กลับสู่การจำนำข้าวเปลือก โดย สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย
หลังจากรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เปลี่ยนนโยบายการช่วยเหลือเกษตรกรจากการจำนำข้าว ไปเป็นนโยบายประกันรายได้สำหรับเกษตรกร รัฐบาลใหม่ภายใต้การนำของ น.ส. ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ประกาศนำนโยบายรับจำนำข้าวกลับมาใช้ใหม่ ด้วยหตุผลที่ว่าการประกันรายได้ก่อให้เกิดภาระรายจ่ายงบประมาณจำนวนมาก มีการจดทะเบียนพื้นที่ของเกษตรกรสูงเกินความจริง และชาวนาไม่มีแรงจูงใจปรับปรุงคุณภาพข้าว เพราะไม่ว่าคุณภาพข้าวจะเป็นอย่างไร ชาวนาก็ขายข้าวได้เงินชดเชยเท่ากับส่วนต่างระหว่างราคาประกันกับราคาตลาด
การแถลงข่าวครั้งนี้ต้องการทำความเข้าใจกับสาธารณชนว่านโยบายจำนำข้าวเปลือกในอดีตเป็นประโยชน์ต่อชาวนาเพียงใด และเกิดผลกระทบต่อเศรษฐกิจข้าวอย่างไร รวมทั้งการตั้งคำถามกับรัฐบาลว่าจะมีแนวทางการลดผลกระทบทางเศรษฐกิจของโครงการจำนำข้าวอย่างไร เพราะหลังจากการแถลงนโยบายต่อรัฐสภาแล้ว ก็ยังไม่ปรากฏชัดว่ารัฐจะมีมาตรการดำเนินงานอย่างไร ทำให้เกิดการคาดคะเนและเก็งกำไรอย่างกว้างขวางและอาจเป็นไปได้ที่บางฝ่ายจะได้ประโยชน์จากข้อมูลวงใน
รัฐบาลของ พตอ.ทักษิณ ชินวัตร ได้เปลี่ยนแปลงหลักการสำคัญของการจำนำข้าวเปลือก จากเดิมที่รัฐรับจำนำข้าวเปลือกจากชาวนาในราคาต่ำกว่าหรือใกล้เคียงราคาตลาด มาเป็นการ “รับซื้อ” ข้าวเปลือกจากชาวนาในราคาสูงกว่าราคาตลาด แต่ยังคงชื่อ “การรับจำนำ”
นอกจากการแทรกแซงตลาดข้าวด้วยนโยบายรับจำนำข้าวเปลือกในราคาสูงแล้ว รัฐบาลทักษิณ ยังพยายามจัดระเบียบการส่งออก เพื่อให้ไทยสามารถขายข้าวส่งออกได้ในราคาแพงขึ้น มาตรการ 2 ด้านที่นำมาใช้ ได้แก่ การรวมตัวกับประเทศผู้ส่งออกข้าวรายใหญ่อีก 4 ประเทศ ในรูปคณะมนตรีว่าด้วยความร่วมมือค้าข้าวปี 2545 แต่ข้อตกลงนี้ล้มเหลว เพราะเวียดนามขายข้าวต่ำกว่าราคาที่ตกลง ทำให้ไทยสูญเสียส่วนแบ่งตลาดที่ตกลงกัน มาตรการที่สอง คือ การประมูลขายข้าวรัฐบาลส่วนใหญ่ให้แก่บริษัทผู้ส่งออกเพียงรายเดียว แต่บริษัทก็ไม่สามารถส่งเข้าได้ตามสัญญาดั่งรายงานของวุฒิสภาในปี 2548
