“จรัส” ฉะรัฐสภาล้มเหลวด้านการคลัง ส.ส.-พรรคการเมืองหักหลังปชช.

ส.พระปกเกล้าถกบทบาทงบประมาณรัฐสภา ผู้เชี่ยวชาญเวิล์ดแบงค์ แนะเปิดเผย-อภิปรายการใช้เงินร่วมกัน อุดช่องโหว่ข้อผิดพลาด "จรัส" ชี้ต้องลดอำนาจภาคการเมืองไม่ให้คุมการคลัง

วันที่ 9 พฤศจิกายน สถาบันพระปกเกล้า จัดงานประชุมวิชาการสถาบันพระปกเกล้า ครั้งที่ 14 ประจำปี 2555 เรื่อง "การปฏิรูปรัฐสภา: มุมมองเชิงเปรียบเทียบ" (Parliamentary Reform: Comparative Perspectives) ระหว่างวันที่ 8 - 10 พฤศจิกายน 2555 ณ ศูนย์ประชุมสหประชาชาติ ถนนราชดำเนินนอก กรุงเทพมหานคร ภายในงานมีการประชุมกลุ่มย่อย เรื่อง บทบาทด้านการงบประมาณของรัฐสภา โดยมี Mr.Shabih Mohib World Bank Organization ศาสตราจารย์ ดร.จรัส สุวรรณมาลา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และนางวลัยรัตน์ ศรีอรุณ อดีตผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ ร่วมประชุม

Mr.Shabih กล่าวว่า สำหรับการร่างงบประมาณ ในแต่ละประเทศมีบทบาทและการต่อรองระหว่างฝ่ายการเมืองที่กำหนดทิศทางประเทศและฝ่ายวิชาการที่แตกต่างกันไป ไม่มีวิธีปฏิบัติที่ดีที่สุด แต่ผู้เกี่ยวข้องจะต้องรู้ว่าเป้าหมายของการจัดทำงบประมาณคืออะไร แต่การตรวจสอบที่ดีควรมีเวลาให้รัฐสภาอย่างน้อย 3 เดือนในการตรวจทานการตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพ รวมทั้งพิจารณาและทำข้อเสนอ รวมทั้งจัดตั้งคณะกรรมการตรวจสอบงบประมาณมีประกอบด้วยหน่วยงานทั้งภายนอกและภายใน ในเชิงยุทธศาสตร์แล้วต้องมีข้อมูลเพียงพอให้สามารถตรวจสอบได้ ท้ายที่สุดแผนการใช้งบประมาณต้องนำมาอภิปรายกันอย่างเพียงพอก่อนจะพิจารณา แต่ข้อหลายประเทศก็ทำไม่ได้ ยังมีข้อจำกัดตรวจสอบการใช้จ่ายได้น้อย

Mr.Shabih กล่าวต่อว่า แผนการจัดสรรงบประมาณต้องมาจากความจำเป็นในการใช้เงินที่มีเจตนาที่ถูกต้อง นำเสนอและเปิดเผยข้อมูลอย่างเพียงต่อคณะกรรมการและรัฐสภาที่มีหน้าที่ตรวจสอบงบประมาณอย่างตรงต่อเวลา และมีการอภิปรายการใช้จ่ายเงินร่วมกัน อันจะเป็นกระบวนการเรียนรู้ที่ดีและหาช่องโหว่เพื่อแก้ไขได้

"การจัดการงบประมาณของรัฐสภาต้องสอดคล้องกับนโยบายยุทธศาสตร์ชาติ จึงมีความจำเป็นต้องมีคณะกรรมการเข้ามาตรวจสอบและติดตาม ซึ่งควรเป็นคณะกรรมการที่มองภาพรวมและมีความเป็นอิสระ เช่น ผู้ตรวจเงินแผ่นดิน ที่ต้องคำนึงถึงประสิทธิภาพของเศรษฐกิจ ความคุ้มค่าของ ประสิทธิภาพและวัตถุประสงค์ในการใช้เงินเป็นหลัก"

