บทบาท กสทช. กับการปฏิรูปคลื่นความถี่ 4 ปีแห่งความสำเร็จหรือล้มเหลว?
"...4 ปีที่ผ่านมาการปฏิรูปคลื่นความถี่ไปถึงไหน เราได้อะไรบ้าง นอกจาก 3G 4G และทีวีดิจิทัล แล้วกรณีโอนคลื่น 1 ปณ.ให้เอกชน สะท้อนการทำงานแบบไหนของ กสทช...."
ท่ามกลางความล้าช้าในการปฏิรูปคลื่นความถี่ของ กสทช. และกรณีของคลื่น 1 ปณ. เกิดเป็นคำถามมากมายในสังคมถึงกระบวนการทำงานของ กสทช. ในฐานะองค์กรอิสระว่าจะเป็นการนำพาการปฏิรูปในทิศทางใด ซึ่งทางโครงการติดตามนโยบายสื่อและโทรคมนาคม (NBTC Policy Watch) สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) และศูนย์ศึกษาสังคมและวัฒนธรรมร่วมสมัย คณะสังคมวิทยาและมานุษยวิทยา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จัดเสวนาขึ้น เมื่อเร็วๆ นี้ เพื่อเปิดเวทีพูดคุยกันในประเด็น "บทบาท กสทช. ในการปฏิรูปคลื่นความถี่ในกิจการกระจายเสียง: 4 ปีแห่งความสำเร็จหรือล้มเหลว?” ณ ห้องบรรยายโครงการปริญญาเอก คณะสังคมวิทยาและมานุษยวิทยา ชั้น 4 อาคารคณะสังคมสงเคราะห์ศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (ท่าพระจันทร์) โดยมีผู้เชี่ยวชาญทั้งด้านกฎหมายและการจัดการสื่อ ได้แก่ อ.สุวรรณา สมบัติรักษาสุข ผู้อำนวยการสถานีวิทยุจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และผศ.ดร.ปิยบุตร บุญอร่ามเรือง คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ร่วมพูดคุย
กรณีคลื่น 1 ปณ. ปัญหาที่สังคมสงสัย
อ.สุวรรณา กล่าวถึงการที่ กสทช. ให้คลื่น 1 ปณ. ไปดำเนินการกับเอกชนรายใดก็ตาม กสทช. บอกว่า สำนักงาน กสทช. ตรวจสอบแล้วว่า ไม่ขัดกับประกาศของ กสทช. การดำเนินการ ก็เหมือนกับวิทยุราชการอื่นๆ ที่ประกวดราคาและดำเนินการได้
แต่ข้อสังเกตอย่างหนึ่งที่ กสทช. นำคลื่นความถี่ตัวนี้ออกมาประมูล เป็นการเปิดประมูลที่อยู่ภายใต้ความเป็นธรรม เป็นกลาง และโปร่งใส แค่ไหน ยิ่งไปดู TOR คือระเบียบการจัดซื้อจัดจ้าง ที่ กสทช. อ้างว่า ถูกต้องตามกฎหมายแล้วนั้นเป็นวิธีแบบไหน
"สิ่งที่ TOR ต้องกำหนด คือ ต้องกำหนดก่อนว่า จะให้คนเข้ามาทั้งผลิตรายการร่วม หรือเข้ามาจัดรายการนั้น สถานีวิทยุจะดำเนินการในรูปแบบผังให้บริการประเภทอะไร เช่น ธุรกิจ ก็ต้องเขียนให้ชัดเจน หรือจะเป็นบริการสาธารณะ เอาให้ชัดเจน
