"อัยการใต้" เสนอเลิก "พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ" ชง 4 ข้ออุดช่องโหว่มาตรา 21

การแก้ไขปัญหาความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ของรัฐบาลและฝ่ายความมั่นคงขณะนี้ ในมิติของการใช้ “สันติวิธี” มีการดำเนินการอยู่ 2 เรื่องหลักๆ 

          หนึ่ง คือ การพูดคุยเพื่อสันติสุขจังหวัดชายแดนภาคใต้ ซึ่งขณะนี้อยู่ในขั้นตอนการสร้างความไว้วางใจระหว่างกันกับ “มารา ปาตานี” และนัดหารือเป็นระยะเพื่อกำหนด “พื้นที่ปลอดภัย”

          สอง คือ โครงการพาคนกลับบ้าน เพื่อดึงผู้เห็นต่างจากรัฐที่หลบหนีออกจากภูมิลำเนา ทั้งที่มีหมายจับและไม่มีหมายจับ หวนคืนสู่บ้านเกิด เพื่อใช้ชีวิตกับครอบครัวญาติพี่น้อง โดยคนที่มีหมายจับก็ต่อสู้คดีตามกระบวนการยุติธรรม ส่วนคนที่ไม่มีหมายจับก็เข้าแสดงความบริสุทธิ์ใจกับเจ้าหน้าที่รัฐ

          กล่าวเฉพาะโครงการพาคนกลับบ้าน ซึ่งดำเนินการและเริ่มเห็นผลอย่างเป็นรูปธรรมมาตั้งแต่ปี 2555 แม้ปัจจุบันมีผู้เข้าร่วมโครงการหลายพันคนแล้ว แต่ก็เป็นที่ทราบกันดีว่าส่วนหนึ่งหรืออาจจะเป็นส่วนใหญ่ของคนที่เข้าโครงการ ไม่ใช่บุคคลที่มีผลต่อสถานการณ์ความไม่สงบในพื้นที่

          อุปสรรคปัญหาสำคัญที่ “โครงการพาคนกลับบ้าน” ไม่สามารถบรรลุเป้าหมาย หรือสร้างจุดเปลี่ยนกับสถานการณ์ได้อย่างมีนัยสำคัญ ก็คือ “ช่องทาง” ในกระบวนการยุติธรรมเพื่อรองรับ “คนกลับบ้าน” ยังไม่จูงใจมากพอ

          แน่นอนว่าสิ่งที่ผู้เห็นต่างจากรัฐซึ่งหลบหนีเพราะมีหมายจับ ต้องการได้รับ ก็คือการปลดหมายทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นหมายจับที่ออกตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา (ป.วิอาญา) หรือ หมาย ฉฉ. ที่ออกตามพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.2548 (พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ) ก็ตาม

          แต่ที่ผ่านมากระบวนการจัดการเรื่องนี้ติดขัดปัญหาข้อกฎหมายของกระบวนการยุติธรรมกระแสหลัก แม้จะมี “ช่องทาง” ตาม “กระบวนการยุติธรรมทางเลือก” อย่างบทบัญญัติมาตรา 21 ของพระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ.2551 หรือ (พ.ร.บ.ความมั่นคง) แต่ช่องทางนี้ก็มีกระบวนการที่ยุ่งยากซับซ้อน และยังมีข้อจำกัดในตัวกฎหมายเองอยู่หลายประเด็น

          ล่าสุด ได้มีการศึกษาปัญหานี้โดยคณะของ นายโสภณ ทิพย์บำรุง อัยการพิเศษฝ่ายคดีอาญา 3 ภาค 9 ซึ่งรับผิดชอบคดีความมั่นคงในจังหวัดชายแดนภาคใต้ทั้งหมด โดยหัวข้อที่ทำการศึกษาคือ “การบังคับใช้กฎหมายทางเลือกเพื่อสนับสนุนกระบวนการสร้างสันติสุขในจังหวัดชายแดนภาคใต้” กรณีศึกษามาตรา 21 พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ซึ่งสนับสนุนโดยมูลนิธิเอเชีย

          ปัจจุบันการศึกษาเรื่องนี้เสร็จสมบูรณ์แล้ว ซึ่งมีทั้งการสรุปสภาพปัญหาและข้อเสนอแนะเชิงนโยบายอย่างน่าสนใจ

          ก่อนอื่นต้องทำความเข้าใจกับสาระสำคัญของมาตรา 21 กันก่อน บทบัญญัติมาตรา 21 พ.ร.บ.ความมั่นคง พูดง่ายๆ ก็คือการงดเว้นการดำเนินคดีอาญากับผู้ต้องหาคดีความมั่นคงทั้งหลาย แต่ใช้การอบรมปรับทัศนคติเป็นเวลา 6 เดือนแทน เมื่อผ่านการอบรมแล้ว ก็ไม่ให้มีการฟ้องคดีอาญากับผู้ต้องหาผู้นั้นอีก

