เปิดปม!ผลสอบสตง.เจาะขบวนการซื้อ ขาย แลกเปลี่ยนยา องค์การเภสัชกรรม (1)

"...จากการสัมภาษณ์เจ้าหน้าที่ของ อภ. พบว่า แม้พนักงานขายของ อภ. ทราบว่า มีความผิดปกติในการสั่งซื้อ เช่น อาศัย อภ. เป็นช่องทางการซื้อยาผู้ผลิตอื่นโดยใช้วิธีกรณีพิเศษ หรือ ราคาแพงผิดปกติไม่เหมาะสมกับคุณภาพยา อภ. ก็จะดำเนินการให้ โดยเห็นว่า อภ. เป็นเพียงผู้ขายไม่มีหน้าที่ตรวจสอบความถูกต้องในการสั่งซื้อของลูกค้า.."

เมื่อเร็วๆ นี้ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ได้เผยแพร่บทสรุปการตรวจสอบการดำเนินงานด้านการซื้อ ขาย แลกเปลี่ยนยาให้แก่หน่วยงานภาครัฐ ขององค์การเภสัชกรรม (อภ.) ซึ่งเป็นผลมาจากปัญหาการทุจริตในการจัดซื้อยาของหน่วยงานในสังกัดกระทรวงสาธารณสุข เมื่อปี 2541 ซึ่งปัญหาส่วนหนึ่งเกิดจากการสั่งซื้อผ่านระบบการให้บริการลูกค้าของ อภ. ที่มีข้อบกพร่องและเป็นช่องทางในการแสวงหาผลประโยชน์ ทำให้การใช้จ่ายเงินงบประมาณในการจัดซื้อยาของหน่วยงานภาครัฐไม่โปร่งใส ขาดประสิทธิภาพและไม่ประหยัด

โดยสตง.ตรวจสอบพบปัญหาใน 2 ประเด็นหลัก คือ 1. องค์การเภสัชกรรมดำเนินการซื้อ ขายยา โดยมีบางส่วนไม่คำนึงถึงประโยชน์ที่รัฐพึงได้รับ และ 2. การดำเนินการจัดหายาให้แก่หน่วยงานภาครัฐไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร 

สำนักข่าวอิศรา www.isranews.org เห็นว่าผลการตรวจสอบเรื่องนี้ มีความน่าสนใจ และเป็นประโยชน์ต่อสาธารณชน จึงนำมาเสนอให้รับทราบกัน ณ ที่นี้  โดยเริ่มต้นจากผลสรุปตอนแรกว่าด้วยการที่องค์การเภสัชกรรมดำเนินการซื้อ ขายยา โดยมีบางส่วนไม่คำนึงถึงประโยชน์ที่รัฐพึงได้รับ 

มีรายละเอียดดังต่อไปนี้ 

- องค์การเภสัชกรรม (อภ.) เป็นหน่วยงานรัฐวิสาหกิจในสังกัดกระทรวงสาธารณสุขจัดอยู่ในประเภทกึ่งแข่งขันและรัฐให้สิทธิพิเศษเพื่อประกอบกิจการโดยไม่แสวงหากำไร และมิใช่รัฐวิสาหกิจที่เป็นแหล่งรายได้ของรัฐ โดยการดำเนินธุรกิจที่เกี่ยวเนื่องกับยาให้มีกำไรสามารถเลี้ยงตัวเองได้ ซึ่งได้รับการเกื้อหนุนจากระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติม กำหนดให้ส่วนราชการต้องจัดซื้อยาและเวชภัณฑ์ที่มิใช่ยาที่ อภ. ผลิตออกจำหน่ายแล้วโดยวิธีกรณีพิเศษ กรณีเป็นยาและเวชภัณฑ์ที่มิใช่ยาที่ อภ. มิได้ผลิตแต่มีจำหน่ายหากจัดซื้อโดยวิธีสอบราคาหรือประกวดราคาให้ส่วนราชการแจ้ง อภ. ทราบทุกครั้ง ถ้าราคาที่ อภ. เสนอต่ำกว่าหรือเท่ากับผู้เสนอรายอื่นให้จัดซื้อจาก อภ. ประกอบกับจากวิสัยทัศน์และภารกิจ อภ. ต้องผลิตยาที่มีคุณภาพในราคาเป็นธรรม เพื่อตอบสนองความต้องการใช้ยาของหน่วยงานภาครัฐและประชาชน และเหตุการณ์ปัญหาทุจริตในการจัดซื้อยาของหน่วยงานสังกัดกระทรวงสาธารณสุขเมื่อปี 2541 ส่วนหนึ่งเกิดจากการสั่งซื้อผ่านระบบการให้บริการลูกค้าของ อภ. ซึ่งมีข้อบกพร่องและเป็นช่องทางในการแสวงหาผลประโยชน์ ทำให้การใช้จ่ายเงินงบประมาณในการจัดซื้อยาของหน่วยงานภาครัฐไม่โปร่งใส ขาดประสิทธิภาพและไม่ประหยัด

สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน จึงเลือกตรวจสอบการดำเนินงานด้านการซื้อ ขาย แลกเปลี่ยนยาให้แก่หน่วยงานภาครัฐ เพื่อให้ทราบว่า อภ. ดำเนินงานด้านดังกล่าวโดยคำนึงถึงประโยชน์ของรัฐและประชาชนเพียงใด

ขอบเขตการตรวจสอบ

1. ตรวจสอบผลการดำเนินงานด้านการซื้อ ขาย แลกเปลี่ยนยาให้แก่หน่วยงานภาครัฐ ทั้งยาที่ อภ.ผลิตและยาผู้ผลิตอื่น ปีงบประมาณ 2541-2543

2. ตรวจสอบหน่วยงานที่รับผิดชอบในการซื้อ ขาย แลกเปลี่ยนยาของ อภ. ทั้งในส่วนกลางและสาขาภาคทั้ง 3 สาขา ได้แก่ สาขาภาคเหนือ จังหวัดเชียงใหม่ สาขาภาคตะวันออกเฉียงเหนือ จังหวัดอุดรธานี และสาขาภาคใต้ จังหวัดสงขลา

ผลการตรวจสอบ

การดำเนินการของ อภ. ด้านการซื้อ ขาย แลกเปลี่ยนยาโดยคำนึงถึงประโยชน์ของรัฐและประชาชน ได้แก่ การจำหน่ายยาในราคาที่เหมาะสมกับคุณภาพ มีปริมาณการผลิตเพียงพอต่อความต้องการใช้ของหน่วยงานภาครัฐ การให้บริการด้านการตลาดและการขายที่มีคุณภาพ เช่น ความรวดเร็วในการซื้อ ขาย การขนส่ง การบริการหลังการขาย เป็นต้น และไม่สามารถเลือกผลิตเฉพาะยาและเวชภัณฑ์ที่มีกำไรสูงเท่านั้น ที่สำคัญต้องมีการปฏิบัติงานด้านการขายยาให้แก่หน่วยงานภาครัฐให้เป็นไปตามระเบียบ ข้อบังคับที่กำหนดอย่างรัดกุม

จากการตรวจสอบการดำเนินกิจกรรมต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการซื้อ ขาย แลกเปลี่ยนยาให้แก่สำนักงานสาธารณสุขจังหวัด โรงพยาบาลของรัฐทั่วประเทศ ปรากฏว่าการดำเนินการซื้อ ขายยาให้แก่หน่วยงานดังกล่าว ขององค์การเภสัชกรรม มีบางส่วนไม่คำนึงถึงประโยชน์ที่รัฐพึงได้รับ และการให้บริการไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร

สรุปได้ดังนี้

1. องค์การเภสัชกรรมดำเนินการซื้อ ขายยา โดยมีบางส่วนไม่คำนึงถึงประโยชน์ที่รัฐพึงได้รับ

1.1. การดำเนินการขายยาให้แก่หน่วยงานภาครัฐ ยาที่ อภ. ผลิตและขายให้แก่หน่วยงานภาครัฐมีราคาสูงกว่าภาคเอกชน

