คู่มือติดตามนโยบายรัฐ หาใช่....ดูแค่ปลายทาง

เวลาเราพูดถึงนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ หรือหน้าที่ของรัฐ เอาเข้าจริงแม้ว่าจะเป็นนโยบายประจำที่ต้องทำ หากต้องเปลี่ยน เบาที่สุดก็คือ แก้กฎหมาย อย่างน้อยระดับพระราชบัญญัติจึงจะขับเคลื่อนนโยบายบางอย่างได้  ให้ทันสมัย ทันเหตุการณ์ หรือไปไกลกว่านั้น ก็คือการเขียนกฎหมายขึ้นมาใหม่

ผ่านมากว่า 2 สัปดาห์แล้ว สำหรับการแถลงนโยบายรัฐบาลต่อรัฐสภา ซึ่งมีประชาชนให้ความสนใจการถ่ายทอดสดครั้งนี้อย่างล้นหลาม ทั้งผ่านทางสถานีโทรทัศน์ และสื่อออนไลน์ ผ่านยูทูบ เฟซบุ๊ก จากนี้คือการเดินหน้าบริหารประเทศตามนโยบายที่ได้แถลงไว้

ก่อนดู policy watch เราลองมาดูการทำงานของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในอดีต ซึ่งเครือข่ายข้อมูลการเมืองไทย หรือ TPD โดยศ.ดร.อรรถสิทธิ์ พานแก้ว อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) ให้ข้อมูลไว้ในเวทีเสวนา policy watch จับตานโยบายรัฐบาล ณ ห้อง 102 คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ ซึ่งจัดโดยคณะรัฐศาสตร์ มธ.ว่า จากการเก็บข้อมูลการทำงานในสภาฯ พบว่า ตั้งแต่ปี 2551-2556 ส.ส.แทบไม่ค่อยนำเสนอร่างกฎหมายเลย  หรือออกฎหมายน้อยมาก ขณะเดียวกัน ส.ส.ชุดที่ 24 หรือชุดก่อนปฏิวัติ ส.ส.จำนวน 194 คน หรือ 38.80% ก็ไม่เคยมีชื่อเสนอร่างกฎหมาย

ส่วนการทำงานของกรรมาธิการชุดต่างๆ นั้น หากเข้าไปดูในเว็บไซต์ก็จะไม่พบข้อมูลที่ทันสมัย เจอข้อมูลหลัง 6 เดือน 1 ปี ผ่านพ้นไปแล้ว ศ.ดร.อรรถสิทธิ์ มองว่า สิ่งเหล่านี้เป็นเรื่องง่ายๆ ที่แสดงให้เห็นถึงความโปร่งใสของข้อมูลในสภาฯ ว่า มีมากแค่ไหน

ศ.ดร.อรรถสิทธิ์ กล่าวถึงการเลือกตั้งปี 2562 รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ว่า พรรคการเมืองแต่ละพรรคต้องนำเสนองบประมาณที่จะใช้กับนโยบาย ปรากฎว่า มีพรรคการเมืองลงเลือกตั้ง 70 กว่าพรรค มีแค่ 4-5 พรรคเท่านั้นที่นำเสนอข้อมูลนี้ ไม่มีนำเสนอใช้เงินแต่ละนโยบายเป็นจำนวนเท่าไหร่

พร้อมยกตัวอย่าง หากกระดุม 5 เม็ดนั้นเรากลัดผิดอย่างที่อภิปรายในสภาฯ นักวิชาการคณะรัฐศาสตร์ มธ. ชี้ว่า เราก็ต้องมีการบอกว่า กฎหมายที่ต้องใช้แก้ไขมีอะไรบ้าง แต่เรามักจะข้ามไป มองเรื่องของการใช้เงินเท่านั้น ซึ่งดูไม่ยั่งยืน หรือประเด็นพื้นที่เศรษฐกิจพิเศษ อีอีซี มีปัญหา ขาดการมีส่วนร่วม  ส.ส.ก็ต้องผลักดันให้เกิดการแก้ไขกฎหมาย แต่ไม่ใช่เป็นดราม่ารายวันในสภาเท่านั้น

