เปิดผลสอบฉบับเต็ม สตง.ไล่บี้ทวงเงิน กฟก.2 พันล.หลังพบรั่วไหลเพียบ

"....กรณีความเสียหายที่เกิดขึ้นต่องบประมาณโครงการควรมอบหมายหรือสั่งการให้หน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่พิจารณาดำเนินการตามกฎหมาย ระเบียบที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้ทราบว่าผู้บริหารกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรมีการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบหรือไม่ประการใดเพื่อหาผู้รับผิดชอบและดำเนินการตามกฎหมายแก่ผู้ที่เกี่ยวข้องตามควรแก่กรณีต่อไป..."

หมายเหตุ สำนักข่าวอิศรา www.isranews.org : เป็นรายละเอียดผลการตรวจสอบการดำเนินงานการจัดการหนี้เกษตรกรของกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร (กฟก.) ของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ที่เริ่มดำเนินงานตั้งแต่ปี 2542 -2556 โดยพบปัญหาการใช้จ่ายงบประมาณจำนวนมาก และเสนอให้มีการนำผลการตรวจสอบของ สตง. เข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีเพื่อทบทวนความเหมาะสมความคุ้มค่าในการใช้จ่ายเงินของ กฟก. ตามโครงการปรับโครงสร้างหนี้และฟื้นฟูอาชีพเกษตรกร ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 7 เมษายน 2553 โดยเฉพาะงบประมาณที่เหลืออยู่จำนวน 2,387.630 ล้านบาท ควรพิจารณาการนำงบประมาณที่เหลือจำนวนดังกล่าวกลับมาสู่กระบวนการจัดสรรงบประมาณตามกฎหมาย และระเบียบที่เกี่ยวข้องเป็นลำดับแรก และปรับลด ยกเลิกรายการค่าใช้จ่ายที่อยู่ระหว่างการดำเนินการที่ไม่สนับสนุนต่อวัตถุประสงค์และกิจกรรมของโครงการ หรือรายการที่มีการใช้จ่ายเงินไม่คุ้มค่า

----------
กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร (กฟก.) จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร พ.ศ. 2542 มีหน้าที่รับผิดชอบในการฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร โดยมีวัตถุประสงค์เริ่มแรกเพื่อ 1) ส่งเสริมและสนับสนุนการรวมกลุ่มของเกษตรกรในการพัฒนาคุณภาพชีวิตและการแก้ไขปัญหาของเกษตรกร 2) ส่งเสริมและสนับสนุนการฟื้นฟูและพัฒนาอาชีพเกษตรกรรมของเกษตรกร3) พัฒนาความรู้ในด้านเกษตรกรรมหรือกิจกรรมที่เกี่ยวเนื่องกับเกษตรกรรม เพื่อสร้างความเข้มแข็งให้แก่องค์กรเกษตรกร 4) พัฒนาศักยภาพในการพึ่งพาตนเองและเกื้อกูลซึ่งกันและกันระหว่างเกษตรกรต่อมาในปี พ.ศ. 2544 ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร โดยเพิ่มเติมเกี่ยวกับวัตถุประสงค์และแนวทางในการแก้ไขปัญหาหนี้ของเกษตรกรอันเนื่องจากโครงการส่งเสริมของรัฐที่ไม่ประสบผลสำเร็จ ดังนั้น กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร จึงเป็นหน่วยงานสำคัญที่ทำหน้าที่ฟื้นฟูพัฒนาอาชีพและแก้ไขปัญหาหนี้เกษตรกร เพื่อให้เกษตรกรมีความมั่นคงในการประกอบอาชีพ ไม่กลับไปเป็นหนี้ มีรายได้เพิ่มขึ้น ลดรายจ่าย และสามารถพึ่งพาตนเองได้อย่างยั่งยืน

สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินตระหนักถึงความสำคัญดังกล่าวจึงดำเนินการตรวจสอบการดำเนินงานการจัดการหนี้เกษตรกรของกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร เพื่อให้ทราบว่าการดำเนินการจัดการหนี้เกษตรกรเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ เกิดประสิทธิผลมากน้อยเพียงใด มีปัญหาอุปสรรค ข้อจำกัด ผลกระทบ สาเหตุ รวมทั้งแนวทางการพัฒนาปรับปรุงเพื่อแก้ไขปัญหาอย่างยั่งยืนต่อไป

จากการตรวจสอบพบว่ามีประเด็นข้อตรวจพบสำคัญ 4 ประเด็น สรุปได้ดังนี้

ข้อตรวจพบที่ 1 การจัดการแก้ไขปัญหาหนี้ของเกษตรกรขาดประสิทธิผล

จากการตรวจสอบการดำเนินการจัดการแก้ไขปัญหาหนี้เกษตรกรของกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร (กฟก.) ในภาพรวมที่ผ่านมา และสุ่มตรวจสอบสัญญา เอกสารหลักฐานที่เกี่ยวข้องของเกษตรกรที่ได้รับการจัดการหนี้แล้วจำนวน 369 ราย รวมทั้งสุ่มตรวจสอบเกษตรกรที่ขึ้นทะเบียนหนี้ในพื้นที่สำนักงานกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรสาขาต่าง ๆ จำนวน 8 จังหวัด กระจายครอบคลุมทั่วทุกภูมิภาคของประเทศ จำนวน 113 ราย ปรากฏรายละเอียดผลการตรวจสอบ ดังนี้

1.1 การรับซื้อหนี้เกษตรกรจากสถาบันการเงินขาดประสิทธิผลจากการตรวจสอบข้อมูลการรับขึ้นทะเบียนหนี้ของ กฟก. ถึงวันที่ 30 กันยายน 2556มีจำนวน 476,363 ราย มูลหนี้ 79,405.78 ล้านบาท ทั้งนี้ ตั้งแต่ปีพ.ศ. 2546 ระยะเวลาผ่านมามากกว่า 10 ปีกฟก. ดำเนินการรับซื้อหนี้ของเกษตรกรได้เพียงจำนวน 24,982 ราย มูลหนี้ 4,652.12 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 5.24 ของเกษตรกรที่ขึ้นทะเบียนหนี้ ซึ่งเป็นสัดส่วนที่น้อยมาก ส่งผลให้เกษตรกรจำนวนมากที่ยังไม่ได้รับการจัดการหนี้ยังคงประสบปัญหาหนี้สินต่อไป และระดับความรุนแรงมากยิ่งขึ้น

1.2 กองทุนฟื้นฟูฯ ไม่สามารถจัดการหนี้ของเกษตรกรอันเนื่องมาจากโครงการส่งเสริมของรัฐที่ไม่ประสบความสำเร็จได้จากการตรวจสอบพบว่า ตั้งแต่เริ่มดำเนินการจัดการหนี้ของเกษตรกรจนถึงวันที่ 30กันยายน 2556 กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรยังไม่สามารถดำเนินการจัดการหนี้ที่เกิดจากโครงการส่งเสริมของรัฐได้แม้แต่รายเดียว ซึ่งส่งผลให้เกษตรกรที่ประสบปัญหาภาระหนี้สินจากโครงการของรัฐที่ไม่ประสบความสำเร็จเสียโอกาสที่จะได้รับการจัดการหนี้และต้องรับภาระหนี้สินต่อไปทั้งที่ไม่ใช่ความผิดของเกษตรกร

