ศ.รังสรรค์ ตีตรา กม.ข้อมูลข่าวสารฯ 'มรดกยุคสงครามเย็น เน้นปิดลับ มากกว่าเปิดเผย'
" กม.ข้อมูลข่าวสาร ตกอยู่ใต้วัฒนธรรม “เก็บลับ”
กม.ไม่ได้ออกมาเพื่อส่งเสริมความโปร่งใส”
เมื่อเร็วๆ นี้ ศูนย์ข่าว TCIJ (ศูนย์ข้อมูล&ข่าวสืบสวนเพื่อสิทธิพลเมือง) จัดเวทีฝึกปฏิบัติ การใช้ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ (Official Information Act) สนับสนุนโดย โครงการสะพานของ USAID ณ ห้องกมลมาศ ชั้น 6 โรงแรมสยามซิตี้ (เดอะสุโกศล) ถนนศรีอยุธยา กรุงเทพฯ โดยศาสตราจารย์ รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ อดีตอาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ปาฐกถาในหัวข้อ "เศรษฐศาสตร์การเมืองว่าด้วยกฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการ”
ศ.รังสรรค์ กล่าวถึงประเทศที่มีการบังคับใช้กฎหมายข่าวสารข้อมูล สถิติล่าสุดถึงปี พ.ศ.2551 มีทั้งหมด 77 ประเทศ ประเทศแรก คือสวีเดน เมื่อปี พศ.2309 ขณะที่ประเทศไทยเป็นประเทศลำดับที่ 24 ที่มีกฎหมายข่าวสารข้อมูล (พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540)
“กฎหมายของสวีเดนที่ได้รับการยกย่อง เป็นกฎหมายฉบับที่ 2 ออกในปี 2492 ส่วนสหรัฐฯ มีกฎหมายข่าวสารข้อมูลในปี 2509 และด้วยกฎหมายฉบับนั้นทำให้มีการเปิดโปง เพนตากอน เปเปอร์ (The Pentagon Papers) ประชาชนชาวอเมริกัน จะไม่รู้เลยว่า อเมริกันไปทำอะไรที่อินโดจีน ไปเข่นฆ่าคนในอินโดจีนมากน้อยแค่ไหน ใช้งบประมาณทางการทหาร ใช้อาวุธไปเท่าไหร่ จนกระทั่งมีเผยแพร่สิ่งที่เรียกว่า เพนตากอน เปเปอร์ โดยหนังสือพิมพ์ The New York Times”
ศ.รังสรรค์ กล่าวถึงความจำเป็นที่จะต้องทำความเข้าในกฎหมายข้อมูลข่าวสาร ไม่ใช่สัญลักษณ์ของความเป็นประชาธิปไตย และไม่ได้มีความหมายว่า ประเทศที่มีกฎหมายข้อมูลข่าวสารมีความเป็นประชาธิปไตยมากกว่าประเทศที่ไม่มี เพราะกฎหมายข้อมูลข่าวสารของประเทศต่างๆ นั้นมีสปิริตที่แตกต่างกัน ยึดปรัชญาที่แตกต่างกัน
“ขั้วหนึ่งของประเทศที่ยึดสิทธิการรู้ (The rights to Know) กฎหมายข้อมูลข่าวสาร ก็จะมีความเป็นประชาธิปไตยสูงมีการใช้กฎหมายนี้ เพื่อสถาปนาความโปร่งใสในสังคมการเมือง เพราะความโปร่งใสเป็นพื้นฐานสำคัญของ Accountability Mechanism (กลไกความรับผิด)
แต่ถ้าสังคมการเมืองไม่มีความโปร่งใส ไม่มีทางที่จะสร้างกลไกความรับผิด จะให้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนรับผิดต่อประชาชนได้อย่างไร ถ้าสังคมการเมืองนั้นไม่มีความโปร่งใส ดังนั้นความโปร่งใส เป็นเงื่อนไขจำเป็นของการสร้างกลไกความรับผิด”
