ก.ทรัพย์ VS.มหาดไทย ว่าด้วยปัญหางบกำจัดขยะ ใต้โรดแมป "ประยุทธ์"

"...รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม มีแนวคิดว่า ในการจัดตั้งงบประมาณด้านการจัดการขยะมูลฝอย เห็นควรอยู่ที่กระทรวงมหาดไทย เนื่องจากเป็นหน่วยงานกำกับดูแลจังหวัดและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อให้เกิดความชัดเจนในแนวทางปฏิบัติการจัดตั้งงบประมาณด้านการจัดการขยะ ..."

เมื่อเร็วๆ นี้ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้เผยแพร่ความเห็นทางกฎหมาย เรื่องปัญหาข้อกฎหมายในการดำเนินการตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการจัดระบบบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศ พ.ศ. 2557

โดยมีรายละเอียดที่น่าสนใจดังนี้ 

1. กรมควบคุมมลพิษได้มีหนังสือ ด่วนที่สุด ที่ ทส ๐๓๐๔/๑๗๒๗ ลงวันที่ ๒๓ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๘ ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปความได้ว่า โดยที่สถานการณ์ปัจจุบันเกิดปัญหาขยะมูลฝอยสะสมตกค้างเป็นจำนวนมาก อันส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและอาจเป็นอันตรายต่อสุขภาพของประชาชน คณะรักษาความสงบแห่งชาติจึงได้ให้ความเห็นชอบต่อ Roadmap การจัดการขยะมูลฝอยและของเสียอันตรายตามที่กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเสนอเมื่อวันที่ ๒๖ สิงหาคม ๒๕๕๗ ซึ่งมีสาระสำคัญ ๔ ประการ

ประการแรก กำจัดขยะมูลฝอยตกค้างสะสมในสถานที่กำจัดขยะมูลฝอยในพื้นที่วิกฤต (ขยะมูลฝอยเก่า) ประการที่สอง สร้างรูปแบบการจัดการขยะมูลฝอยและของเสียอันตรายที่เหมาะสม (ขยะมูลฝอยใหม่) ประการที่สาม วางระเบียบมาตรการบริหารจัดการขยะมูลฝอยและของเสียอันตราย ประการที่สี่ สร้างวินัยของคนในชาติสู่การจัดการที่ยั่งยืน

2. ต่อมาได้มีการประกาศใช้ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการจัดระบบบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศ พ.ศ. ๒๕๕๗ ลงในราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ ๑๓๑ ตอนที่ ๑๘๙ ง
ลงวันที่ ๒๕ กันยายน ๒๕๕๗ และมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา
เป็นต้นไป โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อกำหนดระเบียบการปฏิบัติราชการเพื่อกำหนดขั้นตอนการดำเนินการในการแก้ไขปัญหาการจัดการขยะมูลฝอยให้เป็นระบบและมีประสิทธิภาพ ด้วยการบูรณาการ
แผนและแนวทางในการดำเนินงานของส่วนราชการและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมีกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเป็นศูนย์กลางในการกำหนดแนวทางการทำงาน การสั่งการ
การแก้ไขปัญหาให้เป็นไปอย่างมีระบบ รวดเร็ว และมีประสิทธิภาพ

ในการนี้ ข้อ ๗ แห่งระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการจัดระบบบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศ พ.ศ. ๒๕๕๗ กำหนดให้สำนักงบประมาณสนับสนุนงบประมาณเพื่อดำเนินการตามแผนแม่บทที่คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบไว้ที่กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

และในข้อ ๘ วรรคสอง กำหนดให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจัดสรรงบประมาณในการดำเนินการให้แก่หน่วยงานที่มีหน้าที่รับผิดชอบตามแผนปฏิบัติการ ซึ่งหมายถึง แผนการดำเนินงานในการจัดการขยะมูลฝอยของจังหวัด

อย่างไรก็ตาม การจัดสรรเงินงบประมาณดังกล่าว อาจไม่สอดคล้องกับบทบัญญัติมาตรา ๓๙ แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ ซึ่งกำหนดให้โครงการเกี่ยวกับการจัดการขยะมูลฝอย ภายใต้แผนปฏิบัติการเพื่อจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมระดับจังหวัด จะต้องผ่านการพิจารณาของ คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติและการขอจัดสรรเงินงบประมาณแผ่นดิน จะตั้งไว้ที่สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมขณะนี้จังหวัดได้จัดทำแผนบริหารจัดการขยะมูลฝอยของจังหวัด จัดส่งให้กรมควบคุมมลพิษครบทั้ง ๗๗ จังหวัดแล้ว และกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอยู่ระหว่างการจัดทำแผนแม่บทการบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศ เพื่อเสนอคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบภายในเดือนมีนาคม ๒๕๕๘