ที่ผ่านมา กสทช. เคยยื่นเสนอให้คณะกรรมการฯพิจารณาผังรายการของ 1 ปณ. แล้ว แต่ไม่ผ่าน แสดงว่า ยังไม่ข้อยุติว่า 1 ปณ. จะดำเนินการผังแบบไหน"
ผอ.วิทยุจุฬาฯ ตั้งข้อสังเกต พร้อมกับตั้งคำถามว่า กสทช.ได้มีการออกข้อกำหนดเฉพาะหรือไม่ หมายความว่า การจัดแบ่งผังเวลาตามรายการนั้น จะมีช่วงใดบ้างที่จะให้คนมารับจ้างผลิต และมีช่วงใดบ้างที่ให้เช่าเวลา สิ่งนี้คือ เรื่องปกติที่หน่วยที่จัดการบริหารคลื่นความถี่วิทยุต้องทำ
และในข้อสังเกตสุดท้าย เรื่องการแบ่งเวลา ที่กำหนดให้เช่าได้ ร้อยละ 40 เพื่อไม่ให้เป็นการผูกขาดและเกิดความไม่เป็นธรรม รวมถึงในข้อกำหนดนั้นมีการเขียนไว้หรือไม่ว่า คนที่จะเข้ามารับจ้างผลิต ต้องไม่ใช่คนเดียวกับคนที่เข้ามาเช่าเวลา ถ้ามีการกำหนดแบบนี้จริง นั่นแหละถึงทำให้เกิดความเท่าเทียวกันและจะไม่มีการผูกขาด
"คลื่นความถี่ไม่เหมือนกับพัสดุ การจะจัดซื้อจัดจ้างจึงเป็นเรื่องที่มีความซับซ้อนกว่า เพราะคลื่นความถี่ เป็นทรัพยกรที่ไม่มีตัวตน จับต้องไม่ได้ จึงไม่เหมือนการซื้องขายโต๊ะ สิ่งของที่จับต้องได้ คลื่นความถี่เป็นเรื่องของสิทธิในการใช้ ที่ต้องเป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ที่ป้องกันไม่ให้มีการโอนการใช้คลื่นความถี่นั้นถ้าท่านแปลความ ลักษณะแบบนี้เเล้ว การโอนคลื่นความถี่ทำกฎหมายบังคับไว้ จะทำไม่ได้" ผอ.วิทยุจุฬาฯ ระบุ
ทั้งนี้การที่ กสทช.ออกมายอมรับว่าสัญญานั้นเป็นสัญญาที่ถูกต้อง และมีการบังคับตามกฎหมาย เนื่องจาก บริษัทผู้ประมูล ชนะการประมูลนั้น อ.สุวรรณา เห็นว่า อาจจะส่งผลให้เกิดพฤติกรรมเลียนแบบให้กับหน่วยรัฐอื่นๆ และพฤติกรรมเลียนแบบเหล่านี้ จะส่งผลต่อแนวคิดของการปฏิรูปสื่อที่มีมาตั้งแต่อดีตทั้งหมด
"ไม่ใช่เฉพาะการเกิดขึ้นของสถานีข่าวสปริง นิวส์ หนึ่งช่องข่าว เต็มคลื่น เพียงหนึ่งช่องเท่านั้น แต่นั้นหมายความว่า สำนักงาน กสทช. กำลังตีความกฎหมายที่ขัดต่อเจตนรมณ์ของรัฐธรรมนูญที่ต้องการให้มีการปฏิรูปสื่อ และที่ทุกฝ่ายทุกส่วนต่อสู้กันมากว่า 20 ปี " อ.สุวรรณากล่าว ก่อนจะแสดงความกังวลต่อไปว่า สิ่งที่ กสทช. ตีความว่า สปริง นิวส์ สามารถผลิตรายการได้ 60 และเช่าเวลาได้ 40 ต่อไปนี้ ทุกสถานีของคลื่นรัฐทั้งหมดจะทำด้วยวิธีเดียวกัน ดังนั้นจึงไม่เกิดประโยชน์ว่า ใครจะคืนคลื่น อย่างกองทัพที่มีคลื่นในมือกว่า 200 คลื่น และในคลื่นเหล่านั้นก็ยังมีการต่อสัญญาออกไปเรื่อยๆ ไม่มีใครที่อยากจะคืนคลื่น เพราะคลื่นยังสามารถดำเนินธุรกิจไปได้"
