอัตราเดียว มีผลดีกับสมาชิกกองทุนในระดับบุคคล เนื่องจากทุกคนจะได้รับเงินเพิ่ม (แต่เป็นภาระการคลังของรัฐบาล) หากการชะลอเวลาไม่ได้เนิ่นนานจนเกินไป เงินสมทบที่ได้เพิ่มอาจจะมากกว่าเงินสมทบจากรัฐบาลที่เสียไปในปัจจุบันเนื่องจากไม่ได้ออม แต่หากรัฐบาลไม่ชะลอการรับสมัครสมาชิก ประชาชนได้เริ่มสะสมเงินแต่เนิ่นๆก็จะทำให้เงินสะสมและเงินสมทบมีมากขึ้นอันจะส่งผลดีต่อเงินบำนาญที่จะได้รับในอนาคต การชะลอด้วยเหตุผลในข้อ 3 นี้ไม่มีความจำเป็นเลย รัฐบาลรีบรับสมัครสมาชิกแล้วค่อยเพิ่มเงินสมทบภายหลัง สมาชิกก็จะได้ประโยชน์สองต่อคือได้ออมเร็วและได้เงินสมทบเพิ่มภายหลัง

      4.สมาชิกตกอยู่ภาวะทุพพลภาพได้รับคืนทั้งเงินสะสม เงินสมทบ และเงินผลประโยชน์

เหตุผลเหมือนกับข้อ 3 คือหากรัฐบาลเริ่มใช้ไปก่อน สมาชิกกองทุนการออมฯที่ตกอยู่ในภาวะทุพพลภาพในช่วงแรกนี้ก็จะได้ประโยชน์ตาม พ.ร.บ.ปัจจุบัน เมื่อเปรียบเทียบกับการไม่รีบทำอะไรเลยประชาชนก็จะไม่มีหลักประกันใดๆเลย  รัฐบาลรีบรับสมัครสมาชิกแล้วค่อยเพิ่มสวัสดิการชุดนี้ให้ประชาชนภายหลัง สมาชิกก็จะได้ประโยชน์สองต่อคือมีความคุ้มครองตั้งแต่วันนี้ และได้สิทธิประโยชน์เพิ่มมากขึ้นเมื่อแก้ไข พ.ร.บ.เสร็จสิ้น

        5.การรับเงินสะสมคืนโดยเปิดทางเลือกบำนาญหรือบำเหน็จ

การแก้ไขประเด็นนี้สมเหตุสมผลหรือไม่นั้น ต้องแยกพิจารณาเป็น 2 คำถาม คำถามแรกคือจำเป็นหรือไม่ที่จะต้องรอแก้ พ.ร.บ.ปัจจุบันด้วยเหตุผลข้อนี้ คำตอบคือไม่จำเป็น หากดำเนินการรับสมัครสมาชิกเสียแต่บัดนี้ สมาชิกก็จะมีเงินสะสมและเงินสมทบเพิ่มขึ้น หากแก้กฎหมายให้สามารถรับเป็นบำเหน็จได้ สมาชิกก็จะมีเงินก้อนจำนวนมากขึ้น

คำถามที่ 2 เป็นคำถามเชิงปรัชญาเกี่ยวข้องกับแนวคิดการจัดตั้งกองทุนการออมแห่งชาติ และเชื่อมโยงกับความคาดหวังต่อหน้าที่กองทุนนี้ หากรัฐบาลมองการณ์ไกลว่าไทยกำลังเผชิญปัญหาการลดลงของอัตราภาวะเจริญพันธุ์ สตรีวัยเจริญพันธุ์มีแนวโน้มมีลูกน้อยลง ผู้สูงอายุไทยมากกว่าครึ่งเคยหรือกำลังพึ่งพาการเกื้อหนุนทางการเงินจากลูกหลาน ในอนาคตคงจะเป็นไปได้ยาก กอปรกับผู้สูงอายุไทยมีอายุขัยเฉลี่ยเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ดังนั้นโดยหลักการแล้วสังคมไทยกำลังต้องพึ่งพาระบบบำนาญที่จะช่วยประกันความมั่นคงด้านรายได้ยามชราภาพต่อไปเรื่อยๆจนวันสุดท้ายของอายุขัย

การอนุญาตให้ผู้สูงอายุสามารถรับเงินบำเหน็จได้เป็นความปรารถนาดีที่อยากให้มีเงินก้อนใช้จ่ายได้ แต่ความปรารถนาดีนี้ขัดต่อหลักการประกันรายได้ยามชราภาพจนวันสุดท้ายของชีวิต เงินก้อนนั้นอาจจะไม่สามารถใช้ไปจนวันสุดท้ายของชีวิต ความปรารถนาดีของรัฐบาลอาจกลับกลายเป็นผลเสียต่อผู้สูงอายุเอง สุดท้ายมีความเป็นไปได้ที่รัฐบาลเองก็ต้องเสียงบประมาณเข้าไปเกื้อหนุนผู้สูงอายุเหล่านั้นในรูปแบบอื่นๆอีก