1.3 เกษตรกรที่ได้รับการจัดการหนี้แล้วยังไม่มีรายใดได้เข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูและพัฒนา
เกษตรกรตามระเบียบที่คณะกรรมการกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรกำหนด
จากการตรวจสอบผลการดำเนินงานในด้านการฟื้นฟูอาชีพให้แก่เกษตรกรภายหลังจาก
ได้รับการจัดการหนี้แล้ว จำนวน 24,982 ราย พบว่าจนถึงวันที่ 31 ตุลาคม 2556 ยังไม่มีเกษตรกรรายใดได้เข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูและพัฒนาเกษตร ทำให้เกษตรกรกลุ่มดังกล่าวเสียโอกาสที่จะได้รับการฟื้นฟูอาชีพเพื่อเพิ่มรายได้ ส่งผลให้การได้รับชำระหนี้คืนจากเกษตรกรลูกหนี้มีความเสี่ยงสูงขึ้นและมีความเป็นไปได้ว่าเกษตรกรกลุ่มดังกล่าวจะกลับไปเป็นหนี้อีก ซึ่งเป็นการไม่บรรลุผลสำเร็จตามวัตถุประสงค์ของกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรที่ต้องการส่งเสริม สนับสนุน พัฒนาศักยภาพของเกษตรกรให้พึ่งพาตนเองได้อย่างยั่งยืน

สาเหตุ

การดำเนินการรับซื้อหนี้ของเกษตรกรยังขาดประสิทธิผล สาเหตุที่สำคัญมีดังนี้

1. คณะกรรมการกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรไม่มีการกำหนดนโยบายการจัดการหนี้
ที่ชัดเจน และไม่มีการประกาศใช้แผนแก้ไขปัญหาหนี้ที่เป็นรูปธรรม โดย กฟก. ได้นำจำนวนตามเกณฑ์ชี้วัดที่ตกลงไว้กับองค์กรภายนอกที่ทำหน้าที่ประเมินผลด้านการจัดการหนี้มากำหนดเป็นเป้าหมายการจัดการหนี้ ซึ่งโดยทั่วไปเกณฑ์ชี้วัดเป็นเพียงเครื่องมือที่นำมาใช้วัดแนวโน้มเพื่อทราบถึงโอกาสหรือความสำเร็จของการปฏิบัติงานด้านการจัดการหนี้ตามเป้าหมายซึ่งเหมาะสำหรับการประเมินผลองค์กร ตามเกณฑ์ชี้วัดจึงแตกต่างจากเป้าหมายซึ่งเป็นปริมาณหรือจำนวนที่ได้มาจากการวิเคราะห์ความสัมพันธ์ของปัจจัยภายใน ภายนอก และองค์ประกอบส่วนต่าง ๆ ขององค์กร ทั้งที่เอื้อและไม่เอื้อต่อการปฏิบัติงาน รวมทั้งผลการดำเนินงาน ปัญหา อุปสรรค ข้อจำกัด ที่ผ่านมา แล้วจึงนำมากำหนดเป็นเป้าหมายการจัดการหนี้ปีถัดไป ดังนั้น แม้ว่า กฟก. สามารถจัดการหนี้ได้ตามเป้าหมายที่ตกลงไว้กับหน่วยงานผู้ประเมินผล แต่จะไม่แสดงให้เห็นถึงศักยภาพที่แท้จริงหรือแสดงให้เห็นได้ถึงความมีประสิทธิผลในการดำเนินงานได้อย่างแท้จริง และเป็นสาเหตุส่วนหนึ่งที่ส่งผลให้ยังรับซื้อหนี้ได้ในสัดส่วนที่น้อย