ด้าน ผศ.ดร.ปิยบุตร ได้ยกเหตุการณ์ คล้ายๆ กันก่อนหน้านี้ที่กฤษฎีกาพิจารณา กรณีกระทรวงไอซีที เคยหารือในประเด็นที่เกี่ยวกับการโอนงานของกรมไปรษณีย์โทรเลข ไปเป็นของสำนักงาน กสช. (กสทช.สมัยนี้) โดยกระทรวงเห็นว่า การโอนสถานีวิทยุกระจายเสียงนั้นอาจไม่เป็นไปตามอำนาจและเจตนารมณ์ ของ กสช. กฤษฎีกาเห็นว่า หากมีการโอนกิจการตามข้างต้นนั้น จะทำให้ กทช.เป็นทั้งองค์กรกำกับและผู้ประกอบการ
ข้อห่วงใยดังกล่าวแสดงให้เห็นถึงความควรหรือไม่ ซึ่งทางกฤษฎีกามองว่า เป็นเรื่องนโยบาย หากกระทรวงไอซีที เห็นว่า ไม่ควรโอนงานดังกล่าวไปให้สำนักงาน ก็ควรเสนอให้มีการตรากฎหมายเพื่อโอนงานดังกล่าวออกจากสำนักงาน กสช.ต่อไป
"เรื่องแบบนี้เคยมีการวินิฉัยเกิดมาก่อนเเล้ว และก็เป็นเรื่องที่น่าเศร้าใจ เพราะขนาดทางกฤษฎีกาก็วินิฉัยได้เพียงแค่นั้น จริงๆ เรื่องทำนองนี้ กฤษฎีกาก็จะพิจารณาในลักษณะแบบนี้คือ จะไม่มีความคิดเเบบฟันธงกฎหมายอีกแล้ว โดยเฉพาะในยุคหลังๆ เราจะค่อนข้างเห็นการตีความลักษณะแบบนี้บ่อยขึ้น เพราะฉะนั้น สิ่งที่กำลังเกิดขึ้นจึงไม่ใช่เรื่องใหม่" อ.คณะนิติศาสตร์ ม.หอการค้าไทย กล่าว
4 ปี แห่งความพยายามปฏิรูป
ผศ.ดร.ปิยบุตร กล่าวถึงบทบาท กสทช. ในการปฏิรูปคลื่นความถี่ในกิจการกระจายเสียง สิ่งที่มีการพยายามจะเปลี่ยนผ่านจากระบบควบคุมคือระบบที่รัฐ เป็นผู้จัดให้มีบริการ และรัฐควบคุมทุกอย่าง เปลี่ยนไปสู่ระบบตลาด หากมองมุมนี้ ในแง่การปฎิรูปจากรัฐไปเป็นระบบตลาดที่จะมีเอกชนเข้ามาประกอบกิจการมากขึ้นนั้น ยังไม่มีอะไรเปลี่ยนแปลง สิ่งเราอาจจะได้เห็นหลักๆ คือ การประมูล 3G 4G ทีวีดิจิทัล นอกนั้นยังไม่มีความเคลื่อนไหว แต่ 3 อย่างนั้นก็เกิดจากการกดดันจากภายนอก ไม่ได้เกิดจากรัฐโดยตรง
อ.ปิยบุตร อธิบายว่า สิ่งสำคัญของการเปลี่ยนผ่านให้ลักษณะนี้คือ เป็นการเปลี่ยนที่สำคัญในเชิงหลักการ จากเดิมที่รัฐจะห้ามทุกคนทำ เว้นแต่รัฐจะอนุญาต ซึ่งคนไทยจะคุ้นเคยกับหลักการนี้เป็นอย่างดี คือใครจะดำเนินการอะไร ต้องไปขอนุญาต คือการขอสัมปทาน ซึ่งอาจจะได้บ้างไม่ได้บ้าง คนที่ได้ก็เหมือนได้สิทธิพิเศษทางเศรษฐกิจ