นอกจากนั้น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม มีแนวคิดว่า ในการจัดตั้งงบประมาณด้านการจัดการขยะมูลฝอย เห็นควรอยู่ที่กระทรวงมหาดไทย เนื่องจากเป็นหน่วยงานกำกับดูแลจังหวัดและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อให้เกิดความชัดเจนในแนวทางปฏิบัติการจัดตั้งงบประมาณด้านการจัดการขยะ กรมควบคุมมลพิษ สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น และสำนักงบประมาณ ได้ร่วมกันประชุมหารือแนวทางการปฏิบัติการจัดตั้งงบประมาณ ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๙ ด้านการจัดการขยะ เมื่อวันที่ ๑๓ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๘ ซึ่งที่ประชุมมีข้อสรุปร่วมกันให้กรมควบคุมมลพิษร่วมกับสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ดำเนินการจัดตั้งงบประมาณตามมาตรา ๓๙ แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕

3. อย่างไรก็ตาม กรมควบคุมมลพิษเห็นว่า การจัดตั้งงบประมาณเพื่อการจัดการขยะมูลฝอยสามารถดำเนินการได้ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการจัดระบบบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศ พ.ศ. ๒๕๕๗ เนื่องจากการแก้ไขปัญหาขยะมูลฝอยมีความสำคัญ และรัฐบาลกำหนดให้เป็นวาระแห่งชาติที่ทุกหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะต้องเร่งดำเนินการโดยเร่งด่วน

ดังนั้น เพื่อให้การจัดสรรงบประมาณในการดำเนินการตามแผนแม่บทการบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศก่อให้เกิดประสิทธิภาพในการบริหารจัดการขยะมูลฝอยมากยิ่งขึ้นและถูกต้องตามหลักกฎหมาย จึงขอหารือในประเด็นข้อกฎหมาย ดังนี้

๑. แผนปฏิบัติการตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการจัดระบบบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศ พ.ศ. ๒๕๕๗ เป็นส่วนหนึ่งของแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัด ตามมาตรา ๓๙ แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ หรือไม่

๒. ถ้าหากแผนปฏิบัติการตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการจัดระบบบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศ พ.ศ. ๒๕๕๗ ไม่ใช่ส่วนหนึ่งของแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัด ตามมาตรา ๓๙ แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมสามารถดำเนินการ
ตั้งงบประมาณ ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีดังกล่าวข้างต้นได้หรือไม่

๓. เพื่อให้เป็นไปตามนโยบายของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม จะสามารถแก้ไขรายละเอียดในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการจัดระบบบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศ พ.ศ. ๒๕๕๗ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการจัดสรรงบประมาณ ดังต่อไปนี้ ได้หรือไม่ อย่างไร

๓.๑ แก้ไขรายละเอียด ข้อ ๗ จากเดิม ให้สำนักงบประมาณสนับสนุนงบประมาณเพื่อดำเนินการตามแผนแม่บทที่คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบไว้ที่กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็น ให้สำนักงบประมาณสนับสนุนงบประมาณเพื่อดำเนินการตามแผนแม่บทที่คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบไว้ที่กระทรวงมหาดไทย

๓.๒ แก้ไขรายละเอียด ข้อ ๘ วรรคสอง จากเดิม ให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจัดสรรงบประมาณในการดำเนินการให้แก่หน่วยงานที่มีหน้าที่รับผิดชอบตามแผนปฏิบัติการ เป็น ให้กระทรวงมหาดไทยจัดสรรงบประมาณในการดำเนินการให้แก่หน่วยงานภายใต้การกำกับดูแลที่มีหน้าที่รับผิดชอบตามแผนปฏิบัติการ

4. คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๗) ได้พิจารณาข้อหารือของกรมควบคุมมลพิษ โดยมีผู้แทนสำนักนายกรัฐมนตรี (สำนักงบประมาณ) ผู้แทนกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (สำนักงานปลัดกระทรวง กรมควบคุมมลพิษ และสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม) และผู้แทนกระทรวงมหาดไทย (สำนักงานปลัดกระทรวงและกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น) เป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริง

โดยกรมควบคุมมลพิษชี้แจงเพิ่มเติมว่า ในการจัดทำระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการจัดระบบบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศ พ.ศ. ๒๕๕๗ ประสงค์จะให้การดำเนินการเกี่ยวกับการบริหารจัดการขยะมูลฝอยซึ่งมีปัญหาตกค้างอยู่เป็นจำนวนมากแยกออกมาจากการจัดทำแผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ เพื่อให้สามารถดำเนินการตาม Roadmap ที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติได้ให้ความเห็นชอบเมื่อวันที่ ๒๖ สิงหาคม ๒๕๕๗

โดยได้กำหนดให้ทุกจังหวัดต้องดำเนินการจัดทำแผนปฏิบัติการในการจัดการขยะมูลฝอยในพื้นที่ของตน ในขณะที่การจัดทำแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัดตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติฯ จะกำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเฉพาะในเขตพื้นที่คุ้มครองสิ่งแวดล้อมหรือเขตควบคุมมลพิษเท่านั้นที่มีหน้าที่จัดทำแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัด

5. คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๗) พิจารณาข้อหารือประกอบข้อเท็จจริงแล้วมีความเห็นในแต่ละประเด็นดังนี้

ประเด็นที่หนึ่ง แผนปฏิบัติการตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการจัดระบบบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศ พ.ศ. ๒๕๕๗ เป็นส่วนหนึ่งของแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัดตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ หรือไม่ เห็นว่า ตามมาตรา ๑๑ (๘) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ได้บัญญัติให้อำนาจนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาลมีอำนาจวางระเบียบปฏิบัติราชการเพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปโดยรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ เท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่น ซึ่งเมื่อพิจารณาเหตุผลในการออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการจัดระบบบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศ พ.ศ. ๒๕๕๗ ลงวันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๕๗ จะเห็นได้ว่ามีวัตถุประสงค์จะกำหนดระเบียบการปฏิบัติราชการเพื่อกำหนดขั้นตอนการดำเนินการในการแก้ไขปัญหาการจัดการขยะมูลฝอยให้เป็นระบบและมีประสิทธิภาพ ด้วยการบูรณาการแผนและแนวทางในการดำเนินงานของส่วนราชการและองค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่น

โดยมีกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเป็นศูนย์กลางในการกำหนด
แนวทางการทำงาน การสั่งการ การแก้ไขปัญหาให้เป็นไปอย่างเป็นระบบ รวดเร็ว และมีประสิทธิภาพ โดยข้อ ๔แห่งระเบียบดังกล่าวได้กำหนดให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจัดทำแผนแม่บทการบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศเสนอต่อคณะรัฐมนตรี และเมื่อคณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบแล้ว ให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมแจ้งให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องดำเนินการให้เป็นไปตามแผนแม่บทตามระยะเวลาที่กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมกำหนด

และข้อ ๘ แห่งระเบียบดังกล่าว ได้กำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดดำเนินการจัดทำแผนปฏิบัติการเพื่อปฏิบัติให้เป็นไปตามแผนแม่บท เสนอกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเพื่อพิจารณาอนุมัติก่อนการดำเนินการ และให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจัดสรรงบประมาณในการดำเนินการให้แก่หน่วยงานที่มีหน้าที่รับผิดชอบตามแผนปฏิบัติการ อันจะเห็นได้ว่าแนวทางในการจัดทำแผนแม่บทการบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศและการจัดทำแผนปฏิบัติการตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการจัดระบบบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศฯ ได้กำหนดหลักเกณฑ์และแนวทางในการดำเนินการไว้แตกต่างจากขั้นตอนในการจัดทำแผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อม ซึ่งมาตรา ๓๕ แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ กำหนดให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติเป็นผู้จัดทำ

และมาตรา ๓๗ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวได้กำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดในท้องที่เขตพื้นที่คุ้มครองสิ่งแวดล้อมหรือเขตควบคุมมลพิษมีหน้าที่จัดทำแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัด เสนอขอความเห็นชอบต่อคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติภายในหนึ่งร้อยยี่สิบวัน นับแต่วันที่คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติได้แจ้งให้จังหวัดนั้นจัดทำแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัด หรือในกรณีที่จังหวัดใดไม่อยู่ในเขตพื้นที่คุ้มครองสิ่งแวดล้อมหรือเขตควบคุมมลพิษประสงค์จะดำเนินการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมในเขตจังหวัดของตน ผู้ว่าราชการจังหวัดนั้นอาจจัดทำแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัดให้สอดคล้องกับแผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อม

