ยังไม่ได้รับฟังคำโต้แย้งสตง.!กฤษฎีกาให้'คลัง'เสนอศาลปค.หาข้อยุติคืนท่อก๊าซปตท.ใหม่

กฤษฎีกาฯ ตอบข้อหารือ กม.ปมคืนท่อก๊าซ ปตท. ระบุให้ สตง.ร่วมกับก.คลัง เสนอศาลปกครองสูงสุดเพื่อหาข้อยุติใหม่ หลังปรากฎข้อเท็จจริงว่า ตุลาการฯไม่ได้เรียก สตง.มาสอบถามถึงการตรวจสอบรับรองความถูกต้องตามมติ ครม.แต่อย่างใด ชี้เป็นเรื่องประโยชน์แผ่นดินต้องรักษาไว้ให้ถูกต้องครบถ้วน

ผู้สื่อข่าวสำนักข่าวอิศรา www.isranews.org รายงานว่า เมื่อเร็วๆ นี้ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ได้ตอบความเห็นทางกฎหมาย กรณีสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ขอหารือประเด็นปัญหาเรื่องการแบ่งแยกทรัพย์สินของการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทยให้กระทรวงการคลังตามคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ในส่วนของระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติบนที่ดิน ที่ บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ไม่ได้ใช้อำนาจมหาชนในการได้มาและที่อยู่ใต้ท้องทะเล ซึ่งยังมิได้มีการคืนให้แก่กระทรวงการคลัง ซึ่งทรัพย์สินส่วนนี้ สตง.มีความเห็นว่า ปตท. ต้องคืนให้แก่กระทรวงการคลังตามคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดด้วย 

โดยเบื้องต้น คณะกรรมการกฤษฎีกา คณะพิเศษ มีความเห็นว่า ในการพิจารณาของศาลยังไม่ได้มีการไต่สวนหรือรับฟังคำโต้แย้งของ สตง. และเรื่องนี้เป็นเรื่องประโยชน์ของแผ่นดิน กระทรวงการคลัง มีหน้าที่ที่จะต้องรักษาไว้ให้ถูกต้องครบถ้วน กระทรวงการคลัง และ สตง. จึงสมควรร่วมกันเสนอให้ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาเพื่อหาข้อยุติต่อไป 

ทั้งนี้ ในรายละเอียดการตอบข้อหารือปัญหาข้อกฎหมายนี้ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ)  ระบุว่า ได้พิจารณาข้อหารือของ สตง. แล้ว เห็นว่า คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ซึ่งได้มีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้ง 4 ราย ได้แก่ คณะรัฐมนตรี (ครม.) นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน และ ปตท. ร่วมกันกระทำการแยกทรัพย์สินในส่วนที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน สิทธิการใช้ที่ดินเพื่อวางระบบการขนส่งปิโตรเลียมทางท่อ รวมทั้งแยกอำนาจและสิทธิ์ในส่วนที่เป็นอำนาจมหาชนของรัฐออกจากอำนาจและสิทธิของปตท. โดยในรายละเอียดของคำพิพากษาดังกล่าว ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการแบ่งแยกทรัพย์สินของการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย (ปตท.) มีสาระสำคัญสรุปได้ดังนี้ 

1. ที่ดินที่ได้จากการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ นั้น ในขณะที่ ปตท. มีสถานะเป็นองค์การของรัฐ และเป็นนิติบุคคลมหาชน ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดทำกิจการของรัฐ ปตท. ได้ใช้เงินทุนจากรัฐและใช้อำนาจมหาชนของรัฐเวนคืนที่ดิน เพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินเพื่อใช้ในกิจการของรัฐ ที่ดินของเอกชนที่ได้จากการเวนคืนดังกล่าว จึงกลับมาเป็นของรัฐหรือของแผ่นดิน เมื่อข้อเท็จจริงรับกันว่า ปตท.ได้เวนคืนที่ดินตามแนวท่อก๊าซธรรมชาติจากจังหวัดระยอง มายัง จังหวัดสมุทรปราการ เนื่อที่ประมาณ 32 ไร่ เพื่อใช้ประโยชน์ในการก่อสร้างระบบขนส่งปิโตรเลียมทางท่อบนบก ที่ดินดังกล่าวจึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภททรัพย์สินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ตามมาตรา 1304 (3) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และถือเป็นที่ราชพัสดุ