2. ความไม่เหมาะสมของโครงสร้าง องค์ประกอบของคณะกรรมการจัดการหนี้ของเกษตรกร
กล่าวคือ ตามพระราชบัญญัติกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร พ.ศ. 2542 กำหนดให้คณะกรรมการกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร เป็นผู้แต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิของคณะกรรมการจัดการหนี้ของเกษตรกรซึ่งกลุ่มผู้แทนเกษตรกรเป็นเสียงส่วนใหญ่ในคณะกรรมการกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร ส่งผลให้เสียงส่วนใหญ่ในคณะกรรมการจัดการหนี้ของเกษตรกรอยู่ในกรรมการกลุ่มผู้แทนเกษตรกรเช่นกันอีกทั้งไม่มีการกำหนดลักษณะต้องห้ามของคณะกรรมการจัดการหนี้ของเกษตรกร เช่น ต้องไม่เป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทั้งทางตรงและทางอ้อม เป็นต้น ทำให้เกิดผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict ofInterest) คณะกรรมการจัดการหนี้ของเกษตรกร ไม่สามารถแบ่งแยกความรู้สึกในฐานะเกษตรกรที่เป็นลูกหนี้ซึ่งได้รับความเดือดร้อนจากการเป็นหนี้กับหน้าที่ความรับผิดชอบได้เมื่อมีโอกาสจึงพยายามที่จะปลดหนี้ให้กับเกษตรกรทุกราย โดยมิได้คำนึงถึงความเป็นไปได้ในการจัดหาเงินงบประมาณจำนวนมากเพื่อเป็นเงินชดเชยหรือจ่ายหนี้แทนเกษตรกรของรัฐบาล ส่งผลให้การดำเนินการจัดการแก้ไขปัญหาหนี้ของเกษตรกรไม่ได้รับความร่วมมือจากสถาบันการเงินที่ขายหนี้ให้ กฟก.เท่าที่ควร การจัดการหนี้จึงเป็นไปอย่างล่าช้าและรับซื้อหนี้ได้ในสัดส่วนที่น้อย

3. ที่ผ่านมาคณะกรรมการจัดการหนี้ของเกษตรกรยังไม่มีการกำหนดขั้นตอนหลักเกณฑ์ วิธีการ
ในทางปฏิบัติเกี่ยวกับการจัดการหนี้ของเกษตรกรอันเนื่องมาจากโครงการส่งเสริมของรัฐที่ไม่ประสบความสำเร็จที่ชัดเจน สำหรับปัจจุบันแม้มีการประกาศหลักเกณฑ์และแนวทางการจัดการหนี้อันเนื่องมาจากโครงการส่งเสริมของรัฐที่ไม่ประสบความสำเร็จแล้ว แต่ยังไม่พบว่ามีการนำมาใช้ปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรมเนื่องจากในทางปฏิบัติต้องเป็นความยินยอมหรือยอมรับจากหน่วยงานที่รับผิดชอบโครงการนั้น ๆ ก่อนประกอบกับการดำเนินการดังกล่าวต้องนำเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อให้ความเห็นชอบ ทำให้การดำเนินการจัดการหนี้กรณีดังกล่าวยังไม่เกิดผลในทางปฏิบัติ

4. คณะกรรมการกองทุนฟื้นฟูฯ ยังไม่มีการออกระเบียบมารองรับการดำเนินการฟื้นฟูและ
พัฒนาเกษตรกรภายหลังจากที่ได้รับการจัดการหนี้ อีกทั้งการกำหนดนโยบายการฟื้นฟูเกษตรกรที่ได้รับการจัดการหนี้ยังไม่มีความชัดเจน ทำให้กระบวนการฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรภายหลังจากที่ได้รับการจัดการหนี้ยังไม่สามารถเกิดขึ้นได้

ข้อเสนอแนะ

เพื่อให้การจัดการแก้ไขปัญหาหนี้ของเกษตรกรเกิดประสิทธิผล สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน
มีข้อเสนอแนะให้ประธานกรรมการกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรพิจารณาดำเนินการ ดังนี้

1. ควรมีการกำหนดนโยบายการจัดการหนี้อย่างเป็นรูปธรรม และมีการกำหนดปริมาณ
เป้าหมายในการปฏิบัติงานด้านการจัดการหนี้ให้สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริง โดยการกำหนด
จำนวนเป้าหมายต้องมีที่มาจากการวิเคราะห์ความสัมพันธ์ของปัจจัยภายใน ภายนอกองค์กร ทั้งที่เอื้อและไม่เอื้อต่อการปฏิบัติงาน อาทิ นโยบายการจัดการหนี้ อัตรากำลัง ความพร้อมหรือความรู้ความสามารถของบุคลากร งบประมาณ ความพร้อมของระบบข้อมูลการบริหารจัดการหนี้ รวมทั้งผลการดำเนินงานปัญหาอุปสรรค ข้อจำกัดที่ผ่านมา แล้วจึงนำมากำหนดเป็นเป้าหมายการจัดการหนี้ปีถัดไป ทั้งนี้ ต้องให้สอดคล้องกับเหตุผลความจำเป็น วัตถุประสงค์ของการแก้ไขปัญหาหนี้เกษตรกร และกรอบการจัดการหนี้ที่กำหนดไว้ตามพระราชบัญญัติกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2544

2. ควรมีการจัดทำแผนปฏิบัติงานในการแก้ไขปัญหาหนี้ของเกษตรกรที่มีวัตถุประสงค์
เป้าหมาย ขอบเขตที่ชัดเจน ครอบคลุมตั้งแต่กระบวนการสำรวจวิเคราะห์ สภาพปัญหาหนี้ของ
สมาชิก การจัดทำระบบฐานข้อมูล การรับซื้อหนี้ การบริหารจัดการลูกหนี้ การบริหารจัดการทรัพย์สินที่เป็นหลักประกัน การฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรหลังการชำระหนี้ จนถึงการติดตาม ประเมินผลสำเร็จจากการจัดการแก้ไขปัญหาหนี้อย่างเป็นระบบ

3. ให้ดำเนินการจัดการหนี้เกษตรกร โดยยึดคำนิยามและประเภทหนี้ที่กำหนดไว้ตามพระราชบัญญัติกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร พ.ศ. 2542 และแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2)
พ.ศ. 2544 อย่างเคร่งครัด และในขั้นต้นต้องมีการจำแนกประเภทหนี้เกษตรกรให้สอดคล้องตาม
มาตรา 37/1 ตั้งแต่ในขั้นตอนการรับคำขอขึ้นทะเบียนเกษตรกรต่อสำนักจัดการหนี้ของเกษตรกร
ตามมาตรา 37/6 จากนั้นจึงกำหนดสัดส่วนการจัดการหนี้แต่ละประเภทตามที่จำแนกไว้โดยต้องจัดการหนี้เกษตรกรทุกลักษณะอย่างเป็นธรรมและเสมอภาคกัน ตามหลักของการปันส่วน ต่อจากนั้นจึงกำหนดหลักเกณฑ์การจัดลำดับก่อนหลังหรือความเร่งด่วนในการจัดการหนี้แต่ละประเภทต่อไป

4. ควรมีการทบทวนองค์ประกอบตามโครงสร้างการบริหารงานในส่วนของคณะกรรมการ
จัดการหนี้ของเกษตรกร มิให้เป็นไปในลักษณะการเกิดผลประโยชน์ทับซ้อน เช่น ควรกำหนด
คุณสมบัติของคณะกรรมการจัดการหนี้ของเกษตรกรต้องไม่เป็นผู้มีภาระหนี้สิน และต้องไม่มีส่วนได้ส่วนเสียทั้งทางตรงและทางอ้อมกับการกำหนดหลักเกณฑ์ในการรับซื้อหรือจัดการหนี้ เพื่อให้เกิดความเสมอภาค เป็นธรรมแก่เกษตรกรที่ขึ้นทะเบียนหนี้ทุกราย