"หลักการนี้ เป็นหลักที่ฝังอยู่ในใจคนไทยมานาน ทำให้เห็นว่า ใบอนุญาตทีวีดิจิทัล เวลาใครได้ก็จะดีใจมาก แม้ว่าจะประมูลราคาแพงก็ตาม หรือแม้แต่ 4G ที่ผ่านมาที่ประมูลราคาแพงก็อาจจะดีใจมาก เพราะรู้สึกเหมือนว่าตัวเองจะได้สิทธิพิเศษ แต่ในระบบตลาดไม่ได้คิดในแง่นั้น" อ.ปิยบุตร กล่าว ก่อนจะอธิบายเพิ่มเติมว่า "การเปลี่ยนแปลงที่สำคัญสู่ระบบตลาดคือ การอนุญาตให้ประชาชนหรือผู้ประกอบการทำได้เป็นหลัก แต่อาจจะมีระบบการขึ้นทะเบียน ระบบจดแจ้งอะไรที่ชัดเจนและเป็นไปตามมาตรฐานที่กำหนด แต่ไม่ได้ห้าม จะห้ามก็เฉพาะกรณีที่จำเป็นจริงๆ"
เฉพาะประเด็นนี้ประเด็นเดียว ก็จะพบว่า ในช่วงปี 2554 กฎเกณฑ์จะมีแนวโน้มในลักษณะการอนุญาตเป็นหลัก ปิดเป็นข้อยกเว้น แต่แล้วเมื่อประกาศทั้ง 5 ฉบับของ กสทช.ออกมา พบว่า มีกำหนดในเชิงของการห้ามเป็นหลักและอนุญาตเป็นข้อยกเว้น ซึ่งนั้นทำให้มีกรณีอย่างการติดตั้งเซ็ตอัพ บ๊อกซ์ ทีวีดิจิทัล ที่ชาวบ้านต้องถามว่า จำเป็นต้องขออนุญาตด้วยหรือไม่ เพราะตามประกาศยังห้ามอยู่ ทำให้ กสทช.ต้องออกประกาศมายกเว้นอีกทีหนึ่ง ประชาชนก็ดีใจที่มีการยกเว้น ทั้งๆ ที่ในความเป็นจริงเราสามารถติดตั้งได้เลย โดยไม่จำเป็นต้องขออนุญาตหรือรอคำสั่งใดๆ
"เฉพาะแค่เรื่องประกาศ 5 ฉบับของ กสทช. เมื่อปี 2554 ที่มีลักษณะที่ห้ามเป็นหลัก อนุญาตเป็นข้อยกเว้น ก็สะท้อนให้เห็ว่า กระบวนการปฏิรูปมองว่าไม่ได้ขยับไปไหน " อ.นิติศาสตร์ ม.หอการค้าไทย กล่าว
ด้าน อ.สุวรรณา วิพากษ์ 4 ปีแห่งการปฎิรูปวิทยุที่ผ่านเราไม่เห็นพัฒนาการของวิทยุ หน้าที่ของ กสทช.มีหน้าที่ดูเเลบริหารจัดการ ทั้ง 5 M ได้แก่
1. Man วันนี้ กสทช.ไม่มีบุคลากร ที่จะดูเเลวิทยุทั้งหมด ส่งผลต่อการอำนวยความสะดวกของผู้ประกอบการ การบังคับใช้กฎหมาย บุคลากรภายนอก ไม่มีคนที่สามารถทำงานได้จริง
2. Money เงิน กสทช. กองทุนต่างๆ กสทช.ถูกลดบทบาทลง
3. Management การจัดการ ที่ผ่านมาไม่เคยเห็นการจัดการผังรายการ และเป็นเรื่องที่ลำบากมากในการจัดการระบบผังวิทยุ