การที่ ปตท. ได้เปลี่ยนสภาพจากองค์การของรัฐที่เป็นนิติบุคคลมหาชน ไปเป็นบริษัทมหาชนจำกัดซึ่งมีสถานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายว่าด้วยบริษัทมหาชนจำกัดแล้ว จึงมิได้มีสถานะเป็นองคาพยพของรัฐอีกต่อไป และไม่อาจมีอำนาจมหาชนของรัฐ รวมทั้งไม่อาจถือกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินที่ได้มาจากการใช้อำนาจมหาชนของรัฐอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินแทนรัฐได้  จึงต้องโอนกลับไปเป็นของรัฐ ศาลปกครองสูงสุดจึงเห็นว่า คณะรัฐมนตรีชอบที่จะแยกสาธารณสมบัติของแผ่นดินดังกล่าวโอนให้กระทรวงการคลัง โดย ปตท. ยังคงมีสิทธิในการใช้ที่ราชพัสดุหรือสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ปตท.เคยมีอยู่ต่อไป โดยต้องจ่ายค่าตอบแทนเป็นรายได้แผ่นดินตามที่กระทรวงการคลังกำหนด

2. ที่ดินในส่วนที่ไม่ได้ใช้อำนาจมหาชนในการได้มา แต่ได้มาโดยวิธีการอื่น เช่น การซื้อ หรือแลกเปลี่ยน ไม่ถือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน และไม่ถือเป็นที่ราชพัสดุ 

3. สิทธิการใช้ที่ดินของเอกชนเพื่อวางระบบการขนส่งปิโตรเลียมทางท่อ นั้น ในขณะที่ ปตท. ใช้อำนาจมหาชนของรัฐเหนือที่ดินของเอกชนเพื่อวางระบบการขนส่งปิโตรเลียมทางท่อ 3 โครงการ คือ ระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติ ซึ่งประกอบด้วยท่อส่งก๊าซรวมทั้งวัสดุและอุปกรณ์ที่ประกอบเป็นระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติในโครงการท่อบางปะกง -วังน้อย โครงการท่อจากชายแดนไทยพม่า-ราชบุรี และโครงการท่อราชบุรี -วังน้อย ซึ่งเป็นไปเพื่อกิจการของรัฐ สิทธิเหนือทรัพย์สินของเอกชนที่เกิดจากการใช้อำนาจของปตท.ดังกล่าว จึงถือเป็นทรัพยสิทธิอันเกี่ยวกับที่ดินที่ก่อตั้งขึ้นด้วยอาศัยอำนาจ พ.ร.บ.การปิโตรเลี่ยม และเป็นทรัพย์สินที่ใช้เฉพาะในกิจการของรัฐ ทรัพยสิทธิอันเกี่ยวกับที่ดินดังกล่าว จึงเป็นอสังหาริมทรัพย์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ จึงต้องโอนให้กระทรวงการคลัง 

4. ทรัพย์สินที่เป็นท่อส่งก๊าซธรรมชาติและอุปกรณ์ที่ประกอบกันเป็นระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติ เป็นทรัพย์สินที่ได้มาจากการที่ ปตท. ซึ่งเป็นองค์การของรัฐใช้อำนาจมหาชนของรัฐเหนือที่ดินเอกชน และจ่ายเงินค่าทดแทน โดยใช้เงินของปตท. ทรัพย์สินดังกล่าวจึงเป็นทรัพย์สินของรัฐ และการวางระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติต้องมีการกำหนดเขตระบบการวางท่อและเครื่องหมายแสดงเขตระบบ ตาม พ.ร.บ.การปิโตรเลียม และต้องขุดลึกลงไปจากพื้นดินกว่า 2 เมตร อีกทั้งต้องฝั่งให้ติดตรึงตราถาวร หรือประกอบเป็นอันหนึ่งอันเดียวกับที่ดิน จึงเป็นอสังหาริมทรัพย์ ตามมาตรา 139 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชน์

ดังนั้น ทรัพย์สินส่วนที่เป็นท่อส่งก๊าซธรรมชาติและอุปกรณ์ที่ประกอบกันเป็นระบบจนส่งปิโตรเลียมทางท่อ เช่น ท่อส่งน้ำมัน ซึ่งใช้อำนาจมหาชนของรัฐดำเนินการเช่นเดียวกับระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติ จึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดิน ซึ่งต้องโอนกลับไปเป็นของกระทรวงการคลัง (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด หน้า 82-83)

อย่างไรก็ตาม ภายหลังศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษา ปรากฎข้อเท็จจริงว่า ปตท. ได้มีการแบ่งแยกทรัพย์สินและโอนให้แก่กระทรวงการคลังแล้ว ดังนี้

1. ที่ดินที่ได้มาจาการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์

2. สิทธิการใช้ที่ดินเหนือที่ดินของเอกชนเพื่อวางระบบการขนส่งปิโตรเลียมทางท่อ

3. ทรัพย์สินที่เป็นระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติซึ่งรวมถึงอุปกรณ์ที่ประกอบกันเป็นระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติเฉพาะบนที่ดินตาม (1)และ(2)