นโยบายยิบย่อย นโยบายแบบรูทีน

ขณะที่ดร.สถิธร ธนานิธิโชติ ผู้อำนวยการสำนักงานนวัตกรรมเพื่อประชาธิปไตย สถาบันพระปกเกล้า กล่าวถึงการเชื่อมโยงระหว่างนโยบายรัฐบาลกับกฎหมาย บางทีเราก็รู้สึกนโยบายเป็นเรื่องของฝ่ายบริหาร กฎหมายเป็นเรื่องของฝ่ายนิติบัญญัติ 

"policy หากหยุดอยู่ที่ฝ่ายบริหาร จะเป็นนโยบายยิบย่อย นโยบายแบบรูทีน (ทำประจำ Routine) ซึ่งไม่ต้องการการออกฎหมายอะไรใหม่ เราพูดถึงนโยบายพรรคไทยรักไทย ตอนรัฐธรรมนูญปี 2540 ประสบความสำเร็จในการทำนโยบายที่กินได้ เราอยากจะเห็นนโยบายต่อเนื่องยั่งยืน แบบ 30 บาทรักษาทุกโรค ซึ่งก็ต้องออกกฎหมาย กลายเป็นพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพ"ดร.สถิธร ย้ำชัดว่า นโยบายแบบนี้ต่างหากที่ประชาชนจะเห็นการเปลี่ยนแปลงที่ชัด ส่วนนโยบายยิบย่อย กรณีเปลี่ยนหนังสือเป็นอีบุค ข้าราชการก็ทำได้ หรือแม้แต่นโยบายกัญชาขณะนี้อยู่ในอำนาจรัฐมนตรีเข้าไปแก้กฎระเบียบ แต่ถึงขั้นออกพระราชบัญญัติกันใหม่ เพื่อนำไปสู่การถกเถียงสาธารณะ ก็ยังไม่เกิดขึ้น

นอกจากนี้ ผอ.สำนักงานนวัตกรรมเพื่อประชาธิปไตย สถาบันพระปกเกล้า ยังมองการเลือกตั้ง คือ political marketing สินค้าในตลาดแห่งนี้คือ policy  และสิ่งที่ policy  ขาย และได้กลับมาคือคะแนนเสียง หากใครได้คะแนนมากเพียงพอก็นำ policy  ไปขับเคลื่อนต่อ ฉะนั้นโดยแนวคิด เราจับจ่ายเลือก policy  มา แล้วเราก็ต้องดูว่า policy  ที่เราเลือกมาไปไหนต่อ คำถามแล้วตลาดการเลือกตั้งปี 2562 คำถามแรกนั้น เราช็อปอะไร เราช็อป policy ไหม แบบไหน แบบยุคที่มีรัฐธรรมนูญปี 2548 หรือ 2550 ซึ่งหากตอบได้ เราก็จะรู้ว่าเราจะติดตามอะไรต่อไป

ดร.สถิธร ยังให้ความเห็นถึงพัฒนาการของรัฐธรรมนูญ ก่อนปี 2540 คำว่า นโยบายไม่ใช่สินค้าหลักของตลาด นวัตกรรมของรัฐธรรมนูญปี 2560 จึงทำให้เรื่องนี้ชัดขึ้นมากอีก ทำให้แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ แยกออกมาอีกส่วนหนึ่ง เรียกว่า หน้าที่ของรัฐ จากแนวนโยบายเดิม "พึงทำ" บางเรื่องทำ บางเรื่องไม่ทำ ดังนั้น ปี 2560 แยกต้องทำมากำหนดเป็นหน้าที่ของรัฐ แปลว่า ใครเข้ามาเป็นรัฐบาลภายใต้รัฐธรรมนูญปี 2560 มีสิ่งที่ต้องทำอยู่ และมีกลไกในรัฐธรรมนูญให้ไปทวงด้วย

