อาจใกล้หมดเวลา รัฐใช้เงินพีอาร์ “ไร้สาระ”

อาจใกล้หมดเวลา รัฐใช้เงินพีอาร์ “ไร้สาระ”

ธิปไตร แสละวงศ์
หมายชนก กระปุกทอง

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

ผู้อ่านหลายท่านคงเคยเห็นป้ายบิลบอร์ดขนาดยักษ์ริมถนนที่มีรูปนักการเมืองหรือข้าราชการซึ่งอาจจะเป็นขวัญใจหรือเป็นที่รังเกียจของท่านผ่านตามาบ้าง แต่หลายท่านอาจไม่ทราบว่าป้ายโฆษณาเหล่านี้มาจากเงินภาษีที่รัฐเก็บจากพวกเราไป

ป้ายประชาสัมพันธ์ดังกล่าวเป็นเพียงตัวอย่างหนึ่งของการ “โฆษณาประชาสัมพันธ์ของภาครัฐ” ที่ใช้เงินงบประมาณอย่างสุรุ่ยสุร่ายและไม่คุ้มค่าเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัวมากกว่าผลประโยชน์สาธารณะ ซึ่งเรายังสามารถพบการใช้จ่ายลักษณะนี้ได้ในสื่อต่างๆ ทั้งโทรทัศน์ วิทยุ และหนังสือพิมพ์ ไปจนถึงการจัดงานอีเว้นต์เพื่อการโชว์ตัวต่างๆ

เงินที่เราต้องเสียไปกับการโฆษณาประชาสัมพันธ์ที่ไม่คุ้มค่าเป็นเพียงการเสียประโยชน์เด้งแรก ยังไม่ได้รวมเด้งที่สองคือกรณีการจงใจทุจริตในโครงการประเภทนี้ เหมือนกับการทุจริตในโครงการจัดซื้อจัดจ้างประเภทอื่นๆ เนื่องโครงการพีอาร์ของรัฐในบางงานนั้นประเมินต้นทุนที่เหมาะสมได้ยาก

ส่วนเด้งที่สามซึ่งเป็นประเด็นที่ผู้อ่านหลายท่านอาจนึกถึงกันน้อยแต่ก็เป็นประเด็นที่สำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าการทุจริตคือ การสูญเสียสื่อที่มีความเป็นกลางและเป็นอิสระจากการที่รัฐบาลนำงบประมาณไปใช้ซื้อพื้นที่โฆษณากับสื่อ แลกกับการไม่ให้สื่อมาขุดคุ้ยตรวจสอบรัฐบาล หรือที่เรียกว่า “ซื้อสื่อ” ซึ่งเป็นอีกวิธีหนึ่งที่รัฐบาลยุคใหม่ใช้ครอบงำสื่อ เนื่องจากรัฐไม่สามารถใช้อำนาจตามกฎหมายในการ “คุมสื่อ” ได้ดังเช่นในอดีตที่ทั้งโทรทัศน์และวิทยุอยู่ภายใต้ระบบสัมปทานของรัฐ  การใช้ “อำนาจเงิน” เช่น การข่มขู่ว่าจะถอนโฆษณาหากสื่อยังขุดคุ้ยรัฐบาลอยู่ จึงเข้ามาทดแทน

เหตุการณ์ประเภทนี้พบได้บ่อยครั้งในประเทศอย่างอาร์เจนติน่า บราซิล หรือเม็กซิโก นั่นหมายความว่า พวกเราในฐานะผู้บริโภคสื่ออาจจำต้องรับข้อมูลข่าวสารที่บิดเบือนไปผ่านสื่อที่ถูกครอบงำโดยรัฐก็เป็นได้

การใช้เงินพีอาร์เช่นนี้เกิดขึ้นในทุกรัฐบาล  ใครทำมากกว่าใครคงไม่ใช่ประเด็น ทั้งนี้ รัฐบาลเองก็ไม่รู้ว่าใช้งบส่วนนี้ไปเท่าไหร่ จึงต้องพึ่งข้อมูลการสำรวจของภาคเอกชนอย่าง AC Nielsen ที่สำรวจมูลค่าตลาดโฆษณาทุกปี ซึ่งพบว่าเงินพีอาร์รัฐอยู่ที่เกือบ 8,000 ล้านบาท ในปี 2556

แม้สังคมจะเริ่มออกมาก่นด่าการใช้เงินพีอาร์ของรัฐโดยไม่รับผิดชอบ แต่ในปัจจุบันนั้น พวกเราก็ยังไม่อาจกล่าวได้เต็มปากว่า การทำแบบนี้ผิดกฎหมาย เนื่องจากประเทศไทยนั้นยังขาดกฎหมายที่กำกับการใช้งบประมาณในการโฆษณาของหน่วยงานของรัฐ

