ข้ามพ้นวิกฤตน้ำท่วม-แล้ง สู่การจัดการน้ำอย่างยั่งยืน

วิกฤตน้ำในประเทศ ทั้งสภาวะน้ำท่วมและน้ำแล้ง ส่งผลกระทบต่อประชาชนมาเป็นระยะ ส่วนหนึ่งเกิดจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยตลอด 55 ปีที่ผ่านมา มีความถี่เพิ่มขึ้นเฉลี่ย 2%ต่อปี (อัศมน ลิ่มสกุล 2554) ส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงในระยะยาว

ทว่า วิกฤตแต่ละครั้งมิได้เกิดจากธรรมชาติอย่างเดียว แต่เลวร้ายลงเพราะปัญหาการจัดการน้ำและที่ดินขาดประสิทธิภาพ ทำให้ปัญหาไม่ถูกแก้ไขอย่างยั่งยืน นำมาสู่ภัยพิบัติรุนแรงตามมา โดยเฉพาะน้ำท่วมครั้งใหญ่ ปี 2554 และปีนี้ไทยยังประสบกับภาวะน้ำแล้งหนักสุดในรอบ 15 ปี

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ร่วมกับ International Development Research Centre (IDRC) ประเทศแคนาดา จึงนำเสนอผลการศึกษา เรื่อง Assessing Institutional Arrangements and Adaptation Options to Improve Thailand’s Flood Management Plan ในเวทีสัมมนา ‘การบริหารจัดการน้ำของประเทศไทย:ข้อเสนอเชิงนโยบาย’ ณ โรงแรม ดิ เอมเมอรัลด์

ทั้งนี้ เพื่อศึกษากฎ กติกา สถาบัน ในการบริหารจัดการน้ำและการใช้ที่ดิน ข้อเสนอแผนแม่บทของรัฐบาลทางด้านโครงสร้างพื้นฐาน ประเมินผลกระทบด้านต้นทุนและผลประโยชน์ และรูปแบบการปรับตัว รวมถึงศึกษาการตอบสนองของกลุ่มต่าง ๆ ต่อสถานการณ์เปลี่ยนแปลงภูมิอากาศและน้ำท่วมปี 2554

ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ ทีดีอาร์ไอ ฉายภาพให้เห็นถึงปัญหาการจัดการน้ำลุ่มเจ้าพระยา โดยยกตัวอย่างวิกฤตน้ำแล้งในปัจจุบัน ไม่ได้เกิดจากปรากฏการณ์เอลนีโญ (El Nino) เท่านั้น แต่เกิดจากการจัดการน้ำผิดพลาด เริ่มต้นจากการกำหนดระดับน้ำควบคุมขั้นต่ำ (Lower Rule Curve) ปลายปี 2554 ทำให้น้ำในเขื่อนมีปริมาณต่ำกว่าระดับดังกล่าว 4-5% ประกอบกับนโยบายรับจำนำข้าวทำให้ต้องปล่อยน้ำออกมามากกว่าแผน รวมถึงมีน้ำไหลเข้าเขื่อนน้อยลงในปี 2557

นอกจากนี้ความต้องการน้ำมากกว่าต้นทุนของน้ำ ซึ่งคาดว่าจะทวีความรุนแรงและยืดเยื้อในอนาคต ในยามขาดแคลนน้ำนั้นผู้ใช้ในบางพื้นที่เลือกวิธีรวมตัวกดดันให้เจ้าหน้าที่ชลประทานจัดสรรเพิ่ม หรือวิ่งเต้นกับนักการเมือง ทำให้เกิดความขัดแย้งระหว่างเกษตรกรกับภาครัฐ แม้จะมีคำเตือนจากกรมชลประทานเรื่องปริมาณน้ำไม่เพียงพอ แต่มักได้รับการละเลย กระทั่งนำไปสู่การใช้น้ำขาดประสิทธิภาพต่ำกว่าประเทศพัฒนาแล้ว

