ไฟใต้ปี 56 วัดใจ"เจรจา" รัฐบาลสะดุดปัญหา "กับดักโครงสร้าง"
ปัญหาความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้รอบใหม่เกิดขึ้นและดำรงอยู่ครบ 9 ปีเต็มไปแล้ว และกำลังย่างสู่ปีที่ 10 หรือ 1 ทศวรรษ น่าสนใจว่าสถานการณ์ในปี 2556 นี้ มีประเด็นท้าทายที่ผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่ายโดยเฉพาะรัฐบาลในฐานะผู้นำฝ่ายบริหารต้องก้าวข้ามไปให้ได้ เพื่อสร้างโอกาสแห่งสันติสุขให้เกิดขึ้นจริงในดินแดนปลายสุดด้ามขวาน
ประเด็นแรก คือเรื่อง "เจรจา" หรือที่เรียกกันในภาษาสวยหรูว่า "พูดคุยกับกลุ่มเห็นต่างจากรัฐ" หรือ "พูดคุยสันติภาพ" (peace talk) ซึ่งระยะหลังหน่วยงานภาครัฐทุกหน่วย และภาคประชาชนทุกกลุ่มต่างพูดเป็นเสียงเดียวกันว่า ถึงเวลาต้อง "พูดคุยเจรจา" อย่างเป็นรูปธรรมเสียที
แต่ปัญหาก็คือ ความพยายามในการเจรจาไม่ใช่เพิ่งเกิดขึ้น แต่มีมาตลอดตั้งแต่รัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร และทุกๆ รัฐบาลต่อเนื่องมา ทว่าผลของมันกลับล้มเหลวไม่เป็นท่า...
ในรายงานพิเศษเรื่อง "การเจรจาสันติภาพระหว่างมุสลิมมลายูและรัฐไทย" ของ "ปาตานี ฟอรั่ม" ซึ่งเป็นการรวมตัวกันของกลุ่มคนรุ่นใหม่เพื่อทำงานในแง่องค์ความรู้ในจังหวัดชายแดนภาคใต้ ระบุว่า การเจรจาเริ่มมาตั้งแต่สมัยรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ โดยในปี 2548 ดร.มหาธีร์ โมฮัมหมัด อดีตนายกรัฐมนตรีมาเลเซีย ได้รับไฟเขียวจากรัฐบาลไทยในขณะนั้นให้ริเริ่มกระบวนการสันติภาพลังกาวี ด้วยการเชิญผู้นำขบวนการแบ่งแยกดินแดนรุ่นเก่ามาร่วมการประชุมกันหลายครั้ง จนนำมาสู่ "แผนสันติภาพลังกาวี" ซึ่งมีเนื้อหาเกี่ยวกับการพัฒนาการศึกษาและเศรษฐกิจในพื้นที่ด้วย โดยแผนดังกล่าวถูกส่งถึงมือรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ในเดือน ก.พ.2549 แต่รัฐบาลในขณะนั้นไม่ได้ขยับทำอะไรตามแผนดังกล่าว
ในรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ หลังการรัฐประหารปี 2549 ได้เปิดไฟเขียวให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) พูดคุยกับองค์กรเอกชนทั้งในและต่างประเทศ นักวิชาการ รัฐบาลต่างประเทศ และนักเจรจาสันติภาพมืออาชีพ
ช่วงปลายรัฐบาล เมื่อเดือน ธ.ค.2550 พล.อ.สุรยุทธ์ ยังพยายามเข้าถึงผู้นำขบวนการแบ่งแยกดินแดนรุ่นเก่าด้วยตัวเอง ด้วยการนัดพบปะกับผู้นำขบวนการพูโลอย่างลับๆ ที่ประเทศบาห์เรน ภายใต้การประสานงานของกลุ่มเอ็นจีโอจากยุโรป เพื่อปูทางกระบวนการสันติภาพ ทว่าในรัฐบาล 2 ชุดต่อมาที่มีอายุไม่ถึงปี คือ รัฐบาล นายสมัคร สุนทรเวช และรัฐบาล นายสมชาย วงศ์สวัสดิ์ ก็ยุ่งกับปัญหาการเมืองภายในประเทศจนไม่ได้สานต่อแผนสันติภาพดังกล่าว
แม้จะมีการประชุมลับระหว่างผู้นำขบวนการแบ่งแยกดินแดน 16 คน กับผู้แทนรัฐบาลไทยที่นำโดย พล.อ.ขวัญชาติ กล้าหาญ อดีตแม่ทัพภาคที่ 4 ที่ประเทศอินโดนีเซีย ในช่วงรอยต่อของทั้ง 2 รัฐบาล แต่กระบวนการทั้งหมดก็สะดุดหยุดลงเมื่อ พล.อ.อนุพงษ์ เผ่าจินดา ผู้บัญชาการทหารบก (ผบ.ทบ.) ในขณะนั้น ไม่ได้แสดงท่าทีสนับสนุนสถานะและบทบาทของ พล.อ.ขวัญชาติ
ในรัฐบาล นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ มีความเคลื่อนไหวหลายด้าน ทั้งกระบวนการสันติภาพเจนีวาที่สานต่อจากรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ มีการพูดคุยกับแกนนำพูโล จนนำมาสู่การประกาศหยุดยิงฝ่ายเดียวในพื้นที่ 3 อำเภอของ จ.นราธิวาส ระหว่างเดือน มิ.ย.ถึง ก.ค.2553 และมีการจัดการสานเสวนาระดับรากหญ้ากับผู้นำชุมชน ผู้นำท้องถิ่น และผู้นำศาสนาในพื้นที่ แต่ด้วยปัญหาการเมืองภายในของของไทย และปัญหาความแตกแยกกันเองระหว่างผู้นำองค์กรพูโล ทำให้กระบวนการสันติภาพไม่มีความคืบหน้าอย่างมีนัยสำคัญ
ในรัฐบาล นางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร มีความพยายามเจรจาโดยผ่านการขับเคลื่อนของ พ.ต.อ.ทวี สอดส่อง เลขาธิการศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) กระทั่ง พ.ต.ท.ทักษิณ ซึ่งหลบหนีคดีอยู่ในต่างประเทศ ได้เดินทางไปประชุมลับกับกลุ่มผู้นำขบวนการแบ่งแยกดินแดน 17 คนที่กรุงกัวลาลัมเปอร์ ประเทศมาเลเซีย เมื่อเดือน มี.ค.2555 แต่กลุ่มบีอาร์เอ็น โคออร์ดิเนต ซึ่งเชื่อกันว่ามีส่วนยึดโยงกับขบวนการที่ก่อเหตุรุนแรงอยู่ในพื้นที่ในปัจจุบันมากที่สุด ไม่ได้เข้าร่วมการประชุม
หลังจากนั้นไม่นาน คือเมื่อวันที่ 31 มี.ค.2555 กลุ่มขบวนการที่เคลื่อนไหวในพื้นที่ และเรียกตัวเองว่า "นักรบจูแว" ได้วางระเบิดคาร์บอมบ์กลางเมืองหาดใหญ่ จ.สงขลา และ อ.เมือง จ.ยะลา เพื่อแสดงความไม่เห็นด้วยกับการประชุมดังกล่าว
รายงานพิเศษฉบับนี้ สรุปในตอนท้ายว่า สาเหตุที่กระบวนการสันติภาพระหว่างรัฐไทยกับกลุ่มมุสลิมมลายูไม่ประสบผลสำเร็จ เพราะรัฐไทยไม่มีเจตจำนงที่ชัดเจนต่อการเจรจา ไม่มีเอกภาพในการดำเนินนโยบาย และยังมีปัญหาขัดแย้งทางการเมืองภายในทำให้เปลี่ยนรัฐบาลบ่อยครั้ง จึงไม่มีความต่อเนื่องในนโยบาย ขณะที่ทางฝ่ายขบวนการแบ่งแยกดินแดนเองก็ไม่มีเอกภาพ และไม่สามารถควบคุมกลุ่มที่เคลื่อนไหวก่อเหตุรุนแรงในพื้นที่ หรือ "นักรบจูแว" ได้ทั้งหมด แม้กระทั่งกลุ่มบีอาร์เอ็น โคออร์ดิเนต เองก็ตาม
ฉะนั้นการ "เจรจาสันติภาพ" ที่ล้มเหลวมาตลอด 7 รัฐบาล 6 นายกรัฐมนตรี จึงเป็นประเด็นท้าทายอย่างยิ่งในบริบทไฟใต้ปี 2556 ว่าจะก้าวข้ามความล้มเหลวนั้่นได้อย่างไร ซึ่งรายงานของ "ปาตานี ฟอรั่ม" ชี้ว่า แนวทางการ "ไกล่เกลี่ยภายใน" โดยให้ภาคประชาสังคมเป็นตัวเชื่อมการสานเสวนาระหว่างภาครัฐกับขบวนการแบ่งแยกดินแดนซึ่งมีสัญญาณดีขึ้นมากในระยะหลัง น่าจะเป็นหนทางสู่สันติภาพที่แท้จริงได้
แต่ทั้งหมดนั้นก็ขึ้นกับรัฐบาลพรรคเพื่อไทยว่าจะจริงใจ จริงจัง และเข้าใจสภาพปัญหาที่เป็นเงื่อนไขของความสำเร็จและล้มเหลวได้ดีขนาดไหน!