ศ.รังสรรค์ ยกตัวอย่างประเทศอังกฤษ ซึ่งเรายอมรับว่า ประชาธิปไตยฝังรากลึกมาเป็นเวลานาน เป็นประเทศตกอยู่ใต้อิทธิพลวัฒนธรรมการปิดลับ ปกปิดข้อมูลข่าวสารราชการ โดยอังกฤษเพิ่งมี กฎหมายข้อมูลข่าวสารปี ค.ศ.2000 หรือ 2543 หลังไทยด้วยซ้ำไป และกฎหมายข้อมูลข่าวสารของอังกฤษเพิ่งบังคับใช้ปี 2548 โดยอังกฤษใช้เวลา 5 ปี ในการให้หน่วยงานราชการต่างๆ เตรียมการจัดระบบข้อมูลข่าวสารเพื่อเปิดเผยกับประชาชน ส่วนเยอรมนี เพิ่งมีกฎหมายข้อมูลข่าวสาร ปี 2548
“จะเห็นได้ว่า ประเทศที่มีกฎหมายข้อมูลข่าวสารอย่างไทย การมีกฎหมายนี้ไม่ได้เป็นเครื่องบ่งบอกสังคมการเมืองไทยเป็นสังคมประชาธิปไตย เราได้รับรู้มาตลอดระบอบการเมืองการปกครองไทยแกว่งไกว ระหว่างระบอบเผด็จการกับระบอบที่ค่อนข้างเป็นประชาธิปไตย”
ประเด็นพื้นฐานเราจะพิจารณาว่ากฎหมายข้อมูลข่าวสาร เป็นสัญลักษณ์ของความเป็นประชาธิปไตยหรือไม่นั้น ศ.รังสรรค์ กล่าวว่า ต้องไปดูปรัชญาของการร่างกฎหมายข้อมูลข่าวสาร ยึดสิทธิการรับรู้ของประชาชนหรือไม่
“สังคมไทยเป็นสังคมการเมืองซึ่งให้ความสำคัญกับการปิดลับ ข้อมูลข่าวสารเป็น “อาวุธ” ของชนชั้นปกครอง โดยเฉพาะสมัยก่อนสังคมการเมืองไทยเป็นระบอบอำมาตยาธิปไตย (ผมไม่ได้ใช้คำว่า อำมาตยาธิปไตย ในความหมายที่กลุ่มเสื้อแดงใช้) ผมใช้ในความหมาย ของเฟรดริกส์ (Fred Riggs) เป็น bureaucratic polity เป็นสังคมการเมืองของอำมาตย์ โดยอำมาตย์ เพื่ออำมาตย์ อำมาตย์กุมความลับของระบบราชการ ดังนั้นอำมาตย์ต้องการปกปิดความลับของข้อมูลข่าวสาร”
มรดกยุคสงครามเย็น เน้นเก็บลับ
ทำไมเมืองไทยจึงมีกฎหมายข้อมูลข่าวสารราชการ กฎหมายฉบับนี้ ศ.รังสรรค์ กล่าวว่า ให้ความสำคัญกับการสร้างขีดจำกัดในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารค่อนข้างมาก
1.เป็นมรดกของการเมืองยุคสงครามเย็น กฎหมายนี้ตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของวัฒนธรรมการ “เก็บลับ” กฎหมายไม่ได้ออกมาเพื่อส่งเสริมความโปร่งใส
“ประเด็นนี้เราต้องเคลียร์ เพราะกฎหมายออกมาเพื่อสร้างกลไกให้ราชการมีความชอบธรรม ในการปกปิดข้อมูลบางอย่าง ไม่ได้มีความโปร่งใส
กฎหมายข้อมูลข่าวสารราชการที่จะสร้างความโปร่งใส และความโปร่งใสจะเป็นพื้นฐานกลไกความรับผิดของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งได้นั้น ต้องยึดหลัก การเปิดเผยจนถึงที่สุด (Maximum disclosure principle) ต้องไม่ปกปิด อันนี้เป็นหลักการที่นักกฎหมายยอมรับโดยทั่วกัน