ข่าวดีล่าสุดคือ สปช. กำลังพิจารณาร่าง “พ.ร.บ. การโฆษณาประชาสัมพันธ์ของภาครัฐ” หรือ ร่าง พ.ร.บ. พีอาร์รัฐ ในช่วงเดือนมิถุนายนที่ผ่านมา ทั้งนี้ สมาคมวิชาชีพสื่อต่างๆ องค์กรต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชั่น (ประเทศไทย)  และ TDRI ได้ร่วมกันผลักดันให้มีการจัดทำกฎหมายดังกล่าว เนื่องจากเห็นว่าการใช้งบประมาณพีอาร์ของหน่วยงานภาครัฐที่ผ่านมานั้นส่วนใหญ่มิได้เป็นไปเพื่อผลประโยชน์ของประเทศและประชาชนหาก แต่เป็นการมุ่งแสวงหาผลประโยชน์ของนักการเมืองที่ต้องการหาเสียง หน่วยงานของรัฐที่ต้องการปิดปากสื่อหรือได้รับเงินทอนจากการจัดซื้อจัดจ้าง

การศึกษากฎหมายว่าด้วยการพีอาร์ของหน่วยงานของรัฐในต่างประเทศพบว่า มีกลไกในการกำกับและควบคุม 2 ประการ คือ การกำหนดให้มีแผนงานในการใช้งบพีอาร์ประจำปีที่ชัดเจนก่อนที่จะดำเนินการ และการกำกับเนื้อหาสาระของโฆษณาของรัฐ ตัวอย่างเช่น ประเทศออสเตรเลียและแคนาดา เพื่อให้มั่นใจว่าการประชาสัมพันธ์ของหน่วยงานของรัฐจะไม่ซ้ำซ้อนกันและไร้ทิศทาง การใช้งบพีอาร์ที่ไม่ได้อยู่ในแผนงานจะไม่สามารถดำเนินการได้ ทำให้พฤติกรรมของหน่วยงานของรัฐในการใช้เงิน “ซื้อสื่อ” หรือการ “ชง” โครงการพีอาร์ก็จะหายไปหรือกระทำได้ยากขึ้น

ในส่วนของการกำกับดูแลเนื้อหาสื่อพีอาร์ของรัฐนั้น กฎหมายออสเตรเลียกำหนดให้เนื้อหาสาระในการพีอาร์ของรัฐต้องตรงกับพันธกิจของหน่วยงานเจ้าของโครงการและไม่ทำให้เกิดการได้เปรียบเสียเปรียบกันทางการเมือง ส่วนในสหรัฐอเมริกา เข้มงวดถึงขนาดห้ามไม่ให้มีชื่อ รูปหรือเสียงของเจ้าหน้าที่รัฐในสื่อพีอาร์ที่ใช้เงินของรัฐ ซึ่งการฝ่าฝืนจะมีโทษปรับอย่างน้อย 1 พันเหรียญ

ทั้งนี้ ผู้เขียนต้องเรียนว่า ประเทศที่พัฒนาแล้วสามประเทศที่ยกตัวอย่างมานี้ เคยประสบปัญหาการใช้งบพีอาร์ “ไร้สาระ” เช่นเดียวกับไทย แต่เมื่อพบจุดช่องโหว่แล้วก็รีบออกกฎหมายเพื่อมาอุดทันที

ในกรณีของไทยนั้น ร่าง พ.ร.บ. พีอาร์รัฐใช้แนวคิดเดียวกับกฎหมายพีอาร์รัฐในต่างประเทศ โดยเน้นเรื่องความคุ้มค่าและความโปร่งใสในการใช้งบประมาณในการประชาสัมพันธ์เป็นหลัก โดยมีวิธีการดังต่อไปนี้

·       กำหนดให้หน่วยงานของรัฐจะต้องทำแผนงานพีอาร์และงบประมาณที่ต้องใช้ และนำเสนอต่อ “คณะกรรมการกำกับดูแลการโฆษณาประชาสัมพันธ์ภาครัฐ” และสำนักงบประมาณ เพื่อพิจารณาความเหมาะสมก่อนดำเนินการ รวมทั้งเปิดเผยแผนงานพีอาร์และผลการใช้จ่ายงบประมาณดังกล่าวระหว่างและหลังการดำเนินกิจกรรมต่อสาธารณะผ่านเว็บไซต์อีกด้วย

·       ในแง่ของเนื้อหา ร่าง กฎหมาย ดังกล่าวบัญญัติห้ามมิให้มี ข้อความ ภาพ หรือเสียงของเจ้าหน้าที่รัฐหรือข้าราชการการเมือง หรือสัญลักษณ์หรือเครื่องหมายใดๆ ที่เกี่ยวข้องกับพรรคการเมือง

·       หน่วยงานที่จัดทำสื่อพีอาร์ยังต้องระบุข้อความด้วยว่าสื่อชิ้นนี้ได้ใช้ “เงินแผ่นดิน” ในการจัดทำ เพื่อให้เราได้รับรู้และแยกแยะได้ทันทีว่า โฆษณาชิ้นไหนใช้เงินภาษีของเรา การ “ลักไก่” นำเงินภาษีไปใช้โปรโมทภาพลักษณ์ส่วนตัวก็อาจจะลดน้อยลง