ผู้วิจัยยังบอกถึงความพยายามปฏิรูประบบการจัดการน้ำนั้น ผู้เชี่ยวชาญรู้ถึงปัญหาดังกล่าวมานานแล้ว พยายามเสนอร่างกฎหมายทรัพยากรน้ำถึง 4 ครั้ง แต่ไม่สำเร็จ จนขณะนี้มีร่างกฎหมายฉบับใหม่ของกรมทรัพยากรน้ำออกมา อย่างไรก็ตาม มีความพยายามตั้งคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ และคณะกรรมการลุ่มน้ำ 25 ชุด โดยใช้ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ในรูปแบบบนสู่ล่าง (สามเหลี่ยมหัวตั้ง) แต่ไม่สำเร็จ

"สันนิษฐานว่า ความสำเร็จไม่เกิดขึ้น เพราะขาดข้อต่อสำคัญที่จะเชื่อมโยง ซึ่งคณะกรรมการลุ่มน้ำที่กรรมการส่วนใหญ่ขาดประสบการณ์จัดการน้ำ กับกลุ่มผู้ใช้น้ำในระดับคู-คลอง" ดร.นิพนธ์ กล่าว

ในส่วนบทบาทของกลุ่มผู้ใช้น้ำนั้น ดร.นิพนธ์ ระบุว่า กรมชลประทานเริ่มก่อตั้งกลุ่มผู้ใช้น้ำตั้งแต่ปี 2530 แต่การกระจายอำนาจจัดสรรน้ำเริ่มทำจริง ๆ ปี 2540-2541 ทำให้ประเทศต้องกู้เงินจากธนาคารพัฒนาเอเชียเพื่อปรับโครงสร้างการผลิต ปัจจุบันกลุ่มผู้ใช้น้ำมีสมาชิก 1.03 ล้านคน ตามขนาดพื้นที่ เพื่อทำหน้าที่ช่วยจัดสรรน้ำชลประทานในพื้นที่ 66% ของพื้นที่ชลประทานทั้งหมด

ต่อมาในช่วงหลัง กรมชลประทานยังสนับสนุนให้มีการรวมกลุ่มผู้ใช้น้ำประเภทต่าง ๆ เรียกว่า กลุ่มจัดการชลประทาน (JMC) รวม 216 กลุ่ม เพื่อทำหน้าที่จัดสรรน้ำระหว่างเกษตรกร อุตสาหกรรม และการประปา อันเป็นข้อต่อสำคัญดังกล่าว มีบทบาทแก้ปัญหาการขาดแคลนน้ำ และลดปัญหาความขัดแย้ง อย่างไรก็ตาม ยังพบว่ากลุ่มดังกล่าวขาดความเข้มแข็งอยู่ ไม่ใกล้เคียงกับกลุ่มกระเสียว ซึ่งประสบความสำเร็จ นอกจากนั้นยังขาดการเชื่อมโยงในจังหวัดติดกัน ซึ่งต้องจัดการให้เป็นเอกภาพให้ได้

ที่สำคัญผู้ใช้น้ำเชื่อถือข้อมูลเรื่องสถานการณ์น้ำจากกลุ่มผู้ใช้น้ำ มากกว่าจากกรมชลประทาน ทั้ง ๆ ที่เป็นข้อมูลเดียวกัน ความน่าเชื่อเป็นประโยชน์ต่อกลุ่มผู้ใช้น้ำโดยส่วนรวม ยกตัวอย่างในปีที่ผ่านมา กลุ่มจะตัดสินใจไม่ทำนาหรือปลูกพืชที่ใช้น้ำน้อย เพื่อประหยัดน้ำเอาไว้ใช้ทำนาในฤดูถัดไป ทำให้ความเสียหายน้อยลงผลผลิตเพิ่มขึ้น อันเป็นการจัดการน้ำโดยประชาชน ทำให้การลักขโมยสูบน้ำลดลง

“สมาชิกในกลุ่มรู้สึกว่าเป็นเจ้าของและหวงแหนน้ำมากขึ้น แต่ปัญหาสำคัญคือกรมชลประทานตั้งกลุ่มนี้ขึ้นมาโดยไม่มีงบประมาณสนับสนุน และไม่มีกฎหมายรองรับ”