แต่กรณีของไทยไม่เป็นเช่นนั้น เหตุผลเรื่องความมั่นคงแห่งชาติ ก็เป็นเหตุผลในการปกปิดข้อมูลของทางราชการได้ โดยที่ไม่มีคำนิยามที่ชัดเจน หรือไม่มีมาตรวัดที่ชัดเจน ว่า ข้อมูลข่าวสารราชการอย่างไร ลักษณะอย่างไรจึงจะก่อให้เกิดความไม่มั่นคงแห่งชาติ ใครวินิจฉัย ซึ่งกฎหมายนี้ราชการเป็นฝ่ายวินิจฉัย พูดได้ว่า.... กฎหมายฉบับนี้ การเมืองยุคสงครามเย็นมีอิทธิพลต่อการร่างกฎหมาย”
ไหนข้อมูลส่วนบุคคล-ข้อมูลสาธารณะ
2.การให้ความสำคัญต่อการเป็นข้อมูลส่วนบุคคล (the right privacy) ค่อนข้างสูง สิทธิการได้มาซึ่งข้อมูลข่าวสาร กับสิทธิส่วนบุคคล เป็นเรื่องที่เราต้องคำนึงถึง
“แต่มีปัญหาหลายอย่างเวลาพูดถึง the right privacy “สมมุติว่า ธนาคาร ก. ปล่อยเงินกู้ให้กับผู้ถือหุ้น A. หรือไม่ โดยผู้ถือหุ้น A. เป็นผู้ถือหุ้นใหญ่ของธนาคาร ก. ผมควรได้รับข้อมูลข่าวสารนี้หรือไม่ ถ้าคุณต้องการให้สังคม เศรษฐกิจ การเงินมีเสถียรภาพ คุณต้องเปิดเผย
มีปรากฏการณ์ตลอดช่วง 400-500 ปีที่ผ่านมา ที่สถาบันการเงินให้เงินกู้กับผู้เป็นเจ้าของ เมื่อธุรกิจของผู้เป็นเจ้าของมีอันเป็นไป สถาบันการเงินนั้นก็ง่อนแง่น บางครั้งก็ต้องเลิกล้มไป และก็กระเทือนกับประชาชนที่มีเงินฝากในสถาบันการเงินนั้น
กรณีอย่างนี้เรื่องธนาคารปล่อยกู้ให้กับผู้ถือหุ้น A. เป็นข้อมูลส่วนบุคคลหรือไม่ เป็นเรื่องที่ถกเถียงกันได้....
ผมเคยเขียนหนังสือไว้กว่า 10 ปีที่แล้ว ให้ธนาคารแต่ละธนาคาร ติดข้อมูลไว้ที่สาขาทุกแห่งว่า ธนาคารปล่อยกู้ให้กับผู้ถือหุ้นใหญ่ คนไหนบ้าง มากน้อยแค่ไหน ผมไม่ถือว่า นี่เป็นข้อมูลส่วนบุคคล ผมถือว่า นี่เป็นข้อมูลสาธารณะ เพราะกระทบความมั่นคงต่อสาธารณะการเงิน”
3องค์ประกอบเสรีภาพข้อมูลข่าวสาร
เวลาเราพูดถึงเสรีภาพในข้อมูลข่าวสาร มีองค์ประกอบอยู่ 3 ส่วน 1.สิทธิในการแสวงหาและได้รับข้อมูลข่าวสาร 2.สิทธิในการให้ข้อมูลข่าวสาร และ 3.สิทธิในการรับข้อมูลข่าวสาร
สำหรับสาระสำคัญของพ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 มี 4 ประเด็น
1.ความครอบคลุมค่อนข้างกว้างขวาง สิ่งที่เรียกว่า ข้อมูลข่าวสารราชการ ไม่รวมเฉพาะหน่วยงานราชการ รวมไปถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ แต่กฎหมายนี้ไม่ได้ครอบคลุมถึงหน่วยงานที่ประกอบกิจกรรมที่มีผลกระทบต่อประโยชน์สาธารณะ เช่น โรงเรียน โรงพยาบาลเอกชน ในสหรัฐฯ มีคุกที่ดำเนินการโดยเอกชน
“คำถามคือควรรวมหน่วยงานนิติบัญญัติ และหน่วยงานตุลาการ ด้วยหรือไม่ กฎหมายนี้ ไม่ได้พูดถึงเรื่องนี้โดยชัดเจน”