          เงื่อนไขก็คือ ผู้ต้องหาคดีความมั่นคงต้องกลับใจเข้ามอบตัวกับเจ้าพนักงาน และการกระทำที่ผ่านมาเป็นเพราะหลงผิด หรือรู้เท่าไม่ถึงการณ์

          แต่ปัญหาและข้อจำกัดที่ค้นพบจากการศึกษาของอัยการโสภณและคณะ ก็คือ

          1.การบังคับใช้มาตรา 21 พ.ร.บ.ความมั่นคง มีขอบเขตพื้นที่จำกัด เพราะตามมาตรา 15 ของ พ.ร.บ.ความมั่นคง ระบุไว้ชัดว่าจะบังคับใช้กฎหมายนี้ได้เฉพาะ “ในพื้นที่ปรากฏเหตุการณ์อันกระทบต่อความมั่นคงภายในราชอาณาจักร แต่ยังไม่มีความจำเป็นต้องประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน”

          แปลง่ายๆ ก็คือ ถ้าพื้นที่ไหนประกาศ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯอยู่แล้ว ก็บังคับใช้มาตรา 21 พ.ร.บ.ความมั่นคงไม่ได้

          ที่ผ่านมาตั้งแต่รัฐบาล นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ จนถึงปัจจุบัน มีการประกาศพื้นที่ปรากฏเหตุการณ์อันกระทบต่อความมั่นคงฯ ซึ่งหมายถึงการประกาศใช้ พ.ร.บ.ความมั่นคง ในพื้นที่ 4 อำเภอของ จ.สงขลา คือ อ.จะนะ เทพา สะบ้าย้อย และนาทวี (4 อำเภอนี้ไม่เคยประกาศ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ มีแต่ประกาศกฎอัยการศึก) รวมทั้ง อ.แม่ลาน จ.ปัตตานี ซึ่งยกเลิกการประกาศ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ไปก่อนหน้านี้

          จะเห็นได้ว่าสถานการณ์ความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้นั้น กินพื้นที่ จ.ปัตตานี ยะลา นราธิวาส และ 4 อำเภอของ จ.สงขลา รวมทั้งสิ้น 37 อำเภอ แต่ประกาศพื้นที่ พ.ร.บ.ความมั่นคง เพียง 5 อำเภอเท่านั้น พื้นที่การบังคับใช้จึงมีขอบเขตจำกัด ประกอบกับปฏิบัติการของผู้ก่อความไม่สงบมีลักษณะเป็น “ขบวนการ” มีการกระทำผิดหลายพื้นที่และหลายห้วงเวลา ซึ่งบางกรณีไม่ได้กระทำในพื้นที่ประกาศ พ.ร.บ.ความมั่นคง จึงมีปัญหาในการใช้มาตรา 21

          2.เขตอำนาจศาลในการดำเนินคดีความมั่นคงมีหลายเขตอำนาจ เช่น ขณะกระทำผิด ผู้ต้องหาเป็นเยาวชน ก็ต้องขึ้นศาลเยาวชนฯ เป็นต้น

          นอกจากนั้นระหว่างรอการพิจารณาว่าผู้ต้องหาที่กลับใจเข้ามอบตัวบางราย มีคุณสมบัติหรือมีความเหมาะสมที่จะเข้ากระบวนการตามมาตรา 21 หรือไม่ ซึ่งต้องผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการถึง 4 ชุด ห้วงเวลาระหว่างนั้น การดำเนินคดีอาญาปกติตามประมวลกฎหมายวิธีความอาญา ก็ยังต้องดำเนินการต่อไป ไม่ได้ระงับไว้หรือหยุดชั่วคราว เพราะไม่มีบทบัญญัติกฎหมายใดให้อำนาจ

          3.เรื่องสิทธิของผู้เสียหายจากการกระทำผิดของผู้ต้องหาคดีความมั่นคง ยังไม่มีการพูดถึงอย่างชัดเจนในกฎหมาย เช่นเดียวกับสิทธิของผู้ต้องหาคดีความมั่นคงที่เข้าร่วมกระบวนการตามมาตรา 21 ก็ยังไม่มีระบุชัดเจน โดยเฉพาะการให้ความคุ้มครองดูแลโดยรัฐหลังผ่านกระบวนการอบรม 6 เดือนตามมาตรา 21 แล้ว

          อุปสรรคปัญหาเหล่านี้ ทำให้ตลอดหลายปีที่ผ่านมา มีผู้ต้องหาคดีความมั่นคงเข้าสู่กระบวนการตามมาตรา 21 รวมทั้งสิ้น 8 รายเท่านั้น