       6.การบริหารจัดการกองทุน(การลงทุน การประกันผลตอบแทนและผู้บริหารกองทุน)

ประเด็นทั้งสามเกี่ยวเนื่องกัน ผู้เขียนขออภิปรายรวบยอด จุดเริ่มต้นกองทุนการออมแห่งชาติอยู่ที่ประชากรวัยทำงานกลุ่มใหญ่ที่เป็นแรงงานนอกระบบซึ่งมีความหลากหลายของรายได้ ดังนั้นเงินสะสมจึงได้กำหนดไว้ไม่สูงเกินไปจนกีดกันผู้ที่มีความสามารถในการออมต่ำให้ไม่สามารถเข้าถึงได้ เงินสะสมรายเดือนจึงกำหนดไว้เพียงเดือนละ 50 บาทหรือ 100 บาท หากขาดการส่งเงินสะสมบางเดือนก็จะไม่ถูกตัดสิทธิออกจากสมาชิกภาพกองทุน

ดังนั้นการบริหารจัดการกองทุนลักษณะนี้ต้องใช้หลักวิชาการเงินการลงทุนเพื่อทำเงินก้อนเล็กๆนี้ให้เกิดดอกออกผลบนพื้นฐานการบริหารจัดการที่ดี โปร่งใส มีธรรมาภิบาล มีการประกันผลตอบแทนขั้นต่ำ (หากไม่มีการประกันผลตอบแทบขั้นต่ำไว้ ปล่อยให้เป็นไปตามกลไกราคา อาจส่งผลต่อความมั่นคงในชีวิตของผู้สูงอายุ จนรัฐบาลก็ต้องใช้งบประมาณเข้าไปเกื้อหนุนในลักษณะอื่นอีกอยู่ดี) ดังนั้นใน พ.ร.บ.จึงอนุญาตให้สามารถลงทุนในหลักทรัพย์หลากหลายประเภทแต่มีเงื่อนไขว่าต้องลงทุนในหลักทรัพย์ที่มีความมั่นคงสูงไม่ต่ำกว่าร้อยละ 60

ในฐานะนักเศรษฐศาสตร์การคลังขอแสดงความเป็นห่วงอีกประเด็นหนึ่ง แม้ว่าเกิดจากการตั้งสมมติฐานแบบมองโลกในแง่ร้าย (หรืออาจคิดมากไปเอง) การแก้ไขให้นโยบายการลงทุนไปเน้นการฝากเงินกับสถาบันการเงิน ที่สำคัญไปกำหนดให้ลงทุนในพันธบัตรรัฐบาล อีกทั้งให้ผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง(ข้าราชการ) เป็นผู้บริหารกองทุน อาจจะเป็นการเปิดโอกาสให้ “การเมือง” เข้ามาควบคุมหรือยุ่งกับเงินของประชาชนได้ง่ายขึ้น เมื่อไรที่รัฐบาลใช้จ่ายเงินเกินรายรับที่หามาได้ และต้องก่อหนี้สาธารณะด้วยการออกพันธบัตร รัฐบาลอาจจะมองเงิน กอช.เสมือนเป็น “งบประมาณแหล่งใหม่” ในการจัดหาเงินชดเชยการขาดดุลงบประมาณได้อย่างง่ายดาย

3.บทส่งท้าย

ดูเหมือนว่ารัฐบาลไม่น่าจะมีเหตุผลที่สมเหตุสมผลที่จะชะลอการปฏิบัติตาม พ.ร.บ.กองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ.2554 ในการรับสมัครสมาชิก กอช. ไม่ว่าจะเป็นเรื่องอายุของสมาชิก เงินสะสมเข้ากองทุน เงินสมทบจากภาครัฐ เงินบำเหน็จกรณีทุพพลภาพ หรือแม้กระทั่งแนวคิดที่เปิดโอกาสให้สมาชิกรับบำเหน็จได้ รัฐบาลยิ่งเริ่มรับสมาชิกเร็ว สมาชิกยิ่งได้ประโยชน์มากขึ้น หรือว่า แรงจูงใจของรัฐบาลที่ต้องการจะแก้ พ.ร.บ.ฉบับนี้อยู่ที่ข้อ 6 เป็นสำคัญ?

คือมองกองทุนการออมแห่งชาติเป็น“งบประมาณแหล่งใหม่” ที่จะหยิบมาชดเชยการขาดดุลงบประมาณอย่างง่ายดาย?!?

ที่มาภาพ :  http://www.fpo.go.th/FPO/index2.php?mod=Content&file=contentview&contentID=CNT0007052&categoryID=CAT0001175