“สุดท้ายอะไรคือข้อมูลข่าวสารสาธารณะ ศัพท์ที่ใช้ในกฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 ไม่เหมือนที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญ 2540 รัฐธรรมนูญ 2540 ก็ดี รัฐธรรมนูญ 2550 ก็ดี ใช้คำว่า ข้อมูลข่าวสารสาธารณะชัดเจน ศัพท์ที่ใช้มี ‘สปริต’ ของความเป็นประชาธิปไตย แต่กฎหมายข้อมูลข่าวสาร ใช้คำว่า “ข้อมูลข่าวสารราชการ” อ้างอิงความเป็นเจ้าของ ประชาชนถ้าอยากได้ต้องมาขอ กฎหมายไม่ได้พูดถึงข้อมูลข่าวสารที่ราชการมี หรือองค์กรต่างๆ รัฐวิสาหกิจมีนั้น เป็นของประชาชน ไม่ได้เป็นของราชการ”
“ผมอยากจะบอกว่า รธน.2540 มีสปิริตของความเป็นประชาธิปไตย แต่พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 ไม่มีสปิริตของความโปร่งใส ให้ความสำคัญกับการปกปิด มากกว่าการเปิดเผย”
2.ข้อยกเว้น พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 มีข้อยกเว้นเป็นอันมาก เช่น
-ข้อมูลข่าวสารของราชการที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ขอไม่ได้ ตามมาตรา 14
-ข้อมูลข่าวสารของราชการ ที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อความมั่นคงของประเทศ ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ หรือความมั่นคงทางเศรษฐกิจ การคลังของประเทศ มาตรา 15 (1)
-ข้อมูลข่าวสารของราชการ ที่หากเปิดไปแล้วจะทำให้การบังคับใช้กฎหมายเสื่อมประสิทธิภาพ หรืออาจไม่สำเร็จ ตามมาตรา 15 (2)
ฯลฯ
“พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 ยังมีการพูดถึงข้อมูลประวัติศาสตร์ พ้นเวลา 20 ปี เปิดเผยได้ หากเป็นข้อมูลที่เกี่ยวพันกับสถาบันพระมหากษัตริย์ ต้องพ้นเวลา 75 ปี จึงจะเปิดเผยได้ แต่การไปขอข้อมูลประวัติศาสตร์ก็ยังถูกเซ็นเซอร์
เวลานี้หากคุณไปขอข้อมูล หรือดูเอกสารที่หอจดหมายเหตุฯ บางเรื่องก็มีการเซ็นเซอร์ ฉะนั้น ขีดจำกัดในการได้มาซึ่งข้อมูลข่าวสารมีมากเกินไป ผมถึงตีตราว่า กฎหมายข้อมูลข่าวสารราชการไทย ไม่ได้มุ่งสร้างกลไกความโปร่งใส เป็นกฎหมายสร้างกลไกขึ้นมาเพื่อปิดลับ ให้การปิดลับมีความชอบธรรมมากขึ้น”
3.การบังคับใช้ ไม่ค่อยมีประสิทธิผล เพราะไม่มีบทลงโทษ
อยากได้ข้อมูล-ความโปร่งใส จ่ายค่าโสหุ้ยเอง
4. ความยากง่ายในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร ประชาชนต้องรู้ว่าหน่วยงานของรัฐแต่ละหน่วยมีข้อมูลอะไรบ้าง และค่าธรรมเนียม ต้นทุนการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารต้องต่ำในการได้มาซึ่งข้อมูลข่าวสาร หรือได้มาซึ่งความโปร่งใส