- จากการประมวลแบบสอบถามเภสัชกรผู้จัดซื้อยาของโรงพยาบาลต่างๆ ในการจัดซื้อยาปีงบประมาณ 2543 จำนวน 345 ราย มีจำนวน 260 ราย หรือร้อยละ 75.36 เห็นว่ายาของ อภ. มีราคาสูงกว่ายาผู้ผลิตอื่น โดยมีรายการที่ราคาสูงกว่า จำนวน 100 รายการ ซึ่งราคายาของ อภ. สูงกว่าตั้งแต่1.06-1,083.05 %

- จากการเลือกรายการยาที่ อภ. มีการจัดซื้อให้กับหน่วยงานภาครัฐเป็นประจำ กรณีที่ยาของ อภ. ผลิตไม่ทันขาย จำนวน 70 รายการ เปรียบเทียบราคาขายยาที่ อภ. ผลิตตามบัญชีราคายาภาคราชการปีงบประมาณ 2543 ของ อภ. กับราคาขายทั่วไปตามบัญชีราคาของบริษัทต่างๆ ซึ่งเป็นบริษัทที่ อภ. คัดเลือกขึ้นทะเบียนไว้ปรากฏว่า ราคาขายยาที่ อภ. ผลิตสูงกว่าราคาขายทั่วไปของ บริษัทที่ อภ. คัดเลือก จำนวน 30 รายการ ราคาเท่ากัน 3 รายการ และราคาต่ำกว่า 37 รายการ

อนึ่ง ข้อเท็จจริงการขายยาของบริษัทเอกชนสามารถต่อรองราคาให้ลดลงได้อีก ดังนั้นหากนำราคาขายทั่วไปของรายการที่มีราคาเท่ากันหรือราคาสูงกว่ายาที่ อภ. ผลิตดังกล่าว หักส่วนลดตามที่ อภ. ได้รับแล้ว และ อภ. นำมาตั้งเป็นราคาขายใหม่ซึ่งเมื่อนำมาเปรียบเทียบกับราคาขายยาที่ อภ. ผลิต ปรากฏว่ายาที่ อภ. ผลิตราคาขายสูงกว่าราคาขายยาของบริษัทต่างๆ เพิ่มขึ้น จำนวน 22 รายการ รวมเป็น 52รายการ

-จากการเปรียบเทียบราคาขายยาที่ อภ. ผลิตให้แก่หน่วยงานภาครัฐกับภาคเอกชน ตามบัญชีราคายาภาคราชการ ปีงบประมาณ 2544 ของ อภ. เฉพาะรายการที่มีหน่วยการขายเท่ากัน จำนวน 90 รายการ เมื่อหักส่วนลดและภาษีมูลค่าเพิ่มแล้ว มี 55 รายการ หรือร้อยละ
61.11 อภ. เสนอราคาขายให้แก่หน่วยงานภาครัฐสูงกว่าราคาที่ อภ. เสนอขายให้แก่ภาคเอกชน

1.2 การให้เงินสนับสนุนการขายไม่เป็นไปตามวัตถุประสงค์และหลักเกณฑ์ที่กำหนด

จากการสอบถามผู้อำนวยการกองนโยบายและแผนวิสาหกิจ และหัวหน้าแผนกการตลาดและการขาย กองปฏิบัติการขายภาครัฐ ถึงวัตถุประสงค์ของการให้เงินสนับสนุนการขาย สรุปได้ว่าจ่ายเพื่อเป็นการส่งเสริมการขาย และต้องการให้หน่วยงานภาครัฐที่เป็นลูกค้าชำระหนี้ค่ายาโดยเร็ว รวมทั้งเป็นการจูงใจให้หน่วยงานภาครัฐสั่งซื้อยาของ อภ.และตามระเบียบองค์การเภสัชกรรมว่าด้วยการให้ส่วนลดและเงินสนับสนุนการขาย พ.ศ. 2541 กำหนดให้จ่ายเงินดังกล่าวเฉพาะกรณีที่สั่งซื้อยาที่ อภ. ผลิตเท่านั้น โดยต้องจ่ายให้กับหน่วยงานที่สั่งซื้อโดยตรง

จากการตรวจสอบ พบว่า อภ. ไม่สามารถแสดงให้เห็นถึงความสัมพันธ์ของยอดหนี้ค้างชำระในภาครัฐที่ได้รับชำระเร็วขึ้นหรือมีจำนวนมากขึ้นว่าแปรผันตามการให้เงินสนับสนุนหรือไม่อย่างไร

-มีการให้เงินสนับสนุนการขายแก่หน่วยงานภาครัฐในกรณีที่สั่งซื้อยาผู้ผลิตอื่น
ผ่าน อภ.