5. ให้กฟก. พิจารณาทบทวนหลักเกณฑ์และแนวทางการจัดการหนี้โครงการส่งเสริม
ของรัฐที่ประกาศไว้ โดยเฉพาะกรณีหากนำหลักเกณฑ์ฯ ไปใช้แล้วเกิดปัญหาเกี่ยวกับการยอมรับ
ของหน่วยงานเจ้าของโครงการ เช่น กรณีที่ในทางปฏิบัติต้องเป็นความยินยอมหรือยอมรับจาก
หน่วยงานที่รับผิดชอบโครงการนั้น ๆ ว่าไม่ประสบความสำเร็จ ทั้งนี้ในหลักเกณฑ์ที่ประกาศใช้ควรมีการกำหนดเกณฑ์หรือองค์ประกอบที่ใช้พิจารณาตัดสินว่า กิจกรรม งาน หรือโครงการที่มีลักษณะหรือผลที่เกิดขึ้นจริงอย่างไร จึงถือว่าเป็นความล้มเหลว ไม่ประสบผลสำเร็จโดยมิได้เป็นความผิดของเกษตรกรที่ดำเนินการไปตามที่ได้รับคำแนะนำหรือส่งเสริมจากเจ้าหน้าที่ พร้อมทั้งกำหนดรูปแบบในการแสวงหา รวบรวมข้อมูล ข้อเท็จจริงต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องให้ชัดเจน เพียงพอจนสามารถสรุปและแสดงให้เห็นถึงสภาพของกิจกรรม งาน โครงการของหน่วยงานภาครัฐนั้น ๆ ว่าไม่ประสบผลสำเร็จจนส่งผลให้เกษตรกรสมาชิก กฟก. ต้องแบกรับภาระหนี้สินโดยที่มิใช่ความบกพร่องของตนเอง เพื่อนำเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาตามอำนาจหน้าที่ของ กฟก. ต่อไป ซึ่งอาจไม่จำเป็นต้องเป็นความยินยอมจากหน่วยงานเจ้าของโครงการก่อนนำเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาก็ได้ ทั้งนี้ เป็นไปตามพระราชบัญญัติกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2544 มาตรา 37/7 นอกจากนี้ ควรเร่งรัดการดำเนินงานของทุกส่วนงานที่เกี่ยวข้องเพื่อให้สามารถดำเนินการจัดการหนี้โครงการของรัฐที่ไม่ประสบความสำเร็จได้อย่างมีประสิทธิผลต่อไป

6. ให้ประธานคณะกรรมการกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร สั่งการและเร่งรัดให้ผู้ที่
เกี่ยวข้องมีการพิจารณากำหนดระเบียบที่เกี่ยวกับการฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรภายหลังที่ได้
การจัดการหนี้โดยเร่งด่วน ทั้งนี้ แนวทางการปฏิบัติ หลักเกณฑ์ วิธีการฟื้นฟู ตามระเบียบดังกล่าว
อย่างน้อยต้องคำนึงถึงความเหมาะสมแก่สภาพปัญหา ความจำเป็น สาเหตุที่เกษตรกรเป็นหนี้ โอกาสที่เกษตรกรที่ได้รับการจัดการหนี้แล้วจะไม่กลับมาเป็นหนี้สินที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้อีก ซึ่งควรครอบคลุมทั้งเกษตรกรที่ประสงค์จะขอรับการฟื้นฟูและพัฒนาในรูปแบบเป็นปัจเจกบุคคล และเกษตรกรที่ประสงค์จะรวมกลุ่มร่วมกันดำเนินกิจกรรมฟื้นฟู ตามแต่กรณีทั้งนี้ ควรประสานงานกับหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องเช่น กรมส่งเสริมการเกษตร กรมวิชาการเกษตร กรมการค้าภายใน เพื่อร่วมมือกันดำเนินการฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรให้บรรลุเจตนารมณ์ดังกล่าว

ข้อตรวจพบที่ 2 การจัดการหนี้ของเกษตรกรบางส่วนไม่สอดคล้องตามพระราชบัญญัติกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติมจากการตรวจสอบพบว่าการดำเนินการจัดการหนี้ของเกษตรกรบางส่วนยังไม่สอดคล้องตามนัยพระราชบัญญัติกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ดังนี้