แต่หลักการให้ได้มาซึ่งข้อมูลข่าวสารตามกฎหมายฉบับนี้ คือ ใครต้องการความโปร่งใส คนนั้นต้องรับภาระให้ได้มาซึ่งความโปร่งใส ใครต้องการข้อมูลข่าวสาร คนนั้นต้องเป็นคนแบกรับภาระต้นทุนของการได้มาซึ่งข้อมูลข่าวสาร
“คุณต้องยื่นคำร้อง คุณต้องเสียเวลาไปให้การ โดยกฎหมายไม่ได้บอกเลยว่า คณะกรรมการฯ จะต้องวินิจฉัยคำร้องแต่ละคำร้องภายในกี่วัน ภายในกี่เดือน บางเรื่องเกือบปี ยิ่งล่าช้า ต้นทุนธุรกรรม ค่าโสหุ้ย ให้ได้มาซึ่งข้อมูลข่าวสารยิ่งสูงมากขึ้นเท่านั้น ”
ศ.รังสรรค์ ยังเห็นว่า กฎหมายฉบับนี้พยายามสร้างกลไกขึ้นมาเพื่อปกปิดข้อมูลข่าวสารราชการ โดยเจตนารมณ์อันนี้ทำให้ “ต้นทุน” ข้อมูลข่าวสาร “สูง” โดยไม่จำเป็น ฝ่ายประชาชนที่ต้องการข้อมูลข่าวสาร ต้องเสียค่าโสหุ้ยในการร้องเรียน การติดตาม ให้การ ฝ่ายราชการต้องเสียต้นทุน ซึ่งเป็นภาระของผู้เสียภาษี ทั้งการยื้อ ทำเรื่องให้ยาว เอกสารที่เปิดเผยแล้วก็เอาหมึกไปลบ เป็นต้น
“หากเรายึดการได้มาเป็นซึ่งข้อมูลข่าวสาร เป็น The rights to Know เรื่องก็ง่าย แค่เปิดให้อ่าน ราชการไม่ต้องเสียต้นทุนในการปกปิดความลับ ปกปิดข้อมูล ผมเคยเสนอว่า ในรัฐธรรมนูญควรมีบทบัญญัติว่า ข้อมูลข่าวสารสาธารณะต้องเปิดเผย หน่วยราชการที่ไม่เปิดเผย มีความผิดตามที่กฎหมายบัญญัติ แต่ก่อนภาระค่าโสหุ้ย ตกอยู่ที่ประชาชน แต่หากมีบทบัญญัติที่ว่า คุณก็เปลี่ยนผู้รับภาระได้” ......
ช่วงท้าย ศ.รังสรรค์ ได้ตั้งข้อสังเกต ว่า เหตุใด พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 จึงไม่มีการตรากฎหมายลูก หรือกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยเสรีภาพในข้อมูลข่าวสาร ภายใต้รธน.2540 และรธน.2550
“คำถามคือว่า พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 เป็นกฎหมายลูกภายใต้รัฐธรรมนูญได้หรือไม่ และได้ดีเพียงใด โดยยังไม่มีการยื่นเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ เป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ภายใต้ รธน.2550 ได้หรือไม่ หรือภายใต้ รธน.2540 ได้หรือไม่
ข้อที่น่าสังเกต คือ มีกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญจำนวนมากที่ไม่มีการตรา อีกทั้งรัฐธรรมนูญก็ไม่มีบทลงโทษ คณะรัฐมนตรี หรือสมาชิกรัฐสภาที่ละเลยเพิกเฉย ไม่ยอมขับเคลื่อนกระบวนการร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ภายหลังจากที่รธน.มีผลบังคับใช้แล้ว”