รายงานฉบับสมบูรณ์

โครงการศึกษาวิจัย เรื่อง

“การคอร์รัปชั่นกรณีการศึกษา : โครงการรับจำนำข้าวทุกเม็ด”

โดย

อัมมาร     สยามวาลา    สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย    ที่ปรึกษา
นิพนธ์     พัวพงศกร    สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย    หัวหน้าโครงการ
กัมพล     ปั้นตะกั่ว    สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย    นักวิจัย
ชมพูนุช     นันทจิต        สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย    นักวิจัย
ดนพ        อรุณคง        สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย    นักวิจัย
จิรัฐ        เจนพึ่งพร    สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย    นักวิจัย

สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)
(ความเห็นในรายงานนี้เป็นของผู้วิจัย สกว. ไม่จำเป็นต้องเห็นด้วยเสมอไป)

 บทสรุปสำหรับผู้บริหาร

วัตถุประสงค์

วัตถุประสงค์หลักของการศึกษาครั้งนี้ คือ การศึกษาพฤติกรรมการทุจริตในการระบายข้าวชของโครงการรับจำนำข้าว 5 รอบในฤดูการผลิตปี 2554/55 ถึงปี 2556/57  และประมาณการมูลค่าการทุจริตในการระบายข้าว 4 ประเภท ได้แก่ ปัญหาข้าวหายจากโกดังกลาง การขายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ การขายข้าวให้ผู้เสนอราคาซื้อแบบลับๆและโครงการข้าวถุงราคาถูกขององค์การคลังสินค้า  ตลอดจนการวิเคราะห์หลักฐานต่างๆที่บ่งชี้ว่าการทุจริตในการระบายข้าวอาจมีความเกี่ยวข้องเชื่อมโยงกับนักการเมืองและข้าราชการระดับสูงผู้มีอำนาจตัดสินใจระบายข้าว โดยเน้นการนำเสนอหลักฐานทางราชการ

วัตถุประสงค์รอง คือ (ก) การวิเคราะห์และประมาณการต้นทุนสวัสดิการ ซึ่งประกอบด้วยต้นทุนการคลัง การขาดทุน ความสูญเสียของสังคม และประโยชน์ของโครงการรับจำนำข้าว (ข) การสำรวจทัศนคติของผู้เข้าร่วมโครงการรับจำนำข้าวเกี่ยวกับปัญหาการทุจริตในโครงการฯ (ค) การประมาณการค่าเช่าทางเศรษฐกิจ(หรือกำไรพิเศษ)  และวิเคราะห์พฤติกรรมการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจของชาวนา เจ้าของโรงสี เจ้าชองโกดัง และผู้ตรวจคุณภาพข้าว (เซอร์เวยเยอร์)  และ (ง)ให้ข้อเสนอแนะเพื่อสร้างกติกาความรับผิดชอบของรัฐบาลในการดำเนินนโยบายอุดหนุนเกษตรกร (และนโยบายนิยม) ภายใต้ในระบอบประชาธิปไตย

วิธีศึกษา

การประมาณการมูลค่าการทุจริตในการระบายข้าว มี 2 วิธี วิธีแรกเป็นการสร้างแบบจำลองตลาดข้าวไทยในช่วงที่มีโครงการรับจำนำข้าว (ตุลาคม 2554 ถึง เมษายน 2557) เพื่อประมาณการมูลค่าขั้นสูงของการทุจริตการระบายข้าว และวิธีที่สอง คือ ประมาณการมูลค่าการทุจริตในการระบายข้าว 4 รูปแบบ คือ การทุจริตจากปัญหาข้าวหาย การค้าข้าวแบบรัฐต่อรัฐ การขายข้าวให้ผู้เสนอราคาซื้อแบบลับๆ และการทุจริตในการโครงการข้าวถุงราคาถูกของกระทรวงพาณิชย์
แบบจำลองตลาดข้าวเป็นเครื่องมือสำคัญที่ช่วยให้ผู้วิจัยประมาณการต้นทุนสวัสดิการของสังคม (welfare cost) ซึ่งประกอบด้วยประโยชน์ของโครงการรับจำนำข้าว (หรือส่วนเกินของชาวนาและส่วนเกินผู้บริโภค producer and consumer surplus) ต้นทุนการคลัง (จากการซื้อข้าวการสีและการเก็บสต๊อคข้าว รายรับจากการขายข้าวของรัฐบาล) มูลค่าส่งออกที่ลดลง จากการที่รัฐเข้าแทรกแซงตลาดความสูญเปล่าจากการอุดหนุนการผลิตข้าว (dead-weight loss from excess supply) และ ความสูญเปล่าจากการจำกัดการส่งออก (dead-weight loss from export restrictition) แบบจำลองน้ช่วยให้ผู้วิจัยสามารถคำนวณผลขาดทุน (ทางบัญชี) ของโครงการรับจำนำข้าว และมูลค่าการทุจริตในการระบายข้าวโดยรวมซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของผลขาดทุน

แบบจำลองตลาดข้าวที่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงในตลาดข้าว มี 2 แบบจำลอง ช่วงแรก (ตุลาคม 2554- ตุลาคม 2556) เป็นช่วงที่ตลาดข้าวไทยมี 2 ราคา คือ ราคาข้าวส่งออกของไทยพุ่งขึ้นสูงกว่าราคาข้าวของประเทศคู่แข่ง แต่ราคาขายปลีกในประเทศกลับทรงตัวในระดับใกล้เคียงกับช่วงเวลาที่ไม่มีการแทรกแซงตลาดในสมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ช่วงสอง (พฤศจิกายน 2556-เมษายน 2557) เป็นช่วงที่ตลาดข้าวไทยมีราคาเดียว เพราะรัฐบาลเร่งรีบระบายข้าวสารจำนวนมาก เพื่อหาเงินคืนชาวนาที่นำข้าวมาขายให้รัฐบาล ทำให้ราคาข้าวส่งออกของไทย และราคาขายปลีกในประเทศลดต่ำลงมาก จนทำให้ราคาใกล้เคียงกัน