2.1 การรับซื้อหนี้ส่วนหนึ่งเป็นหนี้ที่มิได้มีวัตถุประสงค์การกู้ยืมเพื่อการประกอบเกษตรกรรม
อย่างแท้จริงจากการสุ่มตรวจสอบเอกสารประกอบการเบิกจ่ายของเกษตรกรที่ได้รับการรับซื้อหนี้
แล้วจำนวนทั้งสิ้น 482 ราย แบ่งเป็นการสุ่มตรวจสอบสัญญาและหลักฐานที่สำนักงานใหญ่จำนวน
369 ราย และการสุ่มตรวจสอบสัญญาและหลักฐานที่สำนักงานกองทุนฟื้นฟูฯ สาขาจังหวัดจำนวน113 ราย พบว่ามีสัญญาหรือหลักฐานการกู้ยืมเดิมที่เกษตรกรนำไปขึ้นทะเบียนหนี้ให้ตรวจสอบจำนวน369 ราย ไม่มีสัญญาหรือหลักฐานการกู้ยืมเดิมให้ตรวจสอบจำนวน 113 ราย และเมื่อตรวจสอบสัญญาหรือหลักฐานการกู้ยืมเงินกับสถาบันเจ้าหนี้เดิม พบว่าสัญญาหรือหลักฐานการกู้ยืมเงิน ไม่ระบุวัตถุประสงค์จำนวน 23 ราย คิดเป็นร้อยละ 6.23 สัญญาหรือหลักฐานการกู้ยืมเงิน ระบุวัตถุประสงค์เพื่อการเกษตรหรือใกล้เคียง จำนวน 308 ราย คิดเป็นร้อยละ 83.47 และสัญญาหรือหลักฐานการกู้ยืมเงิน ระบุวัตถุประสงค์อื่น ๆ ที่มิใช่เพื่อการเกษตร จำนวน 38 ราย คิดเป็นร้อยละ 10.30 โดยบางรายต้องเข้าสู่กระบวนการพิจารณาอุทธรณ์แต่บางรายไม่ต้องเข้าสู่กระบวนการพิจารณาอุทธรณ์เนื่องจากคณะกรรมการจัดการหนี้ของเกษตรกรเห็นว่ากรณีที่สัญญาเดิมเป็นการกู้ยืมเงินจากสหกรณ์การเกษตรให้ถือว่าเป็นการกู้ยืมเพื่อการเกษตรการที่กฟก. ดำเนินการจัดการหนี้เกษตรกรที่ไม่ได้มีวัตถุประสงค์เพื่อการเกษตรทำให้เกษตรกรบางรายที่มีหนี้สินจากการเกษตรซึ่งเป็นกลุ่มเป้าหมายที่แท้จริงเสียโอกาสที่จะได้รับการจัดการหนี้ และต้องประสบปัญหาหนี้สินต่อไป ส่วนการพิจารณาอุทธรณ์ที่เปิดกว้างมากเกินไปเป็นช่องทางทำให้เกิดความเสี่ยงในการแสวงหาผลประโยชน์หรือการใช้อำนาจหน้าที่เอื้อประโยชน์ให้ผู้หนึ่งผู้ใดโดยมิชอบหรือเพื่อให้ผู้นั้นได้รับการจัดการหนี้

2.2 การโอนเงินชำระหนี้ให้สถาบันการเงินเจ้าหนี้ของเกษตรกร มีการชำระหนี้ก่อนได้รับ
โอนทรัพย์สินที่ใช้เป็นหลักประกันจากการตรวจสอบข้อมูลผลการดำเนินงานการจัดการหนี้เกษตรกรของกองทุนฟื้นฟูฯณ วันที่30 กันยายน 2556 พบว่า หลังจาก กฟก. โอนเงินชำระหนี้ให้แก่สถาบันการเงินเจ้าหนี้ของเกษตรกรแล้วเฉพาะเกษตรกรที่มีหลักประกัน จำนวนทั้งสิ้น 11,935 ราย ยังไม่มีการโอนทรัพย์สินที่ใช้เป็นหลักประกันมาเป็นของกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรตามที่ระเบียบกำหนด จำนวน 1,081ราย หรือคิดเป็นร้อยละ 9.06 ของเกษตรกรที่ได้รับการจัดการหนี้ ส่งผลให้เกิดความเสี่ยงสูงจากการที่เกษตรกรที่ได้รับการปลดภาระจำนองแล้วอาจไม่โอนหลักประกันให้กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรเกิดเป็นความเสียหายต่อกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร ซึ่งได้โอนเงินให้เจ้าหนี้เดิมไปแล้วโดยไม่มีหลักประกันเป็นเงิน 1,446.41 ล้านบาท