"การจัดผังรายการภายใต้ กสทช. ไม่มีประสิทธภาพ อย่างแท้จริง การจัดสรรคลื่น วิทยุโทรทัศน์ ไม่เป็นไปตามความเป็นจริง ไม่สามารถดำเนิการได้ อย่างกรณี 1 ปณ. มีความจำเป็นต้องใช้คลื่นความถี่หรือไม่ หากจำเป็น จำเป็นไปเพื่ออะไร กสทช. ควรเปิดเผยให้สาธารณชน เข้าใจ "
4. Moral จริยธรรมของคนทำงาน ใน4 ปีที่ผ่านมา ไม่เคยประสบผลสำเร็จเลย ไม่ว่าจะเปิดรับฟังความคิดเห็น กี่ครั้ง ก็ไม่เคยนำเอาไปจัดการ และวันนี้คือผลพวงของการไม่นำเอาความคิดเห็นไปใช้ เพราะ ทีวีดิจิทัลกำลังตาย ทั้งๆ ที่มีคนเตือนเอาไว้ก่อนที่จะมีการประมูล แต่ไม่มีคนสนใจ
"ล่าสุดมีข่าวว่า จะมีการขอคืนคลื่นโทรทัศน์ 7 ช่อง การขอคืนไม่ได้เป็นผลของการไม่ได้เงิน ในการที่จะได้รับค่าธรรมเนียมหรือเป็นไปตามสัญญาของทีวีดิจิทัลเท่านั้น แต่เป็นการล้มทั้งระบบหรือไม่" อ.สุวรรณาตั้งคำถาม ก่อนจะอธิบายเสริมว่า การถอนตัวดังกล่าวเงินจะขาดหายไปจากช่องที่หายไป 7 ช่องนั้น โดยเฉลี่ยเดือนละ 5 ล้านบาท เป็นเงิน 35 ล้าน เงินตัวนี้ผู้ประกอบกิจการโครงข่าย ต้องการนำไป ลงทุนเพื่อพัฒนาโครงข่าย ให้ทีวีดิจิทัลสามารถออกอากาศครอบคลุมทั่วประเทศ
"เมื่อเงินไม่เข้ามา ก็ไม่มีเงินลงทุน การล้มของทีวีดิจิทัล 7 ช่อง ไม่ใช่ส่งผลเฉพาะ 7 ช่องเท่านั้น แต่หมายถึงกิจการที่ได้รับโครงข่ายอาจได้รับผลกระทบ ยังไม่ต้องพูดถึงกิจการของโฆษณาทั้งหมด แล้ววันนี้ในส่วนของ วิทยุ กสทช.กำลังผลักดันให้เกิด วิทยุดิจิทัล ถามว่า วันนี้เรายังเสียหายกันไม่พออีกหรือกับวิธีการของทีวีดิจิทัล"
และนั่นก็ส่งผลต่อข้อ 5. คือ Material การจัดสรรคลื่นต่างๆ ก็ล้มไปด้วย
ภายใน 4 ปีที่ผ่านมา เราถึงจุดที่พูดได้ว่าเราไม่ได้อะไรจากแนวคิดการปฏิรูปสื่อ ไม่ว่าจะเป็น วิทยุ โทรทัศน์
"เราอาจได้ ทีวีดิจิทัลแต่ยัง ลุ่มๆ ดอนๆ อยู่ ในเมื่อ 4 ปีไม่ได้อะไรขึ้นมา 1 ปีที่เหลือจะทำอะไร"
ถึงเวลาที่ เราทุกคนคงต้องทบทวนแล้วว่า ที่ผ่านมาการจัดตั้ง กสทช. หรือแม้กระทั่งกฎหมายที่เกี่ยวกับ กสทช. เรามีไปเพื่ออะไร เราทุกคนอยากจะเห็นการจัดการคลื่นคาวมถี่ไปในทิศทางใด เพราะวันนี้ทุกอย่างดูเหมือนจะผิดรูปผิดร่าง อย่างกฎหมาย กสทช. ที่ผ่าน สปท.ไปเเล้ว ที่จะกำหนดให้คลื่นความถี่กลับไปอยู่กับรัฐ กสทช.ในบทบาทขององค์อิสระนั้น อิสระในบริบทของอะไร.