นอกจากการสัมภาษณ์เชิงลึกและการประชุมระดมสมองกับกลุ่มชาวนา โรงสี ผู้ส่งออกข้าว และพ่อค้าข้าวถุง ตลอดจนการรวบรวมเอกสารทางราชการ และข่าวต่างๆ ผู้วิจัยได้ออกแบบสอบถามเพื่อสำรวจความคิดเห็นเรื่องการทุจริตในโครงการจำนำข้าวกับผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งหมด คือ ชาวนา โรงสี โกดัง และผู้ตรวจข้าวหรือเซอร์เวย์เยอร์ การสำรวจเกษตรกรด้วยแบบสอบถามประกอบด้วยกลุ่มตัวอย่างชาวนา ซึ่งเข้าร่วมโครงการจำนำข้าว จำนวน 354 ราย และชาวนาที่ไม่เข้าร่วมโครงการจำนำข้าว 147 ราย โดยกระจายการสำรวจไปใน 6 จังหวัด จาก 3 ภาค คือ ภาคกลางเลือกจังหวัดสุพรรณบุรี และฉะเชิงเทรา ภาคเหนือเลือกจังหวัดเชียงราย และนครสวรรค์ ภาคตะวันออกเฉียงเหนือเลือกจังหวัดอุบลราชธานี และ ร้อยเอ็ด นอกจากนี้ยังมีการสำรวจชาวนาผู้ชุมนุมที่กระทรวงพาณิชย์เพื่อเรียกร้องเงินจากโครงการจำนำข้าวจำนวน 42 ราย สำหรับการสำรวจโรงสี โกดังและเซอร์เวยเยอร์ คณะผู้วิจัยใช้วิธีส่งแบบสอบถามทางจดหมายไปยังผู้ประกอบการตามรายชื่อจาก สมาคมโรงสี อคส. และ อ.ต.ก. ปรากฏว่ามีผู้ให้ความร่วมมือน้อย คณะวิจัยจึงออกพื้นที่เพื่อสัมภาษณ์เพิ่มเติม ทำให้ได้แบบสอบถามโรงสีในโครงการจำนวน 35 แห่ง โรงสีนอกโครงการ 34 แห่ง โกดัง 16 แห่ง และ เซอร์เวย์เยอร์ 2 ราย

ผลการศึกษา

โครงการรับจำนำข้าว 5 ฤดูมีการรับจำนำข้าวเปลือก  54.35 ล้านตัน มีค่าใช้จ่ายรวม 9.85 แสนล้าน เป็นเงินซื้อข้าว 8.57 แสนล้านบาท เงินที่ใช้ส่วนใหญ่เป็นเงินนอกงบประมาณที่กู้จากสถาบันการเงินของรัฐ โดยรัฐบาลไม่ต้องขออนุมัติจากรัฐสภา เมื่อสิ้นเดือนเมษายน 2557 โครงการมีการขาดทุนทางบัญชีสูงถึง 5.39 แสนล้านบาท (หรือเกือบ 53% ของค่าใช้จ่าย) แต่ถ้าหากรัฐบาลต้องใช้เวลาอีก 5-10 ปี ระบายข้าวในสต๊อคจำนวน 17.4 ล้านตัน คาดว่าภาระขาดทุนจะเพิ่มสูงขึ้นเป็น 6.7-7.5 แสนล้านบาท ตัวเลขขาดทุนจริงจะสูงกว่านี้มาก เพราะผลการตรวจสต๊อคข้าวเมื่อกลางตุลาคม 2557 พบว่ามีข้าวที่ผ่านมาตรฐานเพียง 2.36 ล้านตัน ต้นตอของการขาดทุนจำนวนมหาศาลเกิดจาก การรับจำนำในราคาสูง แต่ขายข้าวในราคาต่ำเพื่อมิให้ผู้บริโภคซื้อข้าวราคาแพง และการทุจริตที่เกิดจากรัฐบาลขายข้าวให้บริษัทพรรคพวกในราคาต่ำกว่าราคาตลาดมาก

ผลการศึกษาให้ข้อสรุปที่สำคัญ 4 ประการ ดังนี้ ประการแรก แม้ว่าชาวนาทั่วประเทศ (ทั้งผู้เข้าร่วมและไม่เข้าร่วมโครงการ) จะได้รับผลประโยชน์ส่วนเกิน (producer surplus) เป็นมูลค่าสุทธิสูงถึง 5.6 แสนล้านบาทจากโครงการรับจำนำข้าว แต่ประโยชน์ส่วนใหญ่ตกเป็นของชาวนารายกลางและรายใหญ่ ซึ่งอาศัยในเขตชลประทานของภาคกลาง และภาคเหนือตอนล่าง ข้อค้นพบสำคัญ คือ หากเรานับรวมผลประโยชน์และต้นทุนที่เกิดขึ้นกับผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่ายในโครงการรับจำนำ ปรากฏว่าต้นทุนสวัสดิการ (welfare cost หรือความเสียหายสุทธิต่อสังคม) สูงถึง 1.23 แสนล้านบาท ซึ่งหมายความว่าความสูญเสียต่อสังคมสูงกว่าประโยชน์ที่ตกแก่ชาวนาและผู้บริโภค ความสูญเสียนี้ยังไม่นับรวมความเสียหายอื่นๆ ที่วัดไม่ได้ เช่น ชื่อเสียงและคุณภาพข้าวไทย การถลุงทรัพยากรจากพฤติกรรมแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ และการค้าข้าวแบบพรรคพวกที่ทำลายระบบการค้าแบบแข่งขัน เป็นต้น ดังนั้นวาทะกรรมของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ที่อ้างว่าโครงการรับจำนำข้าวเป็นประโยชน์ต่อชาวนา จึงเป็นเพียงความพยายามกลบเกลื่อนความเสียหายที่เกิดขึ้นต่อสังคมแบบขาดความรับผิดชอบ

ประการที่สอง มูลค่าการทุจริตในการระบายข้าวที่คำนวนจากแบบจำลองตลาดข้าว คิดเป็น84,476.20 ล้านบาท ส่วนการทุจริตที่คำนวณแบบแยกตามวิธีระบายข้าว 3 วิธีและการลักลอบนำข้าวไปขายก่อนจะมีมูลค่ารวม 1.02 แสนล้านบาท ประกอบด้วย การทุจริตจากการค้าข้าวแบบรัฐต่อรัฐ 7.8 ล้านตัน คิดเป็นเงิน 45,094 ล้านบาท (ร้อยละ 44) การทุจริตจากการเลือกขายข้าวให้พ่อค้าพรรคพวกที่เสนอซื้อในราคาต่ำ ราว 4 ล้านตัน เป็นเงิน 21,512 ล้านบาท (ร้อยละ 21) และการทุจริตจากโครงการข้าวธงฟ้า/ข้าวถุงถูกใจ 1.1 ล้านตัน เป็นเงิน 8,541 ล้านบาท (ร้อยละ 8)

การทุจริตอีกประเภทหนึ่งที่เกี่ยวข้องกับการระบายข้าว คือ ปัญหาข้าวหาย 2.9 ล้านตัน ปัญหานี้เกิดจากผู้มีอิทธิพลทางการเมืองใช้อำนาจนำข้าวเปลือกหรือข้าวสารจากโรงสีในโครงการฯ ไปขายให้ผู้ส่งออกและพ่อค้าขายส่ง แล้วหาข้าวราคาต่ำมาส่งคืนโกดังในภายหลัง ผลการคำนวณพบว่า มูลค่าทุจริตส่วนนี้เท่ากับ 25,616.95 ล้านบาท (ร้อยละ 25) อนึ่งจากรายงานของคณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการข้าวในเดือนกรกฎาคม 2557 พบว่ายังมีข้าวบางส่วนที่ไม่ได้นำมาคืน คาดว่ารัฐจะมีความเสียหายเพิ่มขึ้นอีกราว 1.9 พันล้านบาท (ร้อยละ 2) การทุจริตทั้ง 2 ส่วนนี้ เป็นทั้งการทุจริตที่เกี่ยวข้องกับทั้งการใช้อำนาจของรัฐในการจัดการสต๊อกและการระบายข้าว และการที่โรงสีหรือเจ้าของโกดังบางแห่งแอบขโมยข้าวโดยไม่เกี่ยวข้องกับเจ้าหน้าที่ระดับสูงของรัฐ

รายงานผลการตรวจนับสต๊อกของ คสช. เมื่อเดือนตุลาคม 2557 พบว่า แม้จะมีข้าวหายเพียง 1.2 แสนตัน แต่ข้าวกว่าร้อยละ 85 มีคุณภาพต่ำกว่ามาตรฐาน การคำนวนเบื้องต้นพบว่าผลขาดทุนจะเพิ่มเป็น 6.6 แสนล้านบาท และมูลค่าทุจริตจะเพิ่มเป็น 1.09 แสนล้านบาท

มูลค่าการทุจริตที่คำนวณได้ข้างต้นยังไม่ได้รวมการทุจริตที่เกิดขึ้นในช่วงต้นน้ำและกลางน้ำ ที่เป็นการทุจริตของ ชาวนา เจ้าของโรงสี ผู้ตรวจข้าว และเจ้าของโกดัง เช่น การจดทะเบียนเกษตรกรเกินจริง การที่ชาวนาบางคนขายสิทธิ์ให้โรงสี การซื้อข้าวจากประเทศเพื่อนบ้าน/นำข้าวนอกโครงการจำนำมาสวมสิทธิ์ การออกใบประทวนปลอม การทุจริตค่ารักษาสภาพข้าว และเงินสินบนที่ผู้เกี่ยวข้องจ่ายให้กับเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติงานของโครงการจำนำข้าว รวมทั้งการที่โรงสีบางแห่งเอาเปรียบเกษตรกร และโรงสีถูกเจ้าของโกดังและผู้ตรวจข้าวบางรายเรียกเงินพิเศษจากการส่งข้าวเข้าโกดัง เป็นต้น

หลักฐานเชื่อมโยงที่ทำให้เชื่อว่าการทุจริตอาจเกี่ยวข้องกับผู้มีอำนาจทางการเมืองระดับสูงมีดังนี้

(1) ตัวเลขการส่งออกของกรมศุลกากรไม่ปรากฏว่ามีตัวเลขการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ และรัฐบาลไม่เปิดเผยตัวเลขส่งออกแบบรัฐต่อรัฐทั้งปริมาณและราคาโดยอ้างว่าเป็นความลับ

(2) รัฐบาลเปิดให้มีการยื่นเสนอราคาซื้อข้าวของรัฐ แต่ไม่รายงานข้อมูลปริมาณและราคาที่ขายให้พ่อค้าแต่ละราย รวมทั้งการที่มีพ่อค้าเพียงไม่กี่รายที่สามารถซื้อข้าวจากรัฐโดยการเสนอราคา

(3) หลักฐานการทุจริตในโครงการข้าวถุงที่ตรวจสอบพบโดยคณะกรรมาธิการการเกษตรและสหกรณ์ วุฒิสภา

(4) ปัญหาข้าวหายที่ตรวจสอบพบโดยคณะอนุกรรมการปิดบัญชีโครงการรับจำนำข้าว น่าจะเกี่ยวพันกับการที่ประเทศไทยยังมียอดการส่งออกข้าวนึ่งทั้งๆ ที่ไม่ได้มีการอนุมัติให้มีการสีข้าวนึ่งในโครงการฯ

(5) มีการระบายข้าวสารเก่าในโครงการจำนำก่อนปี 2554 อย่างต่อเนื่องถึง 2 ล้านตัน

(6) การเปลี่ยนกฏเกณฑ์ยอมให้มีการนำเข้าข้าวจากประเทศเพื่อนบ้านได้ตลอดทั้งปี แทนการอนุมัติเฉพาะช่วงที่ขาดแคลน และ (7) การออกมาตรการผ่อนผันให้โรงสีชะลอการสีแปรจากเดิมที่กำหนดไว้ว่าต้องสีให้เสร็จสิ้นภายใน 7 วัน

ประการที่สาม ผลสำรวจทัศนคติของชาวนา โรงสี เจ้าของโกดัง ผู้ตรวจข้าว (เซอร์เวย์เยอร์) พบว่า เกษตรกรมีความพอใจต่อโครงการรับจำนำสูงกว่าโรงสี ส่วนความเห็นเกี่ยวกับการทุจริตในโครงการรับจำนำ ปรากฏว่า เกษตรกรในโครงการให้คะแนนการทุจริตโดยรวมในระดับปานกลาง(3.35 จาก 5 คะแนน) เกษตรกรนอกโครงการในภาคกลางและเกษตรกรในโครงการในภาคตะวันออกเฉียงเหนือเห็นว่ามีการทุจริตค่อนข้างมาก (3.69 และ 3.59 คะแนน)อย่างไรก็ตามเกษตรกรมีการรับรู้เรื่องการทุจริตในระดับที่ตนเองเกี่ยวข้องดีกว่าการทุจริตในระดับอื่นที่ตนไม่ได้เกี่ยวข้อง เช่น การออกใบประทวนช้า การซื้อสิทธิ์/สวมสิทธิ์ และการจดทะเบียนเกิน เป็นต้น ในขณะที่เจ้าของโรงสี และโกดังกลางให้ความเห็นว่ามีระดับการทุจริตค่อนข้างสูง คือ โรงสีให้ 4.1 คะแนน และโกดัง 3.7 คะแนน เจ้าของโรงสีมีระดับการรับรู้การทุจริตในแต่ละขั้นตอนสูงกว่าการรับรู้ของเกษตรกรอย่างเห็นได้ชัด ทั้งนี้ยังมีข้อสังเกต คือ โรงสีในโครงการเกือบทั้งหมด (91 %) ไม่เห็นว่าเรื่องใบประทวนล่าช้าเป็นการทุจริต แต่สำหรับเกษตรกรแล้วเห็นว่ามีการทุจริตเรื่องใบประทวนล่าช้าถึง 36.44 %

ผลการวิเคราะห์ ปัจจัยที่มีผลต่อการรับรู้ของเกษตรกร พบว่า เกษตรกรในโครงการที่มีจำนวนที่ดินทำกินมาก มีโอกาสที่จะทราบเรื่องการทุจริตมากกว่าเกษตรกรกลุ่มอื่น ในขณะที่เกษตรกรในภาคเหนือจะมีโอกาสที่จะทราบเรื่องการทุจริตน้อยลง

การประมาณการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจจากโครงการจำนำพบว่ามีผู้ได้รับค่าเช่าทั้งสิ้น 6 กลุ่ม มูลค่ารวมกว่า 5.85 แสนล้านบาท ชาวนาได้รับค่าเช่าเศรษฐกิจไปมากที่สุดร้อยละ 51 ผู้บริโภคได้ไปร้อยละ 24 พ่อค้าพรรคพวกได้ไปร้อยละ 14 โรงสีได้ไปร้อยละ 9 โกดังได้ไปร้อยละ 2 สุดท้ายเซอร์เวเยอร์ได้ร้อยละ 0.4

การวิเคราะห์ปัจจัยที่มีผลต่อเกษตรกรในการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ พบว่า เกษตรกรที่อยู่ในภาคเหนือและหัวหน้าครัวเรือนมีการศึกษาที่ดีมีโอกาสที่จะแสวงหาค่าเช่ามากขึ้น และครัวเรือนที่หัวหน้าครัวเรือนมีอายุมากจะมีโอกาสแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจลดลง

เมื่อการรับจำนำข้าวก่อให้เกิดค่าเช่าเศรษฐกิจ (กำไรพิเศษ)จำนวนมหาศาลแก่ผู้เกี่ยวข้อง จึงไม่น่าแปลกใจว่าบุคคลเหล่านี้จะลงทุนทุ่มทรัพยากรเพื่อแสวงหากำไรพิเศษเพิ่มมากขึ้น (rent seeking activities) เกษตรกรและโรงสีจึงมีพฤติกรรมการแสวงหากำไรพิเศษจากโครงการจำนำข้าวด้วยวิธีการเพิ่มกำลังการผลิตของตนเอง โดยเกษตรกรจำนวน 57.06 % เพิ่มการใช้ปุ๋ย ฉีดยา และดูแลแปลงและควบคุมระดับน้ำมากขึ้น ทำให้มีการใช้น้ำชลประทานมากกว่าแผนการปล่อยน้ำของกรมชลประทาน ร้อยละ 42 ของโรงสีในโครงการลงทุนขยายกำลังการผลิต ทำให้ปัจจุบันโรงสีมีกำลังการผลิตถึง 100 ล้านตันต่อปีทั้งๆที่เราผลิตข้าวเปลือกเพียงปีละ 34-37 ล้านตัน และเจ้าของโกดังถึง 47% ลงทุนขยายความจุของโกดังข้าว

กิจกรรมลงทุนแสวงหาค่าเช่าเศรษฐกิจเหล่านี้เป็นการถลุงทรัพยากรแท้จริงของประเทศ จริงอยู่ผู้ลงทุนได้เงินเข้ากระเป๋าส่วนตัว แต่ในแง่ประเทศ เราดึงเอาทรัพยากรที่ถูกใช้ในกิจกรรมอื่นๆ มาปลูกข้าว สร้างโรงสี และโกดังเพิ่มขึ้น แล้วนำข้าวเก็บไว้ในโกดังให้ข้าวเสื่อมมูลค่า

การแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจนี้จึงเป็นความสูญเปล่าของประเทศ และส่งผลเสียต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ เมื่อรวมผลกระทบจากภาระขาดทุนในการดำเนินงาน 5 ฤดู โครงการรับจำนำข้าวจึงมีผลทำให้อัตราเศรษฐกิจชะลอตัวในระยะกลาง แม้โครงการนี้จะช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้น ก็ตาม เพราะรัฐมีภาระที่ต้องเจียดงบประมาณไปชำระหนี้จำนวนมาก ประเด็นนี้ควรมีการวิจัยเพิ่มเติม

ประการที่สี่ รัฐบาลบริหารจัดการนโยบายรับจำนำข้าวแบบขาดความรับผิดชอบต่อประชาชนและรัฐสภา โดยเฉพาะอย่างยิ่งการปล่อยปะละเลยปัญหาการทุจริตในการระบายข้าว การไม่ใส่ใจกับรายงานข้าวหายจากโกดังกลาง แต่กลับสั่งให้มีการตั้งกรรมการสอบสวนประธานคณะอนุกรรมปิดบัญชีโครงการจำนำข้าว การโกหกประชาชน และการปิดบังข้อมูลการค้าข้าวแบบรัฐต่อรัฐการปล่อยให้ค่าใช้จ่ายของโครงการรับจำนำบานปลาย (อาทิเช่น การยอมให้เกษตรกรขายข้าวให้โครงการรับจำนำเกินปริมาณที่ตนมีสิทธิ์ตามใบทะเบียนเกษตรกร) รวมทั้งการละเลยการปฏิบัติหน้าที่ โดยไม่จัดให้มีการจัดทำบัญชีรวม (consolidated accounts) จากการดำเนินงานของทุกหน่ยงานที่เกี่ยวข้องเป็นต้น

ประการสุดท้าย โครงการรับจำนำข้าว มีข้อบกพร่องร้ายแรงทั้งในระดับนโยบาย (การจำนำข้าวทุกเม็ดโดยไม่จำกัดงบประมาณและการผูกขาดตลาดข้าว) และในระดับการดำเนินงาน (การทุจริตในทุกระดับการปกปิดและให้ข้อมูลเท็จ)

ข้อเสนอแนะ

คณะผู้วิจัยมีข้อเสนอแนะหลักจากงานวิจัย 6 ข้อ และ ข้อเสนอเพิ่มเติมอีก 3 ข้อที่มาจากงานวิจัยอื่นๆ ดังนี้

(1) การแก้ไขรัฐธรรมนูญ กฎหมายเลือกตั้ง และกฎหมายงบประมาณรายจ่ายสำหรับโครงการจำนำข้าว (และโครงการประชานิยมทั่วไป) มี 3 ขั้นตอน คือ ก) กฎหมายเลือกตั้งควรกำหนดให้พรรคการเมืองที่ใช้นโยบายประชานิยมหาเสียงต้องให้ความชัดเจนของนโยบาย เช่น ประชาชนจะได้อะไร และมีต้นทุนในการดำเนินโครงการเท่าไร ข) เมื่อได้เป็นรัฐบาล จะต้องแถลงนโยบายให้รัฐสภาทราบตามที่หาเสียงไว้ โดยเฉพาะที่มาของเงินค่าใช้จ่ายจะมาจากไหน และจะหารายได้ชดเชยอย่างไร ค) รัฐบาลต้องเสนอพระราชบัญญัติงบประมาณสำหรับนโยบายประชานิยมที่หาเสียงไว้ต่อรัฐสภาทุกปี ทั้งนี้เพื่อให้การใช้จ่ายเงินในโครงการประชานิยมของรัฐบาลต้องผ่านกรอบของงบประมาณที่ชัดเจน และมีวินัยการคลัง

อนึ่ง รัฐบาลชุดปัจจุบันและคณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการข้าว ควรวางระบบการใช้เงินนอกงบประมาณเพื่อใช้ในโครงการแทรกแซงตลาดข้าว โดยให้นำงบประมาณดังกล่าวเสนอขอความเห็นชอบจากสภานิติบัญญัติ การดำเนินนโยบายเช่นนนี้จะเป็นการวางบรรทัดฐานด้านวินัยทางการคลัง และสร้างความรับผิดให้กับรัฐบาลชุดต่อๆไป