แนะตั้งสำนักงานการเงินการคลังประจำรัฐสภา

ขณะที่ดร.จรัส กล่าวว่า รัฐสภาไทยล้มเหลวในการทำหน้าที่ทางการคลัง ไม่ใช่ว่าไม่มีความสามารถ แต่เป็นธรรมชาติของรัฐสภา ที่ไม่ว่าประเทศใดก็ต่างล้มเหลวคล้ายกัน ด้วยเพราะรัฐสภาเป็นตัวแทนประชาชน ที่โดยหลักต้องเข้ามาเพื่อติดตาม ตรวจสอบและเห็นชอบแผนและงบประมาณต่างๆ แต่เพราะประเทศไทยเป็นประชาธิปไตยแบบตัวแทน ที่ทำให้ระบบรัฐสภามีโรคประจำตัว 2 โรคที่แก้ปัญหาไม่หาย โรคแรกมาจากตัว ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้ง และต้องการได้งบประมาณไปสู่เขตตนเอง เพื่อหวังคะแนนเลือกตั้งคราวหน้า อีกทั้ง มีความเชื่อมโยงกลุ่มผลประโยชน์ เช่นเดียวกับพรรคการเมืองที่อิงฐานเสียงและพลังทางการเมืองที่สนับสนุนพรรค งบประมาณจึงมักไปลงกับคนกลุ่มที่เป็นฐานเสียงมากกว่าส่วนรวม

"สำหรับรัฐสภาไทย ส.ส. ส่วนมากทำเพื่อประโยชน์ของตัวเอง มีการต่อรองระหว่างการอนุมัติงบประมาณเข้าพื้นที่ตนเองมากกว่าผลประโยชน์โดยรวม เช่นเดียวกับพรรคการเมืองที่เอื้อผลประโยชน์ด้านงบประมาณให้กลุ่มธุรกิจมากกว่าประโยชน์โดยรวม เรียกว่าเป็น 'ทฤษฎีหักหลัง' คือ ผู้แทนเมื่อเข้ามาทำหน้าที่ก็หักหลังประชาชน ไม่ได้เป็นผู้แทนหรือกระบอกเสียงได้จริง"

ดร.จรัส กล่าวต่อว่า อีกโรคหนึ่งเกิดจากสภาวะเก็บภาษีของไทยที่กองเงินไว้ที่ส่วนรวม ทุกคนมีสิทธิ์ใช้เสมอกัน กลายเป็นว่าการที่ใครดึงเงินไปใช้ได้มากที่สุดเป็นคนเก่ง ฉะนั้น ตามธรรมชาติของ ส.ส. และพรรคการเมือง จึงไม่มีใครขัดค้านนโยบายที่มีความเสี่ยงต่อสถานะการเงินการคลังหรือนโยบายที่เสี่ยงจะขาดดุลการคลัง เพราะเป็นเงินส่วนรวม เป็นเรื่องส่วนรวมที่ตนเองได้ประโยชน์

"ทั้ง ส.ส. และพรรคการเมืองต่างก็ให้ความสำคัญกับประโยชน์ส่วนตนมากกว่าการขาดดุลการคลัง จึงเป็นเหตุที่ ทั้ง ส.ส.และพรรคการเมืองต่างก็คัดค้านการเก็บภาษีและการอุดหนุนภาษีเพิ่ม เนื่องจากกลัวเสียคะแนนเสียง รัฐสภาจึงไม่สามารถควบคุมวินัยทางการคลังได้ ไม่ใช่เฉพาะประเทศไทยที่มีปัญหา แต่ประเทศอื่นก็มีปัญหาเช่นเดียวกัน อย่างประเทศญี่ปุ่น ขณะนี้ขาดทุนเกิน 200% ของจีดีพีทั้งที่มีความก้าวหน้าทางเศรษฐกิจ นั่นเพราะรัฐสภาเป็นสาเหตุ"