เมื่อถามว่า แนวคิดแบบนี้ ใช่หรือ ดร.สถิธร มองว่า เป็นเรื่องที่ต้องนำมาถกเถียงกันต่อไป หลายเรื่องเป็นเรื่องที่ส่วนราชการต้องทำประจำอยู่แล้ว นัยแฝงงกลัวรัฐบาลเข้ามาแล้วไม่ได้ทำเรื่องพวกนี้ ไปทำเรื่องอื่นๆ เพื่อหาเสียง

"การเขียนระบุในรัฐธรรมนูญ เพราะกลัวพรรคการเมืองเมื่อเข้ามาบริหารประเทศแล้ว จะทำแต่นโยบายที่ได้เสียง แต่นโยบายพื้นฐานหลักสำคัญไม่ยอมทำ ซึ่งดูแล้วนโยบายหน้าที่ ก็ไม่ได้ตื่นเต้นอะไร ที่สำคัญกลัวนโยบายประชานิยม และภาระทางการเงินการคลังผ่านการผลักดันนโยบาย"

รับฟังความเห็น ต้องไม่ใช่ทำแบบปลายทาง

ผอ.สำนักงานนวัตกรรมเพื่อประชาธิปไตย สถาบันพระปกเกล้า เห็นว่า เวลาเราพูดถึงนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ หรือหน้าที่ของรัฐ เอาเข้าจริงแม้ว่าจะเป็นนโยบายประจำที่ต้องทำ หากต้องเปลี่ยน เบาที่สุดก็คือ แก้กฎหมาย อย่างน้อยระดับพระราชบัญญัติจึงจะขับเคลื่อนนโยบายบางอย่างได้  ให้ทันสมัย ทันเหตุการณ์ หรือไปไกลกว่านั้น ก็คือการเขียนกฎหมายขึ้นมาใหม่

ยกตัวอย่างมาตรา 77 ในรัฐธรรมนูญ 2560  บัญญัติว่า "ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมทั้งเปิดเผย ผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์นั้นต่อประชาชน และนำมาประกอบการพิจารณา ในกระบวนการตรากฎหมายทุกขั้นตอน" โดยมีวัตถุประสงค์ วิเคราะห์กฎหมายก่อนว่า จำเป็นหรือไม่ที่ต้องออกกฎหมาย เพื่อไม่ให้ออกกฎหมายมากมายไปและไม่มีประโยชน์จริง หรือแก้ไขกฎหมายโดยไม่จำเป็น ที่สำคัญต้องมีการสร้างการมีส่วนร่วม รับฟังความคิด วิเคราะห์ผลกระทบก่อนการตรากฎหมาย ทั้งมิติ เศรษฐกิจ สังคม และต้องประเมินผลสัมฤทธิ์ของการออกกฎหมาย  3-5 ปีต้องประเมินผลกัน

ประเด็นการติดตามนโยบายรัฐบาลนั้น  ดร.สถิธร ยืนยันชัดว่า ไม่ได้ทำแค่ปลายทางว่าจะออกฎหมายอะไรเท่านั้นนั่งเฝ้า นั่งถาม จะทำนโยบายอย่างที่หาเสียงหรือไม่ อาจไม่ใช่แค่นั้น ซึ่งความจริงแล้วประชาชนต้องติดตามตั้งแต่การก่อรูปของนโยบาย ดูที่พรรคการเมืองเสนอจำเป็นหรือไม่  ผู้คนตอบรับหรือไม่

อย่างไรก็ตาม การติดตามนโยบายรัฐบาลของประเทศต่างๆ ที่โมเดลแบบสหรัฐฯ  จะณรงค์ประเด็นต่อสาธารณะ ก่อนใช้ช่องทางออนไลน์ในการรับฟังกฎหมาย ทั้งก่อนการเสนอกฎหมายเพื่อให้สาธารณชนเห็นถึงแนวคิดการออกกฎหมาย เรียกได้ว่า  ทำตั้งแต่จุดเริ่มต้น จากนั้นเชื่อมโยงหาแหล่งประชาสัมพันธ์ของหน่วยงานนั้นๆ