(2) การจัดทำบัญชีรวมของโครงการรับจำนำข้าวและโครงการช่วยเหลือเกษตรกรทุกโครงการเมื่อสิ้นปีงบประมาณ ทั้งนี้เพื่อให้รัฐบาลและรัฐสภารับทราบค่าใช้จ่ายทั้งหมด รายรับ ผลกำไรขาดทุน ตลอดจนสัมฤทธิ์ผลของการดำเนินนโยบาย

(3) การเปิดเผยข้อมูลโครงการรับจำนำข้าว (และโครงการประชานิยมอื่นๆ) โดยการแก้ไข พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสาร เพิ่มมาตราที่กำหนดให้รัฐบาลต้องเปิดเผยข้อมูลต่างๆ ที่เกิดจากการดำเนินนโยบายประชานิยม และการแทรกแซงตลาด เช่น ค่าใช้จ่าย รายรับ ผลกำไรขาดทุน และรายละเอียดของการดำเนินการเพื่อให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลง่ายขึ้นและสามารถตรวจสอบได้

(4) การจำกัดบทบาทรัฐในการแทรกแซงตลาด รัฐต้องตราพระราชบัญญัติจำกัดขอบเขตการแทรกแซงตลาด และการประกอบธุรกิจที่แข่งขันกับเอกชน เพื่อมิให้นโยบายของรัฐบาลทำลายการแข่งขันในตลาด เช่น ห้ามมิให้รัฐบาลแทรกแซงซื้อข้าวจากเกษตรกรเกินกว่า 5%-10% ของปริมาณการบริโภคในประเทศ เป็นต้น

(5) การจัดทำรายงานอิสระเรื่องผลกระทบและบทเรียนจากโครงการรับจำนำข้าวเพื่อนำเสนอต้นทุนการศึกษา ภาวะขาดทุน ผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคม (เช่น ผลต่อการผลิต ต้นทุนการผลิต การแข่งขันในตลาดข้าวการส่งออก ฯลฯ) ทั้งนี้เพื่อสรุปเป็นบทเรียนสำหรับประชาชน ตลอดจนการให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องสืบสวนหาผู้กระทำผิดที่ยังไม่ได้ถูก ปปช. กล่าวหา

 (6) การแปลงภาระขาดทุนให้เป็นหนี้การคลัง หลังจากการตรวจสอบสต๊อคและจัดทำบัญชีรวมเสร็จสิ้น รัฐบาลก็จะทราบภาระขาดทุนทั้งส่วนที่เกิดขึ้นแล้ว (realized loss) และส่วนที่จะเกิดขึ้นในอนาคต (contingent debt) ผู้วิจัยคาดว่าหนี้สองส่วนนี้จะมีวงเงินประมาณ 5.4-7.5 แสนล้านบาท สิ่งที่รัฐบาลควรทำ คือ การออกพันธบัตรเพื่อหาเงินชำระหนี้ให้แก่ ธกส. ตามข้อเสนอของนายกรณ์ จาติกวนิช (ข่าวสด 26 ตุลาคม 2557) เงื่อนไขการชำระหนี้ควรมีแผนการชำระทั้งต้นและดอกเบี้ย รวมทั้งกำหนดระยะเวลาการชำระหนี้ให้ชัดเจนวิธีนี้จะช่วยสร้างความมั่นใจเรื่องฐานะการคลังของประเทศให้กับนักลงทุนได้ ซึ่งจะเป็นผลดีต่ออัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาว

(7). กำหนดแนวทางระบายข้าวในสต๊อคให้ชัดเจน เช่น การขจัดข้าวเสื่อมสภาพ และการบริจาคข้าวในคลัง 30-50% ให้โครงการอาหารโลก (WFP: World Food Program)   เพื่อมิให้สต๊อคข้าวมีผลกดดันราคาข้าวเหมือนขณะนี้
ส่วนข้อเสนอแนะเพิ่มเติมที่มาจากงานวิจัยอื่น มีดังนี้

(8) ข้อเสนอเรื่องนโยบายประกันราคาพืชผล ในกรณีที่มีความจำเป็นทางการเมือง ผู้วิจัยเสนอให้มีการตราพระราชบัญญัติการประกันราคาพืชผลเกษตร  สาระสำคัญ คือ จำกัดวงเงินการช่วยเหลือเพื่อบรรเทาความเสี่ยงที่ราคาพืชผลตกต่ำ การอุดช่องโหว่ของนโยบายประกันรายได้เกษตรกรในยุครัฐบาลอภิสิทธิ์ เช่น ต้องจำกัดการประกันราคาให้ครอบคลุมความเสียหายเพียงบางส่วน และเกษตรกรจะต้องเป็นผู้จ่ายค่าเบี้ยประกันทั้งหมดหรืออย่างน้อย 50% ดังรายละเอียดต่อไปนี้ ก) ส่วนต่างราคาที่จะชดเชย คือ ร้อยละ 50-60 ข) จำกัดปริมาณการรับประกันต่อครอบครัวสูงสุดไม่เกิน 15 ไร่ โดยใช้พื้นที่จดทะเบียนในรอบ 3-5 ปี และประกันเพียงปีละครั้ง โดยใช้ผลผลิตเฉลี่ยของจังหวัดในรอบ 3 ปี (แยกตามเขตชลประทาน/นาน้ำฝน) ค) รัฐบาลต้องจัดทำระบบภาพถ่ายดาวเทียมและเอกสารการเป็นเจ้าของที่ดิน เพื่อป้องกันปัญหาการแตกครัวเรือน