การรับจำนำข้าวเปลือกในราคาสูงกว่าราคาตลาดทำให้ปริมาณรับจำนำเพิ่มขึ้นสูงสุดถึง 8.65 ล้านตัน หรือ 38%ของปริมาณผลผลิตข้าวเปลือกปีในฤดู 2548/49 การที่รัฐบาลเพิ่มปริมาณสต๊อคข้าวเปลือก (สูงสุดเกือบ 3.14 ล้านตัน ในปี 2549) ทำให้ราคาข้าวสารในประเทศ และราคาส่งออกสูงขึ้น แต่ผลที่สำคัญ คือ การสต๊อคที่เพิ่มขึ้น 10% ทำให้ปริมาณการส่งออกลดลง 2.9% ดังนั้นส่วนแบ่งการส่งออกของไทยในตลาดข้าวของโลกจึงลดต่ำกว่าช่วงก่อนและหลังรัฐบาลทักษิณ
นอกจากเม็ดเงินที่ใช้ในการรับจำนำข้าวเปลือกที่ส่วนใหญ่ตกแก่ชาวนาแล้ว การรับจำนำยังก่อให้เกิดค่าใช้จ่ายแฝงถึงตันละ 1,452 บาท อันได้แก่ ค่าจ้างสีแปรสภาพ ค่าเช่าโกดัง ค่าเสื่อมสภาพข้าว และค่าใช้จ่ายของหน่วยงานรัฐในการดำเนินการแทรกแซงตลาดแล้ว แต่ที่สำคัญ คือ รัฐบาลมีภาระต้องถือสต๊อคข้าวเป็นจำนวนมาก สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน พบว่า จากโครงการจำนำปี 2547/48 ถึงปี 2549/50 จำนวน 10.33 ล้านตัน รัฐบาลระบายข้าวออกเพียง 5.49 ล้านตัน ทำให้มีข้าวค้างสต๊อคถึง 4.84 ล้านตัน ขณะเดียวกันเงินค่าจำนำข้าวทั้งหมดเป็นเงินกู้จาก ธกส. ดังนั้นเมื่อรัฐบาลขายข้าวไม่หมด รัฐบาลก็ยังเป็นหนี้ ธกส. โดยขณะนี้รัฐบาลยังมีหนี้คงค้างกับ ธกส. เป็นจำนวน 1.408 ล้านบาท (ณ 31 กค. 2554) สำหรับโครงการจำนำข้าวเปลือกระหว่างปี 2547 ถึงปี 2552 (ซึ่งรวมการจำนำข้าวในสมัยรัฐบาลสมัคร สุนทรเวช จนถึงสมัย นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ด้วย) หนี้คงค้างดังกล่าวเป็นบัญชีจำแลงที่อยู่นอกระบบงบประมาณแผ่นดิน
เฉพาะโครงการจำนำข้าวในปี 2548/49 จำนวน 5.25 ล้านตัน รัฐบาลกู้เงินมาจ่ายค่าจำนำข้าว 44,797 ล้านบาท มีค่าใช้จ่ายแฝงอีก 6,961 ล้านบาท และประมูลขายข้าวในราคาต่ำ แต่มีรายรับเพียง 32,628 ล้านบาท ทำให้รัฐขาดทุน 19,130 ล้านบาท
แม้รัฐจะใช้เงินแทรกแซงเป็นจำนวนมาก แต่กลับปรากฏว่าชาวนาได้ประโยชน์เพียง 7 พันล้านบาท หรือ 37% ของผลประโยชน์ทั้งหมด ผู้ส่งออกได้เพียงหยิบมือเดียวได้ประโยชน์ถึง 4.47 พันล้านบาท หรือ 24% โรงสี 323 แห่ง (จากกว่า 2,000 แห่ง) ได้ประโยชน์ 3.46 พันล้านบาท หรือ 18% ฯลฯ จึงไม่น่าแปลกใจว่าผู้สนับสนุนนโยบายจำนำข้าว คือ โรงสีขนาดใหญ่