ผู้วิจัยกล่าวด้วยว่า รัฐบาลชุดนี้กำลังร่างกฎหมายทรัพยากรน้ำแห่งชาติ แต่กฎหมายฉบับนี้ยังเป็นความพยายามก่อตั้งคณะกรรมการลุ่มน้ำจากอำนาจส่วนบน และพยายามแก้ปัญหาความไร้เอกภาพของหน่วยงานราชการที่ดูแลเรื่องทรัพยากรน้ำ แต่ไม่ได้พยายามแก้ปัญหาผู้ใช้น้ำ

ยิ่งกว่านั้นร่างกฎหมายนี้สะท้อนปัญหาการชิงอำนาจระหว่างหน่วยงานราชการ และประเด็นที่เป็นจุดอ่อนคือการไม่ให้ความสำคัญต่อการกระจายอำนาจการจัดการน้ำ หรือการสร้างศักยภาพของกลุ่มผู้ใช้น้ำที่จะเข้ามามีบทบาทหลักในคณะกรรมการลุ่มน้ำ

ในส่วนของการจัดการที่ดิน ดร.นิพนธ์ระบุการวิจัยพบว่า แทบไม่มีการเปลี่ยนแปลงทางด้านสถาบัน นโยบาย แผนโครงการ ที่ไม่คำนึงการจัดการในระยะยาว ไม่มีนโยบายด้านการใช้ที่ดินและการตั้งถิ่นฐานในระดับประเทศ ไม่มีองค์กรที่รับผิดชอบโดยตรงในด้านนโยบายการใช้ประโยชน์ที่ดิน ไม่มีกฎหมายและเครื่องมือรองรับที่บูรณการเครื่องมือต่าง ๆ เข้าด้วยกัน เพราะแต่ละกระทรวงหรือกรมต่างมีกฎหมายแยกใช้เป็นของตัวเอง

“การจัดการที่ดินเป็นเรื่องที่ใหญ่ที่สุด แต่แทบจะไม่มีการกล่าวถึง ถ้าไม่แก้ปัญหาเรื่องการจัดการที่ดินในระยะยาว โครงการบริหารจัดการต่าง ๆ ที่ระบุไว้ข้างต้นมารวมถึงการจัดการน้ำ ก็จะล้มเหลว”

ดังนั้นจึงสรุปได้ว่า ปัญหาของการจัดการน้ำไม่ว่าจะเป็นวิกฤตน้ำแล้งหรือน้ำท่วมนั้น ไม่ได้เกิดจากธรรมชาติเพียงอย่างเดียว แต่เกิดจากความผิดพลาดด้านนโยบายและการจัดการน้ำ รวมทั้งการใช้ที่ดินโดยไม่มีการควบคุมอันเป็นปัญหาระยะยาวและถาวรในประเทศไทย แม้รัฐบาลจะมีแผนแม่บทและข้อเสนอการจัดการน้ำ แต่เน้นไปในเรื่องของการจัดการสิ่งก่อสร้าง มีเพียงการจัดการด้านเอกภาพและบูรณาการ แต่กลับเป็นการแก้ปัญหา เพราะลักษณะวิธีคิดจากบนลงสู่ล่างที่ขาดข้อต่อเชื่อมโยงกัน

'ดร.เดือนเด่น' เเนะคกก.ลุ่มน้ำมีอำนาจอนุมัติสิ่งก่อสร้างมีผลต่อทางน้ำ

อีกหนึ่งนักวิจัยที่ร่วมทีมอย่าง ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ นักวิชาการ ทีดีอาร์ไอ ตอกย้ำให้เห็นถึงปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศกับการจัดการทรัพยากรน้ำในประเทศ โดยระบุส่วนหนึ่งของปัญหาน้ำท่วมเกิดจากโครงสร้างพื้นฐานชำรุดทรุดโทรม การใช้ที่ดินไม่เหมาะสม และการบริหารจัดการไม่ดี ซึ่งผู้ดูแลต้องบริหารจัดการ ทั้งในภาวะปกติและฉุกเฉินได้ด้วย มิฉะนั้นจะเหมือนกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (ปภ.) ไม่ได้ทำหน้าที่ป้องกันปัญหา นอกจากการบรรเทาท่านั้น

“ไทยขาดระบบประเมินความเสี่ยงน้ำท่วมและน้ำแล้ง ทำให้เกิดภาวการณ์กลัวน้ำท่วมมาก จนเร่งปล่อยน้ำในเขื่อนให้หมด แม้น้ำไม่ท่วม แต่ก็น้ำแล้ง ฉะนั้นการกระทำทุกอย่างจึงมีความเสี่ยง การบริหารจัดการเลยต้องครอบคลุมทั้งสองด้าน”

ดร.เดือนเด่น ชี้ให้เห็นว่า ปัจจุบันไทยมีคณะกรรมการ 25 ลุ่มน้ำ แต่มีบทบาทหน้าที่แตกต่างจากประเทศอื่น ซึ่งให้อำนาจในการจัดสรรน้ำ ที่สำคัญ มีอำนาจกำกับดูแลการก่อสร้างและผลิตสิ่งปลูกสร้างทุกอย่างที่มีผลกระทบต่อทางไหลของน้ำและระดับน้ำ พร้อมยกตัวอย่าง ‘ฝรั่งเศส’ มีตำรวจน้ำ คอยตามจับผู้ลักลอบก่อสร้างสิ่งกีดขวางทางน้ำ

ทั้งนี้ มีข้อเสนอให้คณะกรรมการลุ่มน้ำมีอำนาจในการอนุมัติการก่อสร้างสิ่งปลูกสร้างที่จะขวางทางน้ำหรือมีผลต่อระดับน้ำ สามารถเก็บค่าธรรมเนียมการใช้น้ำและทรัพยากรในพื้นที่ตนเองได้ อีกทั้ง ให้มีตัวแทนจาก ปภ.เป็นหนึ่งในคณะกรรมการลุ่มน้ำ และกรรมการลุ่มน้ำสาขา

พร้อมมีการพัฒนากระบวนการและขั้นตอนที่ชัดเจนในการจัดการอุทกภัย ตลอดจนส่งเสริมและสนับสนุนกลุ่มผู้ใช้น้ำของแม่น้ำในแต่ละสาขา และแม่น้ำสาขาย่อยในระดับจากล่างขึ้นบน (ข้ามจังหวัด) รวมถึงกรมชลประทานควรลดบทบาทหน้าที่ตามกฎหมาย และเปลี่ยนหน้าที่เป็นพี่เลี้ยงให้กับกลุ่มผู้ใช้น้ำแทน

ทีมวิจัยยังระบุถึงทิศทางการดำเนินงานระยะสั้น ควรให้คณะกรรมการลุ่มน้ำสาขา 3-4 แห่ง นำร่องการแก้ปัญหาการจัดการทรัพยากรน้ำ โดยกรมชลประทานต้องอำนวยความสะดวกในการประสานงานให้กับกลุ่มผู้ใช้น้ำ สุดท้ายผลักดันให้ตัวแทนจากกลุ่มผู้ใช้น้ำเข้ามาเป็นกรรมการลุ่มน้ำด้วย

ส่วนการดำเนินงานระยะยาวนั้น ควรเพิ่มอำนาจในการจัดการให้คณะกรรมการลุ่มน้ำ ให้อำนาจทางกฎหมายแก่กลุ่มผู้ใช้น้ำในการจัดการทรัพยากรของตนเอง หรือให้เงินงบประมาณ หรือสนับสนุนการระดมทุนได้เอง และอนาคตควรกระจายอำนาจในการจัดการทรัพยากรน้ำด้วย

ใช้ประโยชน์ที่ดินเพิ่ม อุปสรรคการไหลของน้ำ

ดร.อดิศร์ อิศรางกูร ณ อยุธยา นักวิชาการทีดีอาร์ไอ นำเสนอเสริมในหัวข้อการจัดการที่ดินที่ส่งผลเกี่ยวข้องกับการจัดการน้ำ ในประเทศไทยมีการเพิ่มขึ้นของการใช้ประโยชน์ที่ดินค่อนข้างมาก ไม่ว่าจะเป็นที่อยู่อาศัยหรือนิคมอุตสาหกรรม ส่วนมากจะเกิดบริเวณรอบ ๆ กรุงเทพฯ อันเป็นอุปสรรคในการไหลของน้ำ เช่น การตัดถนนเป็นเขื่อน ทำให้น้ำไหลผ่านไม่ได้ กระทั่งเกิดปัญหาน้ำท่วมและส่งผลต่อความอุดมสมบูรณ์อย่างยั่งยืนของการผลิตในภาคการเกษตร