(9) ข้อเสนอเรื่องนโยบายชดเชยความเสียหายของพืชผลที่เกิดจากภัยธรรมชาติ รัฐควรเร่งปรับปรุงระบบข้อมูล และวิธีการบริหารการจ่ายเงินชดเชยดังต่อไปนี้

(ก) รัฐบาลควรลงทุน เรื่องภาพถ่ายดาวเทียมในพื้นที่ปลูกข้าว เพื่อให้หน่วยราชการมีฐานข้อมูลที่สามารถวัดผลผลิตข้าวและความเสียหายของผลผลิตข้าว และที่สำคัญ คือ ลงทุนพัฒนาขีดความสามารถของกระทรวงเกษตรฯ ในการประมาณการผลผลิตข้าวและความเสียหายให้แม่นยำขึ้น (ข) การวิเคราะห์ข้อมูลจากภาพถ่ายดาวเทียมจะช่วยให้รัฐบาลสามารถคำนวณมูลค่าความเสียหายแท้จริงเป็นรายตำบล (หรือหากทำได้ คำนวณความเสียหายเป็นรายหมู่บ้าน)  (ค) รัฐบาลกำหนดอัตราการชดเชยให้น้อยกว่าที่เกษตรกรเสียหายจริง วิธีนี้จะทำให้เกษตรกรยังคงต้องมีส่วนรับภาวะความเสี่ยงจากดินฟ้าอากาศบางส่วน เช่น 10%-30% (ง) ให้รัฐบาลจ่ายเงินชดเชยผ่านองค์กรบริหารตำบล เพราะอบต.มีข้อมูลการเพาะปลูกของแต่ละครัวเรือนดีกว่ารัฐบาลกลาง และต้นทุนการบริหารจัดการของอบต.ต่ำกว่ารัฐบาลกลาง

(10) ข้อเสนอเรื่องการลดต้นทุนและเพิ่มผลิตภาพผลผลิตข้าว แนวทางช่วยเหลือเกษตรกรที่มีประสิทธิภาพและยั่งยืน คือ การลดต้นทุนการผลิต และเพิ่มผลิตภาพการผลิต โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเพิ่มผลิตภาพแรงงาน (labor productivity) เพราะภาคเกษตรไทยมีที่ดินค่อนข้างมากแต่ขาดแคลนแรงงาน
 
บทคัดย่อ

วัตถุประสงค์ของการศึกษานี้คือ การศึกษาพฤติกรรมการทุจริต และประมาณการมูลค่าการทุจริตในการระบายข้าวจากโครงการรับจำนำข้าวฤดูการผลิตปี 2554/55 ถึงปี 2556/57 โดยพยายามที่จะเชื่อมโยงวิเคราะห์หลักฐานที่มีอยู่เกี่ยวกับการทุจริตวัตถุประสงค์อื่นๆ ของการวิจัยนี้คือการประเมินต้นทุนสวัสดิการการสำรวจความคิดเห็นของผู้เข้าร่วมโครงการ ระบุกิจกรรมการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจของผู้ที่เกี่ยวข้องพร้อมทั้งให้ข้อเสนอเชิงนโยบายที่สร้างสรรค์
เพื่อประเมินขนาดของความเสียหายและผลกระทบของโครงการ นักวิจัยใช้วิธีการศึกษามี 3วิธี วิธีแรกเป็นการสร้างจำลองทางเศรษฐกิจที่ครอบคลุมการประเมินต้นทุนสวัสดิการ วิธีที่สองใช้การสำรวจด้วยแบบสอบถาม โดยการสุ่มตัวอย่างชาวนาใน 6 จังหวัดและส่งแบบสอบถามทางไปรษณีย์ให้โรงสี โกดัง และผู้ตรวจข้าว (surveyor) และวิธีที่สาม คือ การสัมภาษณ์เชิงลึกและการประชุมระดมสมองกับผู้ที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนการรวบรวมเอกสารทางราชการ และข่าวต่างๆ

ผลการศึกษาให้ข้อสรุปที่สำคัญ 4 ประการ คือ ประการแรก แม้ว่าชาวนาทั่วประเทศจะได้รับผลประโยชน์ส่วนเกินสูงถึง 5.6 แสนล้านบาท แต่ผู้ได้ประโยชน์ส่วนใหญ่เป็นชาวนาขนาดกลางและขนาดใหญ่ และที่สำคัญ คือ โครงการรับจำนำข้าวสร้างความเสียหายมหาศาลต่อสังคม การดำเนินงานนอกจากจะทำให้เกิดภาระขาดทุนทางบัญชีถึง 5.4-7.5 แสนล้านบาทแล้ว (ขึ้นกับระยะเวลาที่ไช้ในการระบายข้าวคงเหลือ) ยังก่อให้เกิดต้นทุนต่อสังคมที่สูงกว่าประโยชน์ของโครงการถึง 1.23 แสนล้านบาท ความเสียหายนี้ยังไม่นับผลกระทบต่อคุณภาพข้าว การบิดเบือนตลาดข้าว ความสูญเปล่าทางเศรษฐกิจ และเปลี่ยนโครงสร้างการค้าข้าวจากเดิมที่มีการแข่งขันสูง ไปสู่ระบบการค้าแบบเส้นสายพรรคพวก เป็นต้น