ประเด็นที่ 2 ที่เป็นความท้าทายในปี 2556 คือ ทิศทางนโยบายดับไฟใต้ของรัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ ซึ่งตลอด 1 ปี 5 เดือนที่ผ่านมา ยังคงสาละวนอยู่กับการจัดโครงสร้างหน่วยงานที่รับผิดชอบ เริ่มจาก
22 ก.ย.2554 นายกฯยิ่งลักษณ์เป็นประธานการประชุมหน่วยงานด้านความมั่นคง และเห็นชอบตามที่กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร (กอ.รมน.) เสนอตั้ง "องค์กรบริหารใหม่" รับผิดชอบภารกิจดับไฟใต้ โดยใช้ชื่อ ศูนย์บูรณาการแก้ไขปัญหาและพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศบ.กช.) เพื่อแก้ปัญหาความไร้เอกภาพของหน่วยงานทั้งระดับนโยบายและระดับปฏิบัติในพื้นที่
18-19 ต.ค.2554 กอ.รมน.เป็นเจ้าภาพจัดประชุมเชิงปฏิบัติการ (เวิร์คชอป) กับทุกหน่วยงาน สรุปให้มี "บอร์ดดับไฟใต้" 2 ระดับ ได้แก่ "บอร์ดระดับนโยบาย" ใช้ชื่อว่า คณะกรรมการนโยบายแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ (นชต.) มีรองนายกรัฐมนตรีฝ่ายความมั่นคงเป็นประธาน กับ "บอร์ดระดับพื้นที่" ใช้ชื่อว่า คณะกรรมการบูรณาการแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ (กบชต.) มีแม่ทัพภาคที่ 4 ในฐานะ ผอ.รมน.ภาค 4 เป็นประธาน มีอำนาจบังคับบัญชาทุกหน่วย รวมทั้ง ศอ.บต.ซึ่งจะย่อส่วนลงเหลือเป็น "ศอ.บต.ส่วนแยก" แต่ทว่าหลังจากการเวิร์คชอป ก็ไม่มีความคืบหน้าใดๆ เกิดขึ้น
1 พ.ค.2555 รัฐบาลตั้ง พล.อ.ยุทธศักดิ์ ศศิประภา รองนายกรัฐมนตรีในขณะนั้น เป็นประธานคณะกรรมการขับเคลื่อนนโยบายและยุทธศาสตร์การแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ (กปต.) ต่อมามีการเวิร์คชอปครั้งใหญ่เมื่อวันที่ 17 พ.ค.เพื่อบูรณาการ 17 กระทรวง 66 หน่วยงานให้เดินหน้า 9 ยุทธศาสตร์ 29 เป้าหมาย และ 5 แนวทางขับเคลื่อนดับไฟใต้ไปพร้อมกัน
8 ส.ค.2555 รัฐบาลแถลงจัดตั้งศูนย์ปฏิบัติการแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ หรือ "ศปก.จชต." เพื่อเป็นหน่วยงานเชื่อมประสานระหว่าง "ส่วนหน้า" คือ กอ.รมน.ภาค 4 และ ศอ.บต. กับ "ส่วนหลัง" คือ 17 กระทรวง 66 หน่วยงาน แต่โครงสร้างนี้ส่อมีปัญหาขัดกฎหมาย จึงเปลี่ยนชื่อใหม่เป็นศูนย์ปฏิบัติการขับเคลื่อนนโยบายและยุทธศาสตร์การแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ หรือ "ศปก.กปต." แทน
แต่โครงสร้าง ศปก.กปต.ก็ไม่ลงตัวเสียที กระทั่งช่วงปลายปี 2555 นางสาวยิ่งลักษณ์จึงเพิ่งลงนามในคำสั่งเปลี่ยนตัวประธาน กปต.จาก พล.อ.ยุทธศักดิ์ ที่ถูกปรับพ้น ครม.ไป เป็นตัวเธอเองแทน ส่วน ศปก.กปต.ก็มอบหมายให้ ร.ต.อ.เฉลิม อยู่บำรุง รองนายกรัฐมนตรี เป็นผู้อำนวยการ โครงสร้างภายในแบ่งเป็น 3 กลุ่มงาน ขับเคลื่่อนงาน 5 ด้านเพื่อดับไฟใต้
ทั้งหมดนี้ รัฐบาลพรรคเพื่อไทยใช้เวลาถึง 1 ปี 4 เดือนกว่าจะตกผลึกโครงสร้างดังกล่าว