เพื่อเสนอขอความเห็นชอบต่อคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติได้ โดยในการจัดตั้งงบประมาณเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัด มาตรา ๓๙แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวได้กำหนดให้สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมมีหน้าที่ในการรวบรวมและวิเคราะห์แผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัดเพื่อเสนอขอตั้งเป็นงบประมาณรายจ่ายประจำปีของสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมไว้เพื่อการนี้โดยเฉพาะ ซึ่งคณะกรรมการกฤษฎีกา (กรรมการร่างกฎหมาย คณะที่ ๑) และคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๗) ได้เคยให้ความเห็นไว้ในเรื่องเสร็จที่ ๒๖๘/๒๕๓๘ และเรื่องเสร็จที่ ๑๖/๒๕๕๗ ว่า แม้ไม่มีกฎหมายบัญญัติห้ามมิให้จัดตั้งงบประมาณเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัดไว้ที่หน่วยงานอื่น

แต่จะเห็นได้ว่าเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติฯ  ไม่ประสงค์จะให้จังหวัดที่มีหน้าที่จัดทำแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัดตามมาตรา ๓๗ แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติฯ ไปจัดทำแผนการจัดการหรือโครงการแยกต่างหากจากแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัด

อย่างไรก็ตาม สำหรับจังหวัดใดที่ไม่ได้อยู่ในเขตพื้นที่คุ้มครองสิ่งแวดล้อมหรือเขตควบคุมมลพิษ และมิได้มีแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัดที่ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ การจัดตั้งงบประมาณในเรื่องสิ่งแวดล้อมในจังหวัดนั้นก็ไม่อยู่ในบังคับที่จะต้องจัดตั้งงบประมาณไว้ที่สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

ดังนั้น เมื่อนายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีมีนโยบายในการแก้ไขปัญหาขยะมูลฝอยทั้งประเทศซึ่งตกค้างอยู่เป็นจำนวนมากให้สามารถดำเนินการได้โดยรวดเร็ว เป็นระบบ และมีประสิทธิภาพโดยกำหนดให้มีการจัดทำแผนแม่บทการบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศและการจัดทำแผนปฏิบัติการและสนับสนุนงบประมาณในการดำเนินการเพื่อการจัดการขยะมูลฝอยตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการจัดระบบบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศฯ

โดยให้จัดทำเป็นแผนเฉพาะที่แยกออกจากแผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมและแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัด แผนดังกล่าวจึงไม่เป็นส่วนหนึ่งของแผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมและแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัดตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติฯ

สำหรับกรณีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการจัดระบบบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศฯ ได้กำหนดขั้นตอนในการดำเนินการในการแก้ไขปัญหาการจัดการขยะมูลฝอยโดยแยกออกมาเป็นแผนเฉพาะ จะเป็นการวางระเบียบปฏิบัติราชการที่ขัดกับการจัดทำแผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมหรือแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัด ซึ่งได้มีการกำหนดแนวทางในการดำเนินงานเกี่ยวกับขยะมูลฝอยไว้แล้วหรือไม่ นั้น เห็นว่า โดยที่พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติฯ ได้กำหนดหลักเกณฑ์ในการจัดทำแผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมและแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัดซึ่งเป็นแผนที่เกี่ยวข้องกับการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในทุก ๆ ด้าน มิได้เฉพาะเจาะจงในการจัดระบบบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศ ซึ่งหากนายกรัฐมนตรีได้พิจารณาแล้วเห็นว่า การดำเนินการตามแผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมไม่สามารถแก้ไขปัญหาการจัดการขยะมูลฝอยที่ตกค้างสะสมอยู่
เป็นจำนวนมากได้ อันส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและอาจเป็นอันตรายต่อสุขภาพของประชาชน นายกรัฐมนตรีย่อมมีอำนาจกำหนดระเบียบการปฏิบัติเพื่อกำหนดขั้นตอนการดำเนินการในการแก้ไขปัญหาการจัดการขยะมูลฝอยให้เป็นระบบและมีประสิทธิภาพ

โดยกำหนดให้มีการจัดทำแผนแม่บทการบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศและแผนปฏิบัติการแยกออกมาเป็นการเฉพาะจากแผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมได้ และโดยที่ระเบียบดังกล่าวไม่ได้ยกเว้นหรือระงับการดำเนินการตามแผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อม แต่เป็นเครื่องมือหรือกลไกทางกฎหมายที่จะช่วยเสริมให้การดำเนินการจัดการขยะตามแผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมบรรลุเป้าหมายและมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น จึงไม่ขัดกับการจัดทำแผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมหรือแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัดตามกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ

อย่างไรก็ตาม ระเบียบดังกล่าวควรใช้เป็นมาตรการชั่วคราวตามนโยบายของรัฐบาลเท่านั้น และในการจัดทำแผนแม่บทการบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมควรบูรณาการให้สอดคล้องกับแผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมและแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัดตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติฯ ด้วย

ประเด็นที่สอง หากแผนปฏิบัติการตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการจัดระบบบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศ พ.ศ. ๒๕๕๗ ไม่ใช่ส่วนหนึ่งของแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัดตามมาตรา ๓๙ แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมสามารถดำเนินการตั้งงบประมาณตามที่ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีกำหนดไว้ได้หรือไม่ เห็นว่า เมื่อได้พิจารณาให้ความเห็นในประเด็นที่หนึ่งแล้วว่า แผนปฏิบัติการตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการจัดระบบบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศฯ เป็นแผนเฉพาะ มิใช่ส่วนหนึ่งของแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัด กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจึงสามารถดำเนินการตั้งงบประมาณตามที่ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการจัดระบบบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศฯ กำหนดไว้ได้

ประเด็นที่สาม กรมควบคุมมลพิษสามารถเสนอแก้ไขหลักเกณฑ์ในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการจัดระบบบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศ พ.ศ. ๒๕๕๗ เพื่อกำหนดให้สำนักงบประมาณสนับสนุนงบประมาณเพื่อดำเนินการตามแผนแม่บทที่คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบไว้ที่กระทรวงมหาดไทย และให้กระทรวงมหาดไทยจัดสรรงบประมาณในการดำเนินการให้แก่หน่วยงานภายใต้การกำกับดูแลที่มีหน้าที่รับผิดชอบตามแผนปฏิบัติการ เพื่อให้เป็นไปตามนโยบายของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมได้หรือไม่ เห็นว่า โดยที่ได้ให้ความเห็นไว้แล้วในประเด็นที่หนึ่งว่า แผนแม่บทการบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศเป็นแผนในการบริหารจัดการขยะมูลฝอยโดยเฉพาะซึ่งแยกจากแผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อม
ในการออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการจัดระบบบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศฯ จึงสามารถกำหนดหน่วยงานที่จะจัดตั้งงบประมาณไว้เป็นการเฉพาะได้แต่ต้องไม่ขัดกับมาตรา ๑๓ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ ที่บัญญัติให้รัฐมนตรีเจ้าสังกัดของส่วนราชการมีหน้าที่รับผิดชอบในการยื่นงบประมาณประจำปี ซึ่งกรณีที่ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ ได้กำหนดให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเป็นศูนย์กลางในการกำหนดแนวทางการทำงาน การสั่งการ การแก้ไขปัญหา การจัดการขยะมูลฝอยให้เป็นระบบและมีประสิทธิภาพ โดยให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจัดทำแผนแม่บทการบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศ

โดยอย่างน้อยต้องประกอบด้วยงบประมาณในการดำเนินการและหน่วยงานที่รับผิดชอบในการดำเนินการ โดยกำหนดให้หน่วยงานที่รับผิดชอบต้องเสนอแผนงานและวิธีการจัดการขยะมูลฝอย และงบประมาณในการดำเนินการให้เป็นไปตามแผนแม่บทให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเพื่อพิจารณาอนุมัติก่อนดำเนินการ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจึงถือเป็นหน่วยงานหลักที่มีหน้าที่รับผิดชอบในการดำเนินการแก้ไขปัญหาในการจัดการขยะมูลฝอย และเพื่อให้การจัดตั้งงบประมาณในการดำเนินการตามแผนแม่บทการบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศเป็นไปอย่างมีระบบ ในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการจัดระบบบริหารจัดการขยะมูลฝอยของประเทศฯ จึงได้กำหนดให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเป็นส่วนราชการที่มีหน้าที่ในการจัดตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีเพื่อดำเนินการตามแผนแม่บท 

ส่วนการที่จะกำหนดให้กระทรวงมหาดไทยหรือหน่วยงานที่มีหน้าที่รับผิดชอบในการดำเนินการจัดตั้งงบประมาณและให้สำนักงบประมาณจัดสรรงบประมาณไปไว้ที่กระทรวงมหาดไทยหรือหน่วยงานที่รับผิดชอบนั้นเป็นระบบปกติของการจัดตั้งงบประมาณตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๑๓ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณฯ

จึงไม่จำเป็นต้องกำหนดไว้ในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ


(นายดิสทัต โหตระกิตย์)
เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
เมษายน ๒๕๕๘