ประการที่สอง จากแบบจำลองตลาดข้าวพบว่ามูลค่าการทุจริตจากการระบายข้าวในราคาต่ำมีมูลค่าขั้นสูงถึง 8.4 หมื่นล้านบาท เมื่อทำการทดสอบความน่าเชื่อถือของแบบจำลองโดยการคำนวนแยกตามการทุจริต 4 ช่องทางพบว่ามีมูลค่าการทุจริตรวม 1.02 แสนล้านบาท ส่วนใหญ่มาจากการขายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ 4.5 หมื่นล้านบาท การขายข้าวให้พรรคพวกที่เสนอซื้อในราคาต่ำ 2.2 หมื่นล้านบาท และการระบายข้าวถึงราคาถูกอีก 8.5 พันล้านบาท และการทุจริตจากการลักลอบนำข้าวในโครงการจำนำไปขายก่อนอีก 2.7 หมื่นล้านบาท มูลค่ารวมของการทุจริตจึงเท่ากับ 1.02 แสนล้านบาท และยังมีความเสียหายอื่นจำนวนมากที่คำนวณไม่ได้

รายงานผลการตรวจนับสต๊อกของ คสช. เมื่อเดือนตุลาคม 2557 พบว่า แม้จะมีข้าวหายเพียง 1.2 แสนตัน แต่ข้าวกว่าร้อยละ 85 มีคุณภาพต่ำกว่ามาตรฐาน การคำนวนเบื้องต้นพบว่าผลขาดทุนจะเพิ่มเป็น 6.6-9.6 แสนล้านบาท(ขึ้นกับระยะเวลาที่ไช้ในการระบายข้าวคงเหลือ)  และมูลค่าทุจริตจะเพิ่มเป็น 1.09 แสนล้านบาท

ประการที่สาม ผลสำรวจทัศนคติของผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งหมดพบว่า ทั้งผู้เข้าร่วมโครงการและผู้เข้าร่วมที่ไม่เข้าร่วมโครงการรับจำนำข้าวทั้งหมดเห็นด้วยในระดับสูง ว่ามีการทุจริตในโครงการ และมีการทุจริตอยู่ในทุกระดับของการดำเนินงาน ในทำนองเดียวกันการสัมภาษณ์และการสำรวจภาคสนามพบกิจกรรมแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจกันอย่างแพร่หลาย โดยชาวนาและโรงสียอมลงทุนขยายปริมาณการผลิตข้าวและการสีข้าว เจ้าของโกดังลงทุนเพิ่มความจุของโกดัง ซึ่งไม่น่าแปลกใจเพราะ นโยบายจำนำข้าวส่งผลให้เกิดค่าเช่าทางเศรษฐกิจจำนวนมหาศาลแก่ผู้เข้าร่วมโครงการ

การประเมินพบว่าค่าเช่าทางเศรษฐกิจมีมูลค่า 5.85 แสนล้านบาท แบ่งเป็น ชาวนาได้ 2.97 แสนล้านบาท ผู้บริโภคได้ 1.38 แสนล้านบาท พ่อค้าพรรคพวกได้ 8.4 หมื่นล้านบาท โรงสีได้ 5.4 หมื่นล้านบาท โกดัง 9.6 พันล้านบาท เซอร์เวเยอร์ได้ 2.2 พันล้านบาท กิจกรรมลงทุนแสวงหาค่าเช่าเศรษฐกิจเหล่านี้เป็นการถลุงทรัพยากรแท้จริงของประเทศ และส่งผลเสียต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ

ประการที่สี่ รัฐบาลบริหารจัดการนโยบายรับจำนำข้าว แบบขาดความรับผิดชอบต่อประชาชนและรัฐสภาปล่อยปะละเลยปัญหาการทุจริตในการระบายข้าว ไม่ใส่ใจกับรายงานข้าวหายจากโกดังกลางโกหกประชาชน และการปิดบังข้อมูลการค้าข้าวแบบรัฐต่อรัฐการปล่อยให้ค่าใช้จ่ายของโครงการรับจำนำบานปลาย โดยไม่เคยมีความพยายามที่จะจัดทำบัญชีของโครงการรับจำนำข้าว

โดยสรุปนโยบายรับจำนำข้าวจึงมีข้อพกพร่องทั้งในด้านนโยบายและด้านการบริหารจัดการ

คณะผู้วิจัยมีข้อเสนอแนะ 10 ข้อ ดังนี้

1.แก้ไขรัฐธรรมนูญและกฎหมายงบประมาณรายจ่ายสำหรับโครงการแทรกแซงตลาดสินค้าเกษตร เพื่อสร้างวินัยการคลังและความรับผิดชอบต่อประชน

2.จัดทำบัญชีรวมโครงการช่วยเหลือเกษตรกรทุกโครงการ

3.การเปิดเผยข้อมูลโครงการประชานิยมทุกโครงการ

4.การจำกัดบทบาทรัฐในการแทรกแซงตลาด

5.การจัดทำรายงานอิสระเรื่องผลกระทบจากโครงการรับจำนำข้าว

6.การแปลงภาระขาดทุนให้เป็นหนี้การคลัง โดยออกพันธบัตรรัฐบาล

7. กำหนดแนวทางระบายข้าวในสต๊อคให้ชัดเจน มิให้สต๊อคข้าวมีผลกดดันราคาข้าว เช่น บริจาคให้ WFP

8.เสนอให้มีการตราพระราชบัญญัติการประกันราคาพืชผลเกษตร 

9.รัฐควรเร่งปรับปรุงระบบการชดเชยความเสียหายจากภัยธรรมชาติ

10.แนวทางช่วยเหลือเกษตรกรที่มีประสิทธิภาพและยั่งยืน คือ การลดต้นทุนการผลิต และเพิ่มผลิตภาพการผลิต