ส่วนประเด็นรองคือเรื่องการป้องกันการซื้อสื่อนั้น ยังไม่ชัดเจนว่า ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้จะช่วยขจัดปัญหาดังกล่าวได้อย่างไร แต่ผู้เขียนเห็นว่า การกำหนดให้หน่วยงานของรัฐที่ใช้งบประมาณในการประชาสัมพันธ์ต้องเปิดเผยรายชื่อบริษัทสื่อที่ได้รับงบพีอาร์ทุกครั้งโดยลงในเว็บไซต์ จะช่วยให้ประชาชนมีข้อมูลและสามารถใช้วิจารณญาณในการประเมินความเป็นกลางในการรายงานข่าวข่าวสารของบริษัทสื่อนั้นๆ ได้

นอกจากนี้ การให้รัฐเปิดเผยแผนการทำพีอาร์ต่อสาธารณชน จะช่วยให้บริษัทสื่อขนาดเล็กหรือสื่อ “เส้นเล็ก” ได้เตรียมตัวเพื่อแข่งขันในการจัดซื้อจัดจ้างได้ทัน การได้เปรียบเสียเปรียบในแง่เส้นสายหรือพรรคพวกก็จะลดน้อยลง เพราะทุกรายเข้าถึงข้อมูลเท่าๆ กัน

อนึ่ง การมีกฎหมายควบคุมการใช้จ่ายในการพีอาร์รัฐยังไม่สามารถรับรองได้ว่า การใช้เงินงบประมาณอย่างสุรุ่ยสุร่ายในการประชาสัมพันธ์ของรัฐจะหมดไป เพราะประเทศไทยมีกฎหมายจำนวนมากที่ไม่มีการบังคับใช้เนื่องจากหน่วยงานที่มีอำนาจในการบังคับใช้ถูกอำนาจการเมืองครอบงำหรือขาดทรัพยากรที่จำเป็นในการบังคับใช้กฎหมาย เนื่องจากผู้กำหนดนโยบายของประเทศไม่เห็นความสำคัญ

ร่าง พ.ร.บ. พีอาร์รัฐกำหนดให้ คณะกรรมการกำกับดูแลการโฆษณาของภาครัฐประกอบด้วยกรรมการ 9 คน โดยจะมีบุคคลนอกภาครัฐซึ่งที่เชี่ยวชาญด้านโฆษณาประชาสัมพันธ์ ด้าน “ธรรมภิบาล” และด้านคุ้มครองผู้บริโภค 6 คน และข้าราชการ 3 คน ได้แก่ ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ อธิบดีกรมบัญชีกลาง และอธิบดีกรมประชาสัมพันธ์ คณะกรรมการชุดนี้จะมีสำนักงบประมาณเป็นสำนักเลขานุการ

กรรมการที่เป็นบุคคลภายนอกภาครัฐ 6 คนนั้น จะได้รับการสรรหาโดยคณะกรรมการสรรหาซึ่งประกอบด้วยกรรมการที่มาจากหลายภาคส่วน ได้แก่ ผู้แทนจากนายกสมาคมวิชาชีพด้านโฆษณาประชาสัมพันธ์ 3 คน  ผู้บริหารองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ 3 คน ข้าราชการ 1 คนคือ ปลัดสำนักนายกฯ นักวิชาการ 1 คน คือ  สมาคมวิชาการนิเทศศาสตร์และการสื่อสารมวลชนแห่งประเทศไทย และ ตัวแทนภาคประชาสังคม 1 คน คือ ประธานสหพันธ์องค์กรผู้บริโภค

สุดท้าย แม้ร่างกฎหมายฉบับนี้จะมีเนื้อหาสาระที่สำคัญในการกำกับควบคุมการใช้งบประมาณในการโฆษณาของภาครัฐที่ค่อนข้างสมบูรณ์ แต่ยังคงต้องดูว่า สำนักงบประมาณซึ่งถูกวางตัวให้เป็นผู้บังคับใช้กฎหมายนี้ จะกำลังคนและงบประมาณเพียงพอที่จะกวดขันหน่วยงานของรัฐให้ทำตามกฎหมายนี้ได้หรือไม่  เนื่องจากมีหน่วยงานที่อยู่ภายใต้กฎหมายฉบับนี้จำนวนหลายแห่ง โดยเฉพาะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีถึง 7,000 กว่าแห่ง

ต่อไปนี้จึงเป็นหน้าที่ของสังคมที่ต้องติดตามและลุ้นว่ากฎหมายนี้จะออกมาได้หรือไม่ และจะมีการบังคับใช้กฎหมายกันอย่างจริงจังแค่ไหน นอกจากนี้ ผู้เขียนยังหวังว่ากฎหมายฉบับนี้ จะมากำหนดมาตรฐานใหม่ในการใช้เงินส่วนรวมอย่างโปร่งใสและคุ้มค่า ไม่ใช่นึกอยากจะพีอาร์อะไร เพื่อใคร และเมื่อไหร่ ก็อนุมัติทันที

พฤติกรรมของใช้งบของรัฐเพื่อพีอาร์แบบ “ไร้สาระ” จะได้หายไปเสียที.