ม.44 ฉบับ 3-4 กลไกพัฒนาเศรษฐกิจใครได้ใครเสีย ?

"การมีผังเมือง เป็นบรรทัดฐานอย่างหนึ่งว่า การที่จะก่อสร้าง การจะใช้ประโยชน์จากที่ดิน ที่อาจจะมีความขัดแย้งกัน หรือเมื่อมีเขตเศรษฐกิจพิเศษใน พื้นที่ต่างๆ ที่เคยได้วางไว้ว่าเป็นพื้นที่สีเขียว เป็นพื้นที่อนุรักษ์ เป็นพื้นที่ชุมชน  จากบรรทัดฐานตรงนี้ การมีกฎหมายก็เพื่อรักษาและ จัดระเบียบ เพื่อให้เกิดการจัดสรรที่มีประสิทธิภาพ" ดร.เดชรัต สุขกำเนิด

ในสภาวะที่เศรษฐกิจ การลงทุนในประเทศซบเซาต่อเนื่อง ความพยายามในการฟื้นฟูเศรษฐกิจโดยเฉพาะในภาคการลงทุนที่ตอนนี้ดูเหมือนจะซบเซาต่อเนื่องกว่าสองปี ทุนต่างชาติเริ่มย้ายรกรากไปยังประเทศเพื่อนบ้านที่มีอัตราต้นทุนที่ถูกกว่า และเพื่อเอาใจทุนทั้งหลายไว้ รัฐบาล คสช. จึงเร่งเข็นมาตรการแรกออกมา คือการประกาศ 10 พื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษ ฉบับที่ ที่ 1/2558 และที่ 2/2558 โดยคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ ซึ่งมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน ประกอบไปด้วยพื้นที่ดังนี้ 

1.   14 ตำบลในอำเภอแม่สอด อำเภอพบพระ และอำเภอแม่ระมาด จังหวัดตาก

2.   11 ตำบลในอำเภอเมืองมุกดาหาร อำเภอหว้านใหญ่ และอำเภอดอนตาล จังหวัดมุกดาหาร

3.    4 ตำบลในอำเภออรัญประเทศ และอำเภอวัฒนานคร จังหวัดสระแก้ว

4.    3 ตำบลในอำเภอคลองใหญ่ จังหวัดตราด

5.    4 ตำบลในอำเภอสะเดา จังหวัดสงขลา

6.   13 ตำบลในอำเภอเมืองหนองคาย และอำเภอสระใคร จังหวัดหนองคาย

7.    5 ตำบลในอำเภอเมืองนราธิวาส อำเภอตากใบ อำเภอยี่งอ อำเภอแว้ง อำเภอสุไหง-โกลก จังหวัดนราธิวาส

8.   21 ตำบลในอำเภอแม่สาย อำเภอเชียงแสน และอำเภอเชียงของ จังหวัดเชียงราย

9.   13 ตำบลในอำเภอเมืองนครพนม และอำเภอท่าอุเทน จังหวัดนครพนม

10.  2 ตำบลในอำเภอเมืองกาญจนบุรี จังหวัดกาญจนบุรี

และจากการประกาศพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษนี่เอง ที่แรกเริ่มเดิมที่ตั้งใจเอาไว้เป็นนิคมที่นักลงทุนสามรถเข้ามาจับจอง ลงทุน หวังสร้างแรงกระเพื่อมให้ภาคเศรษฐกิจของประเทศ ถือเป็นความพยายามแรกของรัฐ คสช.  และดูเหมือนในช่วงเริ่มต้นของการประกาศเขตเศรษฐกิจพิเศษ ทั้ง 10พื้นที่  ซึ่งตอนแรกยังไม่ค่อยมีใครแน่ใจว่า คำว่าพิเศษนั้นมันพิเศษอย่างไร นอกจาก คำประกาศนั้นมาด้วยอำนาจพิเศษ  แต่แล้วช่วงหลังๆ จะเริ่มเห็นเค้าโครงความพิเศษก็โผล่มาเป็นระยะ และความพิเศษที่ว่าคือ การออกคำสั่ง ม. 44 แห่งรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557 ฉบับที่ 3/2559 เรื่อง การยกเว้นการใช้บังคับกฎหมาย ว่าด้วยการผังเมืองและกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารในพื้นที่เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ จากเดิมที่การกำหนดใช้ที่ดินจะต้องสอดคล้องไปตามกฎหมายผังเมืองและกำหนดในการควบคุมอาคาร ซึ่งสิ่งนี้ถือเป็นตัวอุปสรรคอย่างหนึ่งที่ทำให้เกิดเป็นคำสั่งใน ม. 44 ฉบับที่ 3 ออกมา โดยอ้างว่า คำสั่งฉบับนี้ จะเป็นประโยชน์ในการปฏิรูปเศรษฐกิจของประเทศต่อไป 

ดร.เดชรัต สุขกำเนิด อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ ได้กล่าวไว้ในเวทีเสวนา ในประเด็น “กลไกการพัฒนาเศรษฐกิจ"  ว่า  "มาตรการจูงใจอันแรกหลังจากการประกาศพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษคือ การที่ไม่ต้องอยู่ในข้อบังคับการใช้ที่ดินตามผังเมือง และเพิกถอนป่าสงวนแห่งชาติ ป่าไม้ถาวร ที่สาธารณะสมบัติต่างๆ ให้กลับไปเป็นที่ราชพัสดุ และปล่อยให้เอกชนเช่าในราคาที่ถูก แต่อย่างไรก็ตามหากได้ติดตามข่าวที่ผ่านมา การโหมโรงโฆษณาเขตเศรษฐกิจพิเศษมีเป็นระยะๆ นั้น กลับพบว่าการลงมือปฏิบัติ เชิงของการเข้ามาลงทุนจริงๆ ยังไม่ค่อยคืบหน้า เพราะเหตุที่ว่า การลงทุนในภาคเอกชนของบ้านเราอยู่ในภาวะที่ซบเซาเป็นอย่างมาก เราอาจได้ยินการส่งออกติดลบต่อเนื่อง4ปี และอีกตัวเลขที่ไม่ค่อยพูดคือ การลงทุนของภาคเอกชนก็ติดลบมาเเล้วสองปีเป็นอย่างน้อย เพราะฉะนั้นเราพอสามารถจะพูดได้ว่า นโยบายที่จะลดแลกแจกแถม ทำขนาดนี้แล้วก็ยังไม่พอที่จูงใจให้มาลงทุน”

ดังนั้นเมื่อมาตรการลดแลกแจกแถมขนาดนี้เเล้ว ยังไม่ดึงใจนักลงทุน ให้เข้ามา จึงต้องมี คำสั่งฉบับต่อมา โดยหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฉบับที่ 4/2559 เรื่อง การยกเว้นการใช้บังคับกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสำหรับการประกอบกิจการบางประเภท

โดยให้เหตุผลว่า เพื่อระงับและแก้ไขข้อขัดข้องทางกฎหมายบางประการที่เป็นอุปสรรคต่อความพยายามของรัฐในการแก้ไขปัญหาเร่งด่วนเรื่องความมั่นคงในการจัดหาพลังงานของประเทศไทย และปัญหาสิ่งแวดล้อมโดยเฉพาะการจัดการปัญหาขยะล้นเมือง และเพื่อประโยชน์ในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ พร้อมเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน จึงจำเป็นต้องอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557 ออกคำสั่งฉบับนี้และ คำสั่งฉบับนี้มีผลใช้บังคับทันทีตั้งแต่วันที่ 20 มกราคม 2559 และที่สำคัญคือการใช้บังคับกับทุกพื้นที่ทั่วประเทศ

ภายหลังจากคำสั่งฉบับนี้ออกมา หลายๆ ฝ่ายโดยเฉพาะ กลุ่มเอ็นจีโอ ภาคประชาชน ภาคอนุรักษ์ ต่างออกโรงไม่เห็นด้วย ในเว็ปไซต์ของมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม หรือEnLAW ชี้ว่า คำสั่งดังกล่าวจะส่งผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนและการดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และการลดข้อจำกัดทางกฎหมายเรื่องพื้นที่ตั้งโรงงานหรือกิจการที่เกี่ยวข้องการผลิตพลังงานและการจัดการขยะของเสียสิ่งปฏิกูล ซึ่งเดิมอาจมีหลักเกณฑ์ข้อห้ามตามกฎกระทรวงฯผังเมืองรวมที่บังคับใช้อยู่ในพื้นที่อำเภอหรือจังหวัดนั้นๆ (หรืออยู่ในร่างผังเมืองรวมที่กำลังจะประกาศบังคับใช้) ทำให้หน่วยงานรัฐไม่สามารถอนุมัติอนุญาตให้ประกอบกิจการอย่างเช่น โรงไฟฟ้า โรงงานผลิตก๊าซชีวภาพโรงบำบัดน้ำเสีย เตาเผาขยะ เป็นต้น ในพื้นที่ที่ต้องการได้ เช่น พื้นที่เขตอนุรักษ์ชนบทและเกษตรกรรมที่มีข้อกำหนดห้ามสร้างโรงไฟฟ้า เป็นต้น

ทางมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม ยังชี้ว่า คำสั่งฉบับนี้ทำให้หน่วยงานรัฐสามารถอนุมัติและอนุญาตการประกอบกิจการได้โดยไม่ต้องพิจารณาข้อห้ามตามกฎหมายผังเมือง ซึ่งเป็นมาตรการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมเชิงพื้นที่ที่สำคัญอีกต่อไป (แต่ยังคงต้องพิจารณาเรื่องความเหมาะสมของพื้นที่ตั้งโครงการและเงื่อนไขการอนุมัติอนุญาตตามกฎหมายอื่นๆด้วย)

นอกจากนี้ ทาง EnLaw ยังแสดงความเป็นห่วงในคำสั่งดังกล่าวโดย มองว่า การออกคำสั่งยกเว้นการบังคับใช้ผังเมืองรวมซึ่งจัดทำขึ้นโดยผ่านการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในพื้นที่มาแล้ว เป็นการทำลายคุณค่าและหลักการมีส่วนร่วมของประชาชนและขัดต่อเจตนารมณ์ของกฎหมายผังเมืองที่กำหนดให้รัฐต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและนำไปประกอบการพิจารณากำหนดประเภทและจัดระเบียบการใช้ประโยชน์ที่ดินให้สอดคล้องกับเจตจำนงของประชาชนในพื้นที่ รวมถึงการคุ้มครองรักษาสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสวัสดิภาพของสังคม

ทางด้าน ดร.สมนึก จงมีวศิน นักวิชาการภาคประชาสังคมด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของเครือข่ายภาคตะวันออก กล่าวถึงกรณีนี้ว่า การออกม. 44 ทั้งสองฉบับนั้นขัดกับหลักเจตนารมณ์เดิมของการใช้อำนาจในมาตรา 44 แห่งรัฐธรรมนูญชั่วคราว ที่มีไว้เพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปประเทศ สร้างสามัคคีของประชาชนในชาติ การที่มีคำสั่งทั้งสองฉบับนั้นถือเป็นการทำลายหลักประกันในการคุ้มครองสิทธิของชุมชน โดยมองว่าการพัฒนาเศรษฐกิจควรคำนึงถึงศักยภาพและความสามารถของคนในพื้นที่นั้นๆ รวมทั้งการมีกฎบังคับในเรื่องผังเมืองนั้น ก็เพื่อประโยชน์ในการดูเเลและรักษาทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืน แต่วันนี้รัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์กำลังทำลายสิ่งเหล่านี้ไป ทั้งๆ ที่การออกแบบและกำหนดพื้นที่ต่างๆ เป็นไปตามข้อตกลงร่วมของประชาชน การอนุรักษ์ในพื้นที่นั้นๆ ก็เพื่อสร้างความมั่นคงของคนในพื้นที่ แต่การยกเลิกการบังคับใช้ผังเมืองเท่ากับทำลายสิทธิ ทำลายความไว้เนื้อเชื่อใจของประชาชนไปด้วย

นอกจากนี้ ดร.สมนึก ยังมองว่า การพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษควรเป็นไปด้วยความรอบคอบและคำนึงถึงศักยภาพหรือความสามารถพิเศษของคนในพื้นที่นั้นๆ เพื่อสร้างความยั่งยืนอย่างแท้จริง และการยกเลิกบังคับผังเมืองเท่ากับว่า วันนี้ประเทศไทยไม่ได้เดินไปข้างหน้า แต่เรากำลังเดินถอยหลัง 

"สิ่งที่รัฐบาลต้องทำคือการฟื้นฟูสิ่งที่มีอยู่ ไม่ใช่ไปทำลาย" 

ด้าน ดร.เดชรัต ให้ความเห็น ในมาตรา 44 ฉบับล่าสุด 3 กับ 4 ว่าจะเป็นการปลดล็อคสร้างโรงไฟฟ้า โรงงานขยะได้ทุกที่ ไม่อยู่ในบังคับของผังเมืองอีกต่อไป ซึ่งมีผลบังคับใช้ทั่วประเทศ และประกาศอีกฉบับ ในเรื่องเขตเศรษฐกิจพิเศษ คือ ไม่บังคับ ใช้ผังเมืองและไม่บังคับใช้กฎหมายควบคุมอาคารในเขตเศรษฐกิจพิเศษ ทั้งหมดนี้จะเป็นปรากฎการณ์ต่อไปในอนาคตก็คือว่า ตอนนี้เริ่มมีไอเดียใหม่นอกจาก 10 จังหวัดเขตเศรษบกิจพิเศษเเล้ว ก็จะมีการประกาศ เขต ซุปเปอร์ คัสเตอร์ต่อไป

"เรื่องการเปลี่ยนแปลงด้านผังเมืองที่มีการประกาศให้ยกเว้นได้ ผมคิดว่ามันไม่ใช่เเค่เรื่องของกฎหมาย ไม่ใช่แค่บอกว่า ม.44 มีอำนาจตามรัฐธรรมนูญชั่วคราวแบบนั้นผมว่าไม่ใช่ ผมคิดว่าเป็นเรื่องของ บรรทัดของสังคม การมีผังเมือง เป็นบรรทัดฐานอย่างหนึ่งว่า การที่จะก่อสร้างการจะใช้ประโยชน์จากที่ดิน ที่อาจจะมีความขัดแย้งกันเช่น หากมีบ่อขยะมาตั้งใกล้พื้นที่ชุมชน มีโรงกำจัดขยะมาตั้งใกล้บ้านของเรา มีโรงไฟฟ้าไปตั้งอยู่กลางเมือง  เป็นต้น หรือเมื่อมีเขตเศรษฐกิจพิเศษในจังหวัดหนองคาย จังหวัดเชียงราย ก็แปลว่า พื้นที่ต่างๆ ที่เคยได้วางไว้ว่าเป็นพื้นที่สีเขียว เป็นพื้นที่อนุรักษ์ เป็นพื้นที่ชุมชน ก็จะไม่มีนัยะสำคัญอีกต่อไปแล้ว เพราะงั้นเราต้องพยายามพูดถึง บรรทัดฐานตรงนี้ การมีกฎหมายตรงนี้ก็เพื่อรักษาและ จัดระเบียบ เพื่อให้เกิดการจัดสรรที่มีประสิทธิภาพ แต่การที่รัฐออกกฎยกเลิกผังเมืองนั้น เท่ากับใครจะสร้างอะไรตรงไหนก็ได้ โดยไม่ต้องใส่ใจพื้นที่รอบข้าง  เวลาที่เราพูดถึงข้อกฎหมาย หลายครั้งจะรู้สึกว่า คุยยากจัง ผมคิดว่าจะทำอะไรเรามาคุยกันที่บรรทัดฐาน พื้นฐานของความเป็นจริงในสังคมก่อน ก่อนที่จะกำหนดออกกฎต่างๆ ออกมา” 