แต่ปัญหาก็คือ โครงสร้างนี้อาจไม่มีประสิทธิภาพในทางการบริหารมากนัก เนื่องจาก พระราชบัญญัติการบริหารราชการจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ.2553 (พ.ร.บ.ศอ.บต.) ที่ผลักดันโดยรัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์ ได้วางโครงสร้างหน่วยงานดับไฟใต้ไว้หมดแล้ว และมีกฎหมายรองรับอย่างชัดเจน หาใช่แค่คำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีดังเช่น กปต. หรือ ศปก.กปต. ไม่
โดยโครงสร้างตาม พ.ร.บ.ศอ.บต.ก็คือ หน่วยงาน ศอ.บต.เป็นองค์กรหลักในยุทธศาสตร์ด้านการพัฒนาและความเป็นธรรมในจังหวัดชายแดนภาคใต้ เป็นหน่วยงานระดับเดียวกับ กอ.รมน.ที่รับผิดชอบยุทธศาสตร์ด้านความมั่นคง มีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้อำนวยการ (ทั้ง 2 องค์กร)
ตาม พ.ร.บ.ศอ.บต. ให้มี สภาที่ปรึกษาการบริหารและการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ (สปต.) มาจากตัวแทนกลุ่มอาชีพต่างๆ ในพื้นที่ มีหน้าที่ให้ข้อมูลและเสนอแนะยุทธศาสตร์ด้านการพัฒนาต่อ ศอ.บต.และ สมช. เพื่อนำไปจัดทำนโยบายการบริหารและการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ ใช้เป็นหลักในการทำงานของทุกหน่วยงาน โดย กอ.รมน.ก็ต้องปรับยุทธศาสตร์ด้านความมั่นคงให้สอดคล้องกับนโยบายนี้ ซึ่งจะต้องผ่านคณะรัฐมนตรี (ครม.) และเสนอให้รัฐสภารับทราบ
นอกจากนั้น ตามกฎหมายยังให้มี คณะกรรมการยุทธศาสตร์ด้านการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ หรือ กพต. ซึ่งเปรียบเสมือน "ครม.ภาคใต้" เพราะมีนายกรัฐมนตรี หรือรองนายกรัฐมนตรีที่นายกฯมอบหมายทำหน้าที่ประธาน และมีกระทรวงต่างๆ เข้าร่วมถึง 15 กระทรวง รวมทั้งเลขาธิการ กอ.รมน.ด้วย
กพต.มีหน้าที่ผลักดันยุทธศาสตร์ด้านการพัฒนาทั้งหมดที่ ศอ.บต.เสนอ ซึ่งยุทธศาสตร์เหล่านั้นบางส่วนก็ผ่านมาจาก สปต.ที่เป็นตัวแทนจากภาคประชาชนในพื้นที่ด้วยเช่นกัน
โครงสร้างทั้งหมดนี้จึงถูกออกแบบและจัดวางเอาไว้เรียบร้อยแล้ว และมีกฎหมายรองรับ ฉะนั้นการสาละวนจัดโครงสร้างใหม่ของรัฐบาลพรรคเพื่อไทยจึงส่อว่าจะเป็นการดำเนินการที่สูญเปล่า เพราะซ้ำซ้อนกับโครงสร้างเดิม ทั้งยังแทบไม่มีอำนาจตามกฎหมายรองรับ
ในขณะที่ยุทธศาสตร์ในการเอาชนะกลุ่มผู้ก่อเหตุรุนแรงกลับยังไม่ปรากฏให้เห็นเป็นรูปธรรมเลย ไม่ว่าจะในแง่ของปฏิบัติการทางทหาร การเจรจา หรือเจตจำนงทางการเมือง ทั้งๆ ที่รอยปริร้าวระหว่างผู้คนสองศาสนาในพื้นที่กำลังถ่างกว้างและรุนแรงมากขึ้นทุกที...
และทั้งหมดนี้คือความท้าทายในภารกิจดับไฟใต้ปี 2556
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
ขอบคุณ : ภาพจากโปสเตอร์เวทีเสวนาเรื่อง "การเจรจาสันติภาพระหว่างมุสลิมลายูและรัฐไทย" เมื่อวันที่ 27 พ.ย.2555 ที่โรงแรมเอตัส กรุงเทพฯ เพื่อนำเสนอรายงานชื่อเดียวกันของ "ปาตานี ฟอรั่ม"