โดยในส่วนของระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติบนที่ดินที่ ปตท.ไม่ได้ใช้อำนาจมหาชนในการได้มาและที่อยู่ใต้ท้องทะเล ยังมิได้มีการคืนให้แก่กระทรวงการคลัง ซึ่งเฉพาะทรัพย์สินส่วนนี้ ที่ สตง. มีความเห็นว่า ปตท.ต้องคืนให้แก่กระทรวงการคลัง ตามคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดด้วย  

คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) เห็นว่า ปัญหาที่โต้แย้งนี้เกิดจากการมีคำวินิจฉัยอันเป็นที่สุดของศาลปกครองสูงสุด การพิจารณาจึงจำกัดอยู่เฉพาะคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด โดยถือว่าปัญหาข้อกฎหมายที่ว่าสิ่งใดเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินหรือไม่เป็น อันยุติตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดแล้ว มีปัญหาอยู่แต่เพียงว่าคู่กรณีได้ปฏิบัติครบถ้วนตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดแล้วหรือไม่

ซึ่งจากคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดหน้า 83 ได้ระบุไว้ชัดแจ้งว่า "ทรัพย์สินส่วนที่เป็นท่อส่งก๊าซธรรมชาติและอุปกรณ์ที่ประกอบกันเป็นระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติ รวมถึงทรัพย์สินที่ประกอบกันเป็นระบบขนส่งปิโตรเลียมทางท่อ เช่น ท่อส่งน้ำมัน ซึ่งใช้อำนาจมหาชนของรัฐ ดำเนินการเช่นเดียวกันกับระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติ จึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภททรัพย์สินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดิน โดยเฉพาะตามมาตรา 1304(3) ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 มีหน้าที่ต้องโอนทรัพย์สินดังกล่าวกลับไปเป็นของกระทรวงการคลัง ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 24 วรรคหนึ่งแห่งพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2542 เช่นเดียวกับกรณีการโอนที่ดินที่ได้มาจากการเวรคืนอสังหาริมทรัพย์ให้แก่กระทรวงการคลัง " 

จากคำวินิจฉัยดังกล่าว จะเห็นได้ว่าศาลปกครองสูงสุด มิได้แยกระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติออกเป็นส่วนๆ หรือคำนึงว่าท่อส่งก๊าซธรรมชาติและอุปกรณ์ตั้งอยู่บนที่ดินของใคร ทั้งนี้ อาจเป็นเพราะว่าท่อส่งก๊าซธรรมชาติเป็นสิ่งที่ต้องใช้ทั้งระบบไม่สามารถแยกออกเป็นท่อนๆ ได้ 

สำหรับคำสั่งคำร้องของตุลาการศาลปกครองสูงสุดที่สั่ง เมื่อวันที่ 26 ธ.ค.2551 ว่า "เสนอวันนี้ พิเคราะห์แล้วเห็นว่าผู้ถูกฟ้องที่ 1 ถึงที่ 4 และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้ดำเนินการตามคำพิพากษาเป็นที่เรียบร้อยแล้ว รายละเอียดปรากฎตามคำร้อง รวมสำนวน" ก็เป็นการสั่งตามคำร้องของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 ( ปตท.) ที่ยื่นต่อศาลในวันที่ 25 ธ.ค.2551 โดยรายงานว่า ได้ปฏิบัติครบถ้วนตามคำพากษาแล้ว ซึ่งไม่ปรากฎว่าศาลได้ไต่สวนหรือรับฟังคำโต้แย้งของ สตง. เพราะหนังสือโต้แย้งของ สตง. ได้ส่งถึงศาลปกครองสูงสุดในวันที่ 26 ธันวาคม 2551

ทั้งๆ ที่ในรายงานดังกล่าวได้ระบุไว้ชัดเจนว่า คณะรัฐมนตรีได้รับรายงานและมีมติเมื่อวันที่ 18 ต.ค.2550 ว่า "ให้สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินเป็นผู้ตรวจสอบและรับรองความถูกต้อง หากมีข้อโต้แย้งทางกฎหมายเกี่ยวกับการตีความตามคำพิพากษา ให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นผู้พิจารณาเพื่อให้มีข้อยุติ"

แต่ก็ไม่ปรากฎว่าตุลาการศาลปกครองสูงสุดได้เรียก สตง.มาสอบถามถึงการตรวจสอบและการรับรองความถูกต้องแต่อย่างใด และโดยที่เรื่องนี้เป็นเรื่องประโยชน์ของแผ่นดินที่กระทรวงการคลังมีหน้าที่ที่จะต้องรักษาไว้ให้ถูกต้องครบถ้วน กระทรวงการคลัง และ สตง. จึงสมควรร่วมกันเสนอให้ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาเพื่อหาข้อยุติต่อไป