          จากสภาพปัญหาดังกล่าว รายงานการศึกษาของอัยการโสภณและคณะ จึงมีข้อเสนอแนะเชิงนโยบายดังนี้

          1.ขยายพื้นที่การบังคับใช้มาตรา 21 พ.ร.บ.ความมั่นคง ให้ครอบคลุมทั้ง 37 อำเภอ (สามจังหวัดชายแดนภาคใต้และ 4 อำเภอของ จ.สงขลา) โดยยกเลิกการประกาศ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ใน 32 อำเภอที่เหลือ เพื่อให้สามารถใช้กลไกตามมาตรา 21 ได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ ครอบคลุมทุกพื้นที่ ไม่มีปัญหาเรื่องการกระทำผิดเกี่ยวเนื่องหลายท้องที่ ซึ่งบางท้องที่ไม่ได้ประกาศใช้ พ.ร.บ.ความมั่นคง เหมือนที่ผ่านมา

          2.ให้ชะลอการดำเนินคดีอาญากระแสหลักกับผู้ต้องหาคดีความมั่นคงที่อยู่ระหว่างรอกระบวนการเข้าอบรมตามมาตรา 21 โดยแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.ความมั่นคง มาตรา 21 ว่า “ในระหว่างที่ผู้ต้องหาถูกควบคุมตัวตามพระราชบัญญัตินี้ พนักงานสอบสวนหรือพนักงานอัยการไม่ต้องดำเนินการฝากขังหรือขอผัดฟ้องผู้ต้องหาตามกฎหมาย”

          แปลง่ายๆ ก็คือ เมื่อผู้ต้องหาคดีความมั่นคงรายใดกลับใจเข้ามอบตัว และอยู่ระหว่างรอกระบวนการเข้ารับการอบรมตามมาตรา 21 (ช่วงรอพิจารณาของคณะกรรมการ 4 ชุด) ให้ระงับขั้นตอนการดำเนินคดีตามกฎหมายอื่นทั้งหมด ให้เหลือช่องทางเดียวคือ มาตรา 21 เท่านั้น

          3.ให้ผู้เสียหายหรือผู้ได้รับผลกระทบจากการกระทำผิดของผู้ต้องหาคดีความมั่นคงที่จะเข้าร่วมกระบวนการตามมาตรา 21 มีส่วนร่วมมากขึ้นในกระบวนการพิจารณาของคณะกรรมการ 4 ชุด เพื่อให้ผู้เสียหายมีส่วนร่วมในการตัดสินใจที่จะยินยอมให้ผู้ต้องหาเข้ารับการอบรมแทนการฟ้องคดีอาญา เพื่อสร้างความเข้าใจ และลดการฟ้องร้องกันเอง ใช้ความรุนแรงแก้แค้นกันในภายหลัง

          4.เพิ่มมาตรการติดตามดูแลผู้ต้องหาคดีความมั่นคงที่ผ่านการอบรมแทนการฟ้องแล้ว ไม่ให้กลับไปกระทำผิดซ้ำอีก ทั้งการดูแลความปลอดภัย การจัดหาอาชีพให้ และเพิ่มเติมบทบัญญัติกฎหมายให้ศาลมีอำนาจกำหนดมาตรการคุมประพฤติกับบุคคลเหล่านี้ เช่น ให้ไปรายงานตัว เพื่อสร้างหลักประกันว่าจะไม่กลับไปกระทำผิดซ้ำอีก

          ทั้งหมดนี้คืออุปสรรคปัญหา และข้อเสนอแนะที่สำคัญใน “กระบวนการยุติธรรมทางเลือก” เพื่อใช้แก้ไขปัญหาความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ ซึ่งเป็นโจทย์ข้อใหญ่ทั้งในแง่ของการเปลี่ยนผ่านสถานการณ์ และการพูดคุยเพื่อสันติสุขจังหวัดชายแดนภาคใต้ด้วย

          เพราะแนวทางยุติธรรมทางเลือก เป็นหนึ่งใน “ชุดความคิด” ที่ถูกกำหนดไว้ว่าต้องนำไปหารือบนโต๊ะพูดคุยเพื่อสันติสุขระหว่างรัฐบาลไทยกับกลุ่มผู้เห็นต่างจากรัฐในนาม “มารา ปาตานี” ด้วยเช่นกัน

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

บรรยายภาพ :

1 อัยการโสภณ ทิพย์บำรุง (ขอบคุณภาพจากสถานีโทรทัศน์ NOW26)

2 ทหารปฏิบัติหน้าที่ รปภ.สถานที่ในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้