ยกตัวอย่างกรณีศึกษาพื้นที่พระพิมล ซึ่งรัฐบาลได้ลงทุนโครงการยกระดับถนนทางหลวงชนบทให้สูงขึ้น เพื่อเป็นคันกั้นน้ำ ไม่ให้น้ำลากปะทะพื้นที่อยู่อาศัยและการเกษตร แต่ไม่ได้คำนึงถึงพื้นที่นอกคันกั้นน้ำที่จะได้รับผลกระทบจากน้ำท่วมอย่างรุนแรง

เขายังบอกด้วยว่า การทำผังเมืองก็ไม่ได้เป็นการแก้ปัญหา เพราะเมื่อเวลาผังเมืองหมดอายุจะเป็นช่องโหว่ให้เกิดการปลูกสร้างขึ้นได้อย่างสะดวก ทั้งยังขาดการมีส่วนร่วมที่เป็นรูปธรรม นอกจากนั้นผังเมืองยังรับรองเฉพาะผังเมืองรวม ส่วนผังเมืองอื่น ๆ ที่ใช้ในการจัดการ อาทิ ผังลุ่มน้ำที่สอดคล้องกับการจัดการน้ำ กลับไม่ได้มีกฎหมายบังคับใช้อย่างมีประสิทธิภาพ

ดร.สมชัย จิตสุชน นักวิชาการทีดีอาร์ไอ เปิดเผยผลการปรับตัวของภาคอุตสาหกรรมในการป้องกันน้ำท่วม พบว่า น้ำท่วม ปี 2554 สร้างความเสียหายให้เป็นจำนวนมาก เมื่อน้ำลดโรงงานขนาดใหญ่ปรับตัวค่อนข้างมาก หนึ่งในนั้น คือ การซื้อประกันภัย ซึ่งนักวิจัยตั้งสมมติฐานเช่นนั้น แต่ข้อเท็จจริงกลับพบว่า การซื้อประกันภัยไม่ง่ายอย่างที่คิด เพราะบริษัทขายกังวลเช่นกัน จึงสร้างเงื่อนไขเพิ่มมากขึ้น ยังผลให้หลายโรงงานปฏิเสธการซื้อ เพราะไม่สามารถตกลงผลประโยชน์กันได้ หรืออาจเก็บเบี้ยประกันสูงเกินไป

ขณะที่บริษัทที่มีสินทรัพย์ขนาดใหญ่พบการเคลื่อนย้ายการผลิตบางส่วนไปนอกประเทศ และได้สร้างกำแพงล้อมรอบโรงงานด้วย อย่างไรก็ตาม 7 นิคมอุตสาหกรรม ได้แก่ โรจนะ สหรัตนนคร ไฮเทค บางปะอิน นวนคร บางกะดี และFactory land มีการปรับตัวรูปแบบไม่ชัดเจน จาก 2 ใน 5 โรงงาน คือ บางกระดี และ Factory land ปรับตัวปานกลางและน้อย ตามลำดับ ที่เหลือสูงหมด

เมื่อถามถึงนโยบายรัฐบาล ยกตัวอย่าง การสร้างฟลัดเวย์ นักวิจัยระบุว่า ส่วนใหญ่ไม่กังวลจะเกิดผลกระทบต่อการปรับตัวของโรงงาน ทั้งนี้ ยินดีจ่ายภาษีเกือบครึ่ง แต่จ่ายจำนวนเท่าไหร่ ยังคงมองว่า คนจะจ่ายจริง ๆ น่าจะมาจากเงินภาษีภาพรวมประเทศ มิใช่นำไปจากโรงงาน .