นักวิชาการจากสถาบันพระปกเกล้า เห็นว่า เมื่อเทียบกับสหรัฐฯ พบว่า ไทยทำแบบปลายทาง สำนักงานเลขาธิการนายกรัฐมนตรี รับฟังความคิดเห็นร่างกฎหมายต่างๆ ผ่านเว็บไซต์ Lawamendment เป็นการทำไปเฉพาะหน้า ดังนั้น  ที่ผ่านมาคนจึงไม่ค่อยสนใจเข้าไปร่วมแสดงความคิดเห็น

"แขวนไว้บนเว็บไซด์ 10 วันกว่า ยังไม่มีคนมาแสดงความเห็น"

ขณะที่โมเดลของอังกฤษ ไม่ใช้แพลตฟอร์มออนไลน์อย่างเดียว จะมีรูปแบบใช้วิธีการปรึกษาสาธารณะ ปรึกษาหารือจนตกผลึกก่อนว่า ใครจะทำนโยบายอะไรต่างๆ ที่ต้องออกกฎหมายหรือแก้กฎหมาย ต้องทำการรณรงค์ก่อน จากนั้นรวบรวมแนวคิดมาเสนออย่างเป็นทางการ 

หรือแม้แต่ โมเดลของสหภาพยุโรป และองค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (OECD) ก่อนทำนโยบายให้ความสำคัญกับการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA)

ความแตกต่างทั้ง 3 โมเดล ดร.สถิธร ระบุว่า สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาประเทศไทยพยายามเดินตามโมเดลอียู และ OECD  ส่วนโมเดลสหรัฐฯ อังกฤษ เป็นกระบวนการเอาหลักการรับฟังความคิดเห็นเป็นตัวตั้ง

สุดท้ายนายคฑาวุธ ครั้งพิบูลย์  คณะสังคมสงเคราะห์ศาสตร์ มธ. กล่าวถึงการเสนอกฎหมาย หรือนโยบายจากภาคประชาสังคม เป็นเรื่องยาก และมักไม่ถูกยอมรับ แม้มีทีมที่ดีที่สุดมาช่วยแล้ว พอไปถึงกระบวนการทางรัฐสภา จะถูกปรับแก้ไขมาก และจากการติดตามนโยบายของรัฐบาล ค้นคำ เช่น คำว่า ความเท่าเทียม ความเป็นธรรม ความเสมอภาค ความเป็นประชาธิปไตย มีน้อยมาก ขณะที่ความมั่นคง ยั่งยืน มีส่วนร่วม เยอะสุด

จะเห็นว่า policy watch จับตานโยบายรัฐบาล หลายประเทศทั่วโลกไม่ได้ติดตามนโยบายที่เป็นผลิตภัณฑ์ที่สำเร็จรูป ที่รัฐบาลบอกจะทำสิ่งนี้ ใช้เงินเท่านี้ แล้วเราก็ตามดูทำหรือไม่ ทำหรือยัง แบบของไทย แต่เขาติดตามมาตั้งแต่การ "ก่อรูป" ของนโยบายเลยทีเดียว ดั่งเช่น การเลือกตั้งปี 2544 นโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรค ของพรรคไทยรักไทย ยุคนั้น เมื่อเข้ามาบริหารประเทศไม่ได้นำนโยบายมาทำตั้งแต่ 6 เดือนแรก หรือนำนโยบายไปขับเคลื่อนเลย แต่จะทำเวิร์คช็อปก่อน ยุคนั้นมองนโยบายที่ใช้ตอนหาเสียงเสนอกับประชาชน เป็นเหมือน "สารตั้งต้น" และนำไปคุยกับกลุ่มต่างๆ ให้เกิดความรู้สึกร่วม "คุณเป็นเจ้าของด้วย แต่งเติมได้"

ฉะนั้น ยุคนี้ policy watch จึงดูแบบสำเร็จรูป หรือดูแค่ปลายทางเพียงอย่างเดียวไม่ได้แล้ว