- การจ่ายเงินสนับสนุนการขายไม่จ่ายให้หน่วยงานที่สั่งซื้อโดยตรง จะจ่ายหรือแบ่งจ่ายไว้ที่สำนักงานสาธารณสุขจังหวัดและสำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข และไม่จ่ายทันทีที่จบ
การซื้อขายแต่ละครั้ง จะจ่ายเพียงปีละ 2-3 ครั้ง

1.3. การกำหนดราคาขายยาผู้ผลิตอื่นไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์การจัดหายาผู้ผลิตอื่นกรณีที่ อภ. ผลิตยาไม่ทันต่อการขาย (GNGPO) โดยมีหลักเกณฑ์ว่า อภ. จะกำหนดราคาขายเพิ่มขึ้นจากราคาที่ซื้อจากบริษัทไม่เกิน 20 % และราคาขายที่กำหนดต้องไม่เกินราคากลาง หรือราคาขายทั่วไปตามบัญชีราคาของบริษัทที่เสนอ อภ. ซึ่งจากการสอบทานการคิดราคาขายยาผู้ผลิตอื่นจากบัญชีรายชื่อบริษัทผู้จำหน่ายยาที่ อภ.คัดเลือกขึ้นทะเบียนไว้จำนวน 70 รายการ พบว่า อภ. กำหนดราคาขายไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ ดังนี้

-กำหนดราคาขายเพิ่มขึ้นจากราคาซื้อมากกว่า 20 %จ านวน 5 รายการ

-กำหนดราคาขายเกินกว่าราคาขายทั่วไปของบริษัท จ านวน 2 รายการ

-กำหนดราคาขายเพิ่มขึ้นจากราคาซื้อมากกว่า 20 % และเกินกว่าราคาขายทั่วไป ของบริษัทจำานวน 5 รายการ

2.  การดำเนินการจัดซื้อยาของ อภ. เพื่อขายให้หน่วยงานภาครัฐ ไม่เหมาะสม

การจัดซื้อยาจากบริษัทต่างๆ อภ. ดำเนินการโดยใช้วิธีพิเศษ ซึ่งการสั่งซื้อแต่ละครั้งเป็นไป
ตามที่หน่วยงานภาครัฐมีความประสงค์จะซื้อยาที่ อภ. มิได้ผลิตหรือผลิตไม่ทันขาย

จากการสุ่มตรวจสอบรายการยาที่ อภ. ดำเนินการจัดซื้อให้หน่วยงานภาครัฐตามรายงานการจัดซื้อยาผู้ผลิตอื่นปีงบประมาณ 2543มีการจัดซื้อยารายการเดียวกัน จากบริษัทเดียวกัน ดังนี้

2.1 จัดซื้อหลายครั้งในวันเดียวกันราคาต่างกันหรือเท่ากัน โดยจัดซื้อมากกว่า 5 ครั้งต่อวัน
จำนวน 582 รายการ ในจำานวนนี้จัดซื้อสูงสุด 33 ครั้งต่อวัน

2.2 จัดซื้อจำนวนเท่ากันหรือใกล้เคียงกัน ในช่วงเวลาเดียวกันราคาต่างกัน มีการจัดซื้อในวัน
เดียวกัน จำนวน 7 รายการ และเดือนเดียวกัน จำนวน 56 รายการ

2.3 จัดซื้อจำนวนมากราคาต่อหน่วยสูงกว่าจัดซื้อจำนวนน้อย ไม่เป็นไปตามหลักการซื้อขาย
ทั่วไป มีการจัดซื้อวันเดียวกัน จำนวน 46 รายการ และระยะเวลาใกล้เคียง จำนวน 108 รายการ