ดร.จรัส กล่าวอีกว่า จากนี้รัฐสภาต้องมีระบบปฏิบัติการที่ทำงานได้จริง มีเสถียรภาพและไม่ขึ้นตรงอยู่กับตัวบุคคล ทั้ง ส.ส. ส.ว. และพรรคการเมือง หรือองค์ประกอบต่างๆ ในรัฐสภา ต้องปรับระบบใหม่ไม่ให้มีอำนาจหน้าที่มาควบคุมระบบการเงินการคลังของรัฐสภาได้ โดยอาจตั้งคณะกรรมาธิการการคลังและงบประมาณประจำสภา มาทำหน้าที่ควบคุมดูแลหลัก ส่วนการพิจารณางบประมาณเฉพาะด้านก็ให้กระจายออกไป ไม่มีการผูกขาด เพื่อป้องกันการวิ่งเต้นเข้ามาเป็นคณะกรรมาธิการฯ เพื่อต่อรองการจัดสรรงบประมาณมากกว่าทำหน้าที่ตรวจสอบวินัยการคลังของรัฐสภา

"รัฐสภาควรมีสำนักงานการเงินการคลังประจำรัฐสภา ที่ทำหน้าที่ติดตามการเงินการคลังทั้งระบบ โดยเฉพาะระบบพิจารณาร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีของรัฐ ระบบการพิจารณาร่างกฎหมายการกู้เงินของรัฐ ระบบการตรวจสอบฐานะการเงินการคลัง วินัยและความยั่งยืนและความเสี่ยงทางการคลังของรัฐ ด้วยเพราะที่ผ่านมาแทบไม่เคยเสนอแผนตรวจสอบงบประมาณอย่างเป็นทางการให้รัฐสภาตรวจสอบอย่างจริงจัง เช่นเดียวกับ การจ่ายภาษีให้เอกชน ผ่านโครงการอย่างบ้านหลังแรก รถคันแรก ก็ต้องให้รัฐสภาเห็นชอบก่อนพิจารณาใช้" ดร.จรัส กล่าว และว่า รวมถึงเงินกู้ต่างๆ ทั้งเงินในและเงินนอกงบประมาณ ที่รัฐบาลไม่นำเสนอ หรือเสนอแค่แผนคร่าวๆ เช่น งบประมาณรัฐวิสาหกิจและกองทุน เหล่านี้ไม่ถูกตรวจสอบ

"รัฐบาลไทยไม่เคยบอกว่าปีหน้าประเทศจะเป็นหนี้เท่าไหร่ ฐานะการเงินการคลังจะเป็นอย่างไร ต้องขายรัฐวิสาหกิจไปกี่แห่ง รัฐบาลจะบอกเพียงแค่ว่าปีหน้าจะใช้เงินงบประมาณเท่าไหร่"

รัฐสภาต้องสร้างระบบตรวจสอบตนเอง

ด้านนางวลัยรัตน์ กล่าวว่า ความล้มเหลวของรัฐสภาไม่ใช่เพราะตัวบุคคล แต่เป็นที่ตัวระบบ ที่มีเงื่อนไขบางประการทำให้รัฐสภาไม่สามารถทำงานด้านงบประมาณได้อย่างสมบูรณ์ ทั้งข้อจำกัดด้านระยะเวลาในการพิจารณางบประมาณ สำนักงบประมาณมีเวลาตรวจสอบประมาณ 2-3 วัน จากนั้นเข้าสู่กระบวนการพิจารณาของกรรมาธิการงบประมาณ อีกประมาณ 50-60 วัน นับว่ายังน้อยเกินไป ทั้งนี้ ยังมีงบประมาณระหว่างทางในรอบปีที่รัฐวิสาหกิจกู้ จำนวนกว่าพันล้าน ที่ไม่ได้เข้ามาเป็นงบประมาณรายจ่ายประจำปีให้พิจารณาอีกด้วย

"เงื่อนไขอีกประการที่สำคัญ เนื่องจากรัฐสภาพึ่งพาข้อมูลจากฝ่ายบริหาร ที่ไม่อาจทราบได้ว่าถูกต้อง เป็นจริงและมีการตรวจสอบมาแล้วหรือไม่ อีกทั้ง บุคลากรอาจยังมีความรู้ความสามารถและความเป็นมืออาชีพไม่เพียงพอในการตรวจสอบงบประมาณ จากนี้รัฐสภาควรสร้างสถาบันที่มีระบบตรวจสอบตนเอง อย่าให้เป็นระบบที่ตรวจสอบจากตัวบุคคล ซึ่งประชาชนจะเป็นผู้ตรวจสอบรัฐสภาได้ดีที่สุด"