นอกจากนี้ ดร.เดชรัต ได้อธิบายต่อในความพยายามลดแลกแจกแถมครั้งนี้ โดยมองว่าการจะพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษจำเป็นต้องใช้โมเดลที่ต่างจากการสร้างนิคมอุตสาหกรรม ซึ่งยังไม่รู้ว่าจะมีใครมาเช่าที่ดินหรือซื้อที่ดินต่อหรือไม่ หรืออาจจะให้เช่าทั้งแผงไปเลย เพื่อที่จะทำให้นักลงทุนต่างชาติเนรมิตพื้นที่ตรงนั้นเป็นพื้นที่นิคมอุตสาหกรรม ซึ่งก็เป็นที่มาของแนวคิดที่จะให้ ทุนต่างชาติเช่าที่ดิน 99ปี  

มีคนออกมาเปรียบเทียบว่าไทยนั้นรั้งท้ายในแง่ของการเปิดให้ต่างชาติเช่าที่ดิน โดยเอาไทยเอาไปเทียบกับ กลุ่มประเทศ CLMV ที่ย่อมาจากประเทศ กัมพูชา เมียนมาร์ ลาวและเวียดนาม ธรรมดาเวลาเราจะเทียบเราอย่าเอาตัวเองไปเทียบกับ CLMV (ไม่ใช่เป็นการดูเเคลน) เพราะเป็นกลุ่มประเทศเหล่านี้ที่เพิ่งเข้ามาใหม่ในสมาชิกอาเซียน ต้องได้รับสิทธิพิเศษเพราะมีระดับการพัฒนาที่ด้อยกว่า 6 ประเทศแรกในอาเซียน 

"เวลาเทียบไทยเราจึงเทียบกับ 6 ประเทศเเรก แต่ ลักษณะการเปรียบเรื่องการเช่าที่ดินที่เราล้าหลังกลุ่มเหล่านั้น ก็เพื่อสร้างเหตุผล และเป็นความพยายามจะพลักดันให้มีการเช่าที่ดินให้เกิดขึ้นในไทยให้ได้ ซึ่งแน่นอนหากเรามีระดับการพัฒนาน้อย เรามีอำนาจต่อรองน้อย เราก็ย่อมจำเป็นต้องให้เช่าใน ลักษณะที่ผู้เช่าจะได้รับประโยชน์เยอะ แต่ตอนนี้สถานะของไทยเราอยู่แบบไหน เราจำเป็นต้องให้เขามาเช่าขนาดนั้นเลยหรือ” ดร.เดชรัต ตั้งคำถาม

จะเห็นได้ว่า ทั้ง3 กลไกนี้จะเป็นลักษณะการทำงานร่วมกันคือ ประกาศเขตเศรษฐกิจพิเศษ ให้เช่าที่ดิน และยกเลิกผังเมือง 

และจิ๊กซอว์ตัวสำคัญ ที่ อาจารย์เดชรัตปักหมุดไว้ ซึ่งจะมาเป็นกลไกสุดท้ายเพื่อปลดล็อคทุกอย่างนั้นคือ การร่างรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะในเรื่องสิทธิชุมชนที่ล่าสุดในร่างฯแรก ก็เห็นเเล้วว่าได้หายไปยกหมวด ต่อไปสิทธิในการประเมินสิ่งแวดล้อมไปอยู่ในมือของรัฐนั่นเอง 

ซึ่งทั้งหมดจะทำให้การลงทุนในมุมของนักธุรกิจเป็นไปได้ง่ายขึ้นจาก นโยบายลดแลกแจกแถมครั้งนี้  

ทั้งหมดนี้ประชาชนคนไทยจะอยู่ที่ไหน จะได้อะไร อันนี้เราคงต้องตอบคำถามให้ตัวเราเอง ว่าในแง่ของบรรทัดฐานของสังคมดูว่าเราจะเอาอย่างไร เรากำลังวางบรรทัดฐานอย่างไรให้บ้านของเรา.

หมายเหตุ:

ขอบคุณภาพกราฟฟิกประกอบจาก Puttichat Jindawong 

ขอบคุณภาพประกอบเขตเศรษฐกิจพิเศษจากhttp://www.nesdb.go.th/esdps/data/1%E0%B9%81%E0%B8%9C%E0%B9%88%E0%B8%99%E0%B8%9E%E0%B8%B1%E0%B8%9A 

ขอบคุณภาพประกอบหัวเรื่องจาก www.newsplus.co.th ,http://www.manager.co.th/  , http://www.chaoprayanews.com/ ,http://pantip.com/