3. วิธีการปฏิบัติงานของ อภ. เอื้ออำนวยให้มีการหลีกเลี่ยงการปฏิบัติตามระเบียบสำนัก
นายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติม

3.1 การเอื้ออำนวยให้ใช้วิธีกรณีพิเศษในการสั่งซื้อยาที่ อภ. ไม่ได้ผลิตผ่าน อภ. ตาม
ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ข้อ 60 กำหนดให้การสั่งซื้อยาตามชื่อสามัญในบัญชียาหลัก และข้อ 61 กำหนดว่ายาและเวชภัณฑ์ที่มิใช่ยาซึ่ง อภ. ได้ผลิตออกจำหน่ายแล้วให้ซื้อจาก อภ. โดยวิธีกรณีพิเศษ แต่จากการสอบทานใบสั่งซื้อปีงบประมาณ 2541-2543 จำนวน 2,170 ฉบับ 

พบว่า มีการปฏิบัติไม่สอดคล้องกับระบียบดังกล่าว คือ

- มีการสั่งซื้อยาที่ อภ. ได้ผลิตและยาผู้ผลิตอื่นปนกันมาในใบสั่งซื้อเดียวกันหรือระบุชื่อบริษัทไว้ในช่องหมายเหตุ โดยใช้วิธีกรณีพิเศษ จ านวน 169 ฉบับ หรือร้อยละ 7.79

-มีการสั่งซื้อยาแบบระบุชื่อทางการค้าหรือชื่อบริษัทโดยวิธีกรณีพิเศษปนมากับการสั่งซื้อแบบใช้ชื่อสามัญ จำนวน 223 รายการ

จากการสัมภาษณ์เจ้าหน้าที่ของ อภ. พบว่า แม้พนักงานขายของ อภ. ทราบว่ามีความผิดปกติใน
การสั่งซื้อ เช่น อาศัย อภ. เป็นช่องทางการซื้อยาผู้ผลิตอื่นโดยใช้วิธีกรณีพิเศษ หรือราคาแพงผิดปกติไม่เหมาะสมกับคุณภาพยา อภ. ก็จะดำเนินการให้ โดยเห็นว่า อภ. เป็นเพียงผู้ขายไม่มีหน้าที่ตรวจสอบความถูกต้องในการสั่งซื้อของลูกค้า

3.2 อภ. ยินยอมให้มีการใช้หลักฐานการสั่งซื้อที่ไม่สมบูรณ์

จากการสอบทานเอกสารประกอบการสั่งซื้อยาของโรงพยาบาลต่างๆ พบว่า การสั่งซื้อทางโทรศัพท์ โทรสาร ไม่นำหลักฐานการสั่งซื้อฉบับจริงมาแนบไว้กับหลักฐานการขายอื่นๆ ที่สำคัญหนังสือสั่งซื้อยังไม่มีการลงนามจากผู้มีอำนาจอนุมัติซื้อ และยังไม่มีการออกเลขที่หนังสือสั่งซื้อ รวมทั้งมีข้อสังเกตว่าสำเนาใบส่งของไม่มีการบันทึกเลขที่หนังสือสั่งซื้อและวันที่ส่งของ

นอกจากนี้ยังพบว่ากรณีจำนวนเงินสั่งซื้อเกินอำนาจการอนุมัติของผู้อำนวยการโรงพยาบาลชุมชนพนักงานขายของ อภ. ได้นำหนังสือสั่งซื้อไปทำเป็น 2 ฉบับ โดยถ่ายเอกสารแล้วเติมเลขที่ใหม่ เพื่อให้เห็นว่าเป็นการสั่งซื้อคนละครั้ง

-------

ทั้งนี้ จากข้อมูลที่สตง.ตรวจสอบพบ นับเป็นเรื่องสำคัญอย่างมาก และบางข้อมูลก็เป็นเรื่องใหม่ ซึ่งไม่มีใครเคยรู้มาก่อน ว่ามีเรื่องแบบนี้เกิดขึ้นในการปฏิบัติงานของ อภ.ด้วยหรือ!

(ตอนหน้าว่าด้วย ปัญหาการดำเนินการจัดหายาให้แก่หน่วยงานภาครัฐไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร)