ร่าง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารสาธารณะฯ อย่างไรให้ตอบโจทย์ Thailand 4.0

สิ่งที่หายไป ในการยกร่างปรับปรุง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารสาธารณะ พ.ศ. .... แม้อาจไม่ถึงกับกระทบมากนัก ก็คือ การกำหนดข้อมูลข่าวสารที่ต้องไปลงพิมพ์ในราชกิจนุเบกษา คำๆ นี้หายไป

ประเทศไทยมีกฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของของราชการ ที่มุ่งให้หน่วยงานของรัฐเปิดเผยข้อมูลข่าวสารราชการให้ประชาชนได้รับรู้ และสามารถตรวจสอบการทำงานของหน่วยงานรัฐได้ 

เรามีพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 บังคับใช้มาเกือบ 20  ปี  จากความตั้งใจให้กฎหมายนี้มีช่องทางที่เอื้อให้ประชาชน หรือสื่อมวลชนสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของทางภาครัฐได้ง่าย แต่กลับกลายเป็นว่า กฎหมายนี้มีลักษณะที่ปิดกั้นการเข้าถึงมากกว่าที่จะเอื้อให้ประชาชนเข้าไปตรวจสอบ

หากติดตามร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับผ่านประชามติ) และสังเกตดีๆ จะพบว่า มาตรา 41 กับ มาตรา 59 ก็ได้กำหนดทั้งสิทธิและหน้าที่ของประชาชนเพิ่มมากขึ้นในส่วนที่เกี่ยวกับการเข้ามารับรู้และช่วยมีส่วนร่วมในการดูแลบ้านเมือง

“แต่เดิมที่ทุกคนคิดว่า งานของบ้านเมืองควรจะอยู่ในมือของราชการ มาถึงปัจจุบันพบแล้วว่า การที่ทุกอย่างอยู่ในมือของราชการและข้าราชการ แม้ว่าโดยเจตนารมณ์ราชการจะหวังดีเพื่อทำนุบำรุงสุขให้แก่ประชาชน แต่การกระทำของราชการและข้าราชการนั้นมักจะนำความทุกข์ยากมาสู่ประชาชนอยู่สม่ำเสมอ จนกระทั่งกลายเป็นปัญหา” นายมีชัย ฤชุพันธุ์ ประธานคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ ชี้ให้เห็นถึงเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาธารณะ

ปัจจุบันคณะกรรมการประสานงานระหว่างสภานิติบัญญัติแห่งชาติ และสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ คณะอนุกรรมการเฉพาะกิจเพื่อพิจารณาแนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารงานภาครัฐ  ได้มีการยกร่างปรับปรุงพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารสาธารณะ พ.ศ. .... เพื่อให้ตอบโจทย์ร่วมกันของทุกฝ่าย รวมทั้งมีการเปิดเวทีให้วิพากษ์วิจารณ์สาระสำคัญของร่างกฎหมายฉบับนี้ 

นายมีชัย ฤชุพันธุ์ ประธานคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ ย้อนความถึงการตรากฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารในปี พ.ศ. 2540 ถือเป็นระบบที่สร้างขึ้นมาเพื่อหวังให้ประชาชนได้เข้ามารับรู้ข้อมูลข่าวสารทางราชการ ซึ่งก็เหมาะสำหรับไทยแลนด์ยุค 1.0 คือใช้ระบบกระดาษ ใช้ระบบยื่นคำขอแล้วคณะกรรมการก็นั่งรอ ใครอยากได้อะไรก็มาขอ

แต่สำหรับการยกร่างปรับปรุง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารสาธารณะ พ.ศ. .... ของสนช.ที่มีการยกร่างขึ้นมาเพื่อให้สอดคล้องกับการปฏิรูปภาครัฐมุ่งสู่ Thailand 4.0 นั้น นายมีชัย ระบุว่า เท่าที่ดูก็ยังแค่ยุค Thailand 2.0 เท่านั้น โดยเสนอแนะให้ระมัดระวังการออกกฎหมายที่ให้อำนาจเจ้าหน้าที่รัฐมากเกินไป รวมถึงการรับฟังความคิดเห็นประชาชน

“การกำหนดให้แต่ละหน่วยราชการเป็นผู้เปิดเผยข้อมูลกันเองตามช่องทางที่รัฐกำหนดไว้ เรียกว่า ยังไม่ถึงขั้น 4.0 ซึ่งเราควรหาวิธีนอกกรอบ คิดหาเทคโนโลยีสมัยใหม่ให้คนรับรู้ข้อมูลข่าวสารมากขึ้นด้วย”

ขณะที่ ดร.ชั่งทอง โอภาสศิริวิทย์ ตุลาการศาลปกครองสูงสุด มองว่า การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาธารณะกับกลไกในการทำงานของรัฐในระบบราชการและบังคับใช้กฎหมาย  สิ่งที่กฎหมายข้อมูลข่าวสารฯ ที่ใช้อยู่ในปัจจุบันและกำลังจะเปลี่ยนไปเป็นกฎหมายข้อมูลข่าวสารสาธารณะนั้น สิ่งที่เปลี่ยนแปลงก็คือความพยายามที่จะทำให้การเขียนว่า องค์กรใดที่อยู่ ในบังคับของกฎหมายฉบับใหม่ คือฉบับ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารสาธารณะมีความกว้างขึ้น ซึ่งกฎหมายเดิมก็เปิดโอกาสให้สามารถที่จะออกพระราชกฤษฎีกาเพิ่มขยายองค์กรได้  

ก่อนจะชี้ให้เห็นรูปแบบหรือลักษณะของการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ ได้กำหนดรูปแบบหรือลักษณะของการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารไว้เป็น 3 ลักษณะ คือ  

 1.เปิดเผยโดยลงราชกิจนุเบกษา

 2.เปิดเผยโดยเอามารวมไว้ พร้อมให้ตรวจ

 3.เปิดเผยโดยมีผู้ขอ

ฉะนั้น ดูจากหลักคิดของกฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการฯ เขาเห็นว่า สิ่งที่สำคัญที่สุด คือ การเตรียมข้อมูลข่าวสารไว้ให้ประชาชนพร้อมตรวจสอบ และกฎหมายต้องให้กรรมการข้อมูลข่าวสารสามารถจะเพิ่มรายการบัญชีข้อมูลข่าวสารที่พร้อมตรวจได้

“แต่ตามรายการบัญชีที่เพิ่มขึ้นในระยะ 10 ปีน้อยเกินไป ซึ่งอาจเป็นหน้าที่ขององค์กรใหม่ที่ต้องเขียนต่อ ก็คือมีการเพิ่มขึ้นครั้งหลังสุดในเรื่องที่จะต้องนำข้อมูลข่าวสารที่เกี่ยวกับการตรวจสอบสิ่งแวดล้อมเอามาพร้อมตรวจ หมายความว่า องค์กรใดมีหน้าที่อย่างนั้น เมื่อคนไปขอตรวจต้องมีข้อมูลข่าวสารพร้อมให้ตรวจ นั่นคือนัยของกฎหมายฉบับเดิมหรือฉบับปัจจุบัน”

ตุลาการศาลปกครองสูงสุด ตั้งคำถามถึงสิ่งที่หายไป ในการยกร่างปรับปรุง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารสาธารณะ พ.ศ. .... แม้อาจไม่ถึงกับกระทบมากนัก ก็คือ การกำหนดข้อมูลข่าวสารที่ต้องไปลงพิมพ์ในราชกิจนุเบกษาตัวนี้หายไป

“ต้องไปดูว่าส่วนที่หายไปจะมีผลกระทบต่อการบังคับใช้กฎหมายหรือไม่ เพราะกฎหมายในปัจจุบันบอกว่า ข้อมูลข่าวสารที่เกี่ยวกับลักษณะเป็นกฎที่บังคับเป็นการทั่วไปจะต้องไปลงพิมพ์ราชกิจนุเบกษา มิฉะนั้นจะใช้บังคับในทางที่ไม่เป็นคุณต่อเป็นการทั่วไปไม่ได้ ตามมาตรา 8 ของกฎหมายฉบับปัจจุบัน”

สำหรับพ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540  ในมาตรา 8 ระบุว่า ข้อมูลข่าวสารที่ต้องลงพิมพ์ตามมาตรา 7 (8) ถ้ายังไม่ได้ลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาจะนำมาใช้บังคับในทางที่ไม่เป็นคุณแก่ผู้ใดไม่ได้ เว้นแต่ผู้นั้นจะได้รับรู้ถึงข้อมูลข่าวสารนั้นตามความเป็นจริงมาก่อนแล้วเป็นเวลาพอสมควร

ดร.ชั่งทอง วิพากษ์ถึงกฎหมายข้อมูลข่าวสารปัจจุบันนั้นได้กำหนดว่า  ให้มีองค์กรที่ใช้อำนาจตามกฎหมายอยู่สององค์กร แยกบทบาทกัน คือ กรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ (กขร.) กับคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการ (กวฉ.) กรรมการสองคณะนี้เป็นอิสระจากกัน แม้ว่ากรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารจะแต่งตั้งจากคณะรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรีไม่มีบทบาทเข้ามาเกี่ยวข้องกับวินิจฉัยได้ ส่วนกรรมการข้อมูลข่าวสารซึ่งเป็นผู้เสนอชื่อก็ไม่สามารถเข้ามาเกี่ยวข้องหรือมีบทบาทที่จะมาเบี่ยงเบนการวินิจฉัยของกรรมการวินิจฉัยได้

“แต่ในกฎหมายฉบับที่กำลังร่างฯ กำหนดให้คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารสาธารณะ (คณะกรรมการ ขสธ.) เป็นผู้ที่วินิจฉัยทั้งในส่วนนโยบายในเรื่องการร้องเรียนต่างๆ รวมถึงการวินิจฉัยเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ถึงแม้กฎหมายจะเปิดช่องให้ตั้งอนุกรรมการก็ตาม ก็ต้องทำให้ชัดเจนว่า ตกลงจะให้กรรมการข้อมูลข่าวสารสาธารณะเพียงองค์กรเดียวเท่านั้นที่ทำสองเรื่องใช่หรือไม่”

พร้อมกันนี้ มีข้อเสนอแนะ 

1.    คณะอนุกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารตามร่างกฎหมายจะเป็นเพียงคณะอนุกรรมการกลั่นกรองเรื่องอุทธรณ์หรือจะให้มีอำนาจวินิจฉัยเสร็จเด็ดขาดด้วย เนื่องจากร่างกฎหมายไม่มีความชัดเจน (ร่างกฎหมายมาตรา 46)

2.    หากให้คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารสาธารณะ ทำหน้าที่เป็นคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารฯ จะหมายถึงการเป็นองค์คณะวินิจฉัยชี้ขาดเพียงองค์คณะเดียวใช่หรือไม่ เพราะหากพิจารณาตามร่างกฎหมายแสดงว่าเป็นเพียงคณะเดียว จะมีผลกระทบต่อการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายหรือไม่

และ 3.    การที่ร่างกฎหมายมิได้บัญญัติให้คำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยอุทธรณ์เป็นที่สุดเช่นเดียวกับพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการจะมีผลกระทบต่อการขับเคลื่อนกฎหมายหรือไม่ อย่างไร

ส่วนประเด็นเกี่ยวกับข้อมูลข่าวสารลับ ดร.ชั่งทอง   เห็นได้ว่า ในร่างกฎหมายข้อมูลข่าวสารสาธารณะมิได้มีบทบัญญัติ  เกี่ยวกับเรื่องนี้ไว้อย่างชัดเจน  ขณะที่ปัจจุบันมีการประกาศใช้ระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับทางราชการที่ออกโดยอาศัยอำนาจ มาตรา 16 แห่ง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ แล้ว

“จะเห็นได้ว่า ร่างพ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารสาธารณะฯ ไม่มีบทบัญญัติที่จะให้อำนาจในการออกระเบียบดังกล่าว หวั่นว่าจะทำให้เกิดปัญหาการปฏิบัติได้ ซึ่งควรให้มีบทบัญญัติเช่นเดียวกัน และควรมีการทบทวนบทบัญญัติในส่วนนี้ใหม่”

ในประเด็นการใช้สิทธิคัดค้านการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ในมาตรา 20 วรรคสองของร่าง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารสาธารณะฯ ให้การใช้สิทธิคัดค้านการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ให้ทำเป็นหนังสือถึงหัวหน้าหน่วยงานนั้น ดร.ชั่งทอง มองว่า อาจทำให้เกิดปัญหาการปฏิบัติ ควรระบุให้ทำเป็นหนังสือถึงเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบน่าจะเหมาะสมกว่า และสอดคล้องกับมาตรา 20 วรรคสาม ของร่างพ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารสาธารณะฯ

สำหรับการคุ้มครองเจ้าหน้าที่เปิดเผยข้อมูลโดยสุจริตให้ไม่ต้องรับผิด ดร.ชั่งทอง  บอกว่า ก็ยังมีความคลาดเคลื่อนอยู่ มีความจำเป็นต้องพิจารณาบทบัญญัตินี้ใหม่  

ประเด็นเกี่ยวกับการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล ตุลาการศาลปกครองสูงสุด เสนอว่า เห็นควรแก้ไขมาตรา 23 ของร่าง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารสาธารณะฯ ให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์แห่งการคุ้มครองข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคล และนำบทบัญญัติไปร่วมอยู่ในหมวดที่ว่าด้วย ข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคล

รวมถึง นิยามคำว่า ข้อมูลส่วนบุคคล ตามร่าง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารสาธารณะฯ ที่ตัดข้อความที่ว่า “ให้หมายความรวมถึงข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับสิ่งเฉพาะตัวของผู้ที่ถึงแก่กรรมด้วย”  ออกไปนั้น เห็นว่า อาจทำให้กระทบต่อการดำเนินการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลที่เป็นหลักสากล เห็นควรพิจารณาอีกครั้ง

ในส่วนของถ้อยคำของมาตรา 24 ร่าง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารสาธารณะฯ ที่บัญญัติ “ภายใต้บังคับกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลหรือกฎว่าด้วยการคุ้มครองข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคล” เห็นว่า ควรพิจารณาว่าจำเป็นต้องบัญญัติเช่นนั้นหรือไม่ ควรพิจารณาด้วย

นอกจากนี้ ดร.ชั่งทอง เสนอแนะประเด็นเกี่ยวกับเอกสารประวัติศาสตร์ เห็นควรทบทวนการจัดทำบทบัญญัติเกี่ยวกับเอกสารประวัติศาสตร์ตามร่าง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารสาธารณะฯ ใหม่ ทั้งที่เกี่ยวกับอายุการจัดเก็บข้อมูลข่าวสารและประเภท หรือชนิดของข้อมูลข่าวสารโดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องเกี่ยวกับข้อมูลข่าวสารความลับ

ในประเด็น บทกำหนดลงโทษ ในร่าง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารสาธารณะฯ ที่มีบทลงโทษในลักษณะกว้างคือใครที่ขัดคำสั่งของคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารสาธารณะก็จะถูกลงโทษ โดยไม่ได้ระบุชี้ว่า เรื่องใดบ้าง ดร.ชั่งทอง หวั่นว่า อาจมีผลกระทบต่อการบังคับใช้กฎหมาย

ด้านนายวีระศักดิ์ โควสุรัตน์ กรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา  แสดงความเห็นถึงร่าง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารสาธารณะฯ   อยู่ในขั้นตอนที่เรียกว่า ถ้าขึ้นบันไดไปสู่ยอดเจดีย์ ก็คือกำลังเดินออกมาจากทางเดิมมากขึ้น ซึ่งยังรู้สึกว่า ยังไปไม่ถึง Thailand 4.0 แต่อยู่ในขั้น 2.0 โดยประมาณ  

“ถ้า Thailand  4.0 คือที่หมาย ถามว่า ทุกคนได้ประโยชน์กันจริงๆ หรือเปล่าจากร่าง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารสาธารณะฯ”

นายวีระศักดิ์ แสดงความเห็นทิ้งท้ายด้วยว่า วัตถุประสงค์ที่ร่าง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารสาธารณะฯ   นั้น เพื่อให้ประชาชน มีส่วนร่วมในการบริหารประเทศไปด้วย  ในอดีตที่ผ่านมาข้อมูลข่าวสารสาธารณะแปลว่า ข้อมูลรัฐ แต่ปัจจุบันรัฐรู้อะไรประชาชนต้องรับรู้ไปด้วย และถ้าจะเปิดข้อมูลข่าวสารจะต้องเปิดข้อมูลที่เป็นของชาติ ไม่ใช่ของรัฐ เพียงแต่รัฐครอบครอง รัฐเป็นคนสะสมมานาน ใครจะมาทำอะไรกับรัฐ รัฐบอกว่า จะต้องไปกรอกข้อมูลเอง หากยังเป็นแบบนี้ก็จะไม่ตอบโจทย์ การอำนวยประโยชน์ให้กับประชาชน