นอกจากนั้น โครงการจำนำข้าวยังก่อให้เกิดผลกระทบสำคัญต่อโครงสร้างตลาดข้าวไทย ชาวนาหันมาผลิตข้าวอายุสั้นที่มีคุณภาพต่ำเพื่อจะได้นำข้าวสู่โครงการจำนำปีละหลายครั้ง ข้าวเขมรและพม่าจำนวนมากทะลักเข้าสู่โครงการจำนำ โรงสีในโครงการรับจำนำได้กำไรโดยไม่ต้องใช้ฝีมือในการค้า ตลาดกลางสูญพันธุ์ พ่อค้าท้องถิ่นบางส่วนหันมาทำธุรกิจโรงสี ทำให้โรงสีมีกำลังการผลิตส่วนเกินกว่า 60 ล้านตัน ขณะที่ผลผลิตข้าวตลอดปีมีเพียง 30 ล้านตัน
โครงการรับจำนำข้าวเปลือกในราคาสูงจึงสร้างความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจข้าวไทย ชาวนาผลิตข้าวคุณภาพต่ำขายให้รัฐบาลด้วยต้นทุนสูงขึ้น ไทยเริ่มสูญเสียส่วนแบ่งตลาดให้คู่แข่ง เกิดกระบวนการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนเกินจากเงินแทรกแซงของรัฐ ขณะที่รัฐสร้างภาระหนี้แบบปลายเปิดให้คนรุ่นหลัง
“กลืนไม่เข้า คายไม่ออก”
สภาพที่จะเกิดขึ้นในอนาคตการที่รัฐบาลจะยกราคาข้าวให้สูงขึ้นถึงตันละ 15,000 บาท เกินกว่าราคาตลาดในปัจจุบันที่อยู่ในระดับประมาณ 10,000 บาทถึงเกือบร้อยละ 50 และโดยคาดว่าจะใช้เงินไม่มากนั้น แสดงถึงการขาดความรอบคอบอันเกิดจากการมองโลกแบบเข้าข้างตนเอง โดยข้อสมมุตที่ว่าไทยมีอำนาจในตลาดโลกสูง และรัฐบาลไทยสามารถดลบันดาลให้ราคาข้าวในตลาดโลกเป็นไปตามนโยบายของตนได้ เพียงแต่รัฐบาลไทยตั้งราคาในประเทศให้สูง และซื้อข้าวเข้าสต็อกมาในปริมาณที่สูงเอาไว้
ไม่มีข้อถกเถียงในขณะนี้ว่าราคาข้าวจะสูงขี้นจากการที่รัฐบาลออกไปซื้อข้าวในปริมาณที่สูง ยิ่งซื้อมากราคาก็จะยิ่งสูงขึ้น หรืออีกนัยหนึ่ง ถ้ารัฐบาลต้องการให้ราคาสูงขึ้นมากๆ ก็ยิ่งต้องซื้อมากๆ และเมื่อซื้อเข้ามาแล้วก็ต้องไม่ขายออก เพราะจะทำให้ราคาข้าวในประเทศลดลง ขณะเดียวกันถ้าต้องการให้ราคาในต่างประเทศสูงขึ้นด้วยก็จะต้องไม่ระบายข้าวไปขายต่างประเทศ เพราะวิธีเดียวที่รัฐบาลสามารถยกราคาข้าวในต่างประเทศได้ก็ด้วยการลดปริมาณข้าวที่เราส่งออก ประสบการณ์ที่ผ่านมาเป็นเวลานาน บ่งบอกอย่างชัดเจนว่า รัฐบาลไทยไม่สามารถ “จัดการ” กับตลาดต่างประเทศได้ด้วยการไปขอร้องหรือแม้กระทั่งด้วยการเซ็นสัญญากับคู่แข่งต่างประเทศ สัญญาเหล่านั้นรังแต่จะเปิดโอกาสให้เขาหลอกไทยได้
เพราะฉะนั้น ในอนาคตรัฐบาลไทยจะเผชิญกับปัญหาว่า จะกลืนข้าวเข้าสต็อกเข้ามาเรื่อยๆ จนกระทั่งหมดกำลังซื้อ หรือจะเริ่มคายข้าวออกมาซึ่งจะทำให้ราคาตก