สาเหตุ

1. คณะกรรมการจัดการหนี้ของเกษตรกร มีความพยายามเพิ่มขอบเขตในการรับซื้อหนี้ให้
ครอบคลุมหนี้ทุกประเภท โดยกำหนดให้หนี้ของสหกรณ์การเกษตรไม่ต้องนำเข้าคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์เพื่อพิจารณาวัตถุประสงค์การกู้ยืม ทำให้กองทุนฟื้นฟูฯ ดำเนินการจัดการหนี้ของสหกรณ์การเกษตรทั้งหมดโดยไม่คำนึงถึงวัตถุประสงค์การกู้ยืมของเกษตรกรแต่ละราย

2. หลักเกณฑ์การพิจารณาอุทธรณ์ของกองทุนฟื้นฟูฯ กำหนดกรอบการพิจารณาไว้กว้าง และ
ไม่พบว่ามีกระบวนการไต่สวน หรือมีกระบวนการพิสูจน์หลักฐานข้อเท็จจริงของเกษตรกรแต่ละรายที่นำเงินกู้ไปใช้จ่ายอย่างสมเหตุสมผล

3. กระบวนการดำเนินการจัดการหนี้เกษตรกร ไม่มีการกำหนดให้มีการตรวจสอบสภาพ
ความมีอยู่จริงของหลักทรัพย์ค้ำประกันของเกษตรกรก่อนที่จะรับซื้อหนี้ไว้ในแนวทางการปฏิบัติงาน

4. เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องดำเนินการชำระหนี้แก่เจ้าหนี้รายเดิมไม่สอดคล้องตามหลักเกณฑ์
วิธีการ และเงื่อนไขในการชำระหนี้ให้แก่เจ้าหนี้ของเกษตรกรอย่างเคร่งครัด

ข้อเสนอแนะ

เพื่อให้การดำเนินการจัดการหนี้ของกองทุนฟื้นฟูฯ เป็นไปอย่างถูกต้องตามกฎหมาย ระเบียบ
หลักเกณฑ์ที่กำหนด สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินมีข้อเสนอแนะให้ประธานกรรมการกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรพิจารณาดำเนินการ ดังนี้

1. กำชับให้คณะกรรมการจัดการหนี้ของเกษตรกร จัดการแก้ไขปัญหาหนี้เกษตรกรให้เป็นไป
ตามเจตนารมณ์ในการจัดการหนี้ตามนัยพระราชบัญญัติกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรที่ต้องการช่วยเหลือหนี้ที่มีการกู้ยืมไปเพื่อทำการเกษตรกรรมเท่านั้น ดังนั้น กฟก. จึงต้องยึดถือตามนิยามที่กำหนดไว้อย่างเคร่งครัด กรณีที่วัตถุประสงค์การกู้ยืมเงินที่ระบุไว้ชัดเจนว่ากู้ไปเพื่อใช้จ่ายอย่างอื่น ไม่มีความจำเป็นที่จะต้องเข้าสู่กระบวนการอุทธรณ์หรือรับไว้อุทธรณ์อีกแต่ประการใด

2. สั่งการให้มีการทบทวนกระบวนการอุทธรณ์กรณีที่วัตถุประสงค์การกู้ยืมเงินของเกษตรกร
ระบุไว้ไม่ชัดเจนหรือไม่ได้ระบุไว้ต้องกำหนดให้มีกระบวนการพิจารณาการไต่สวนให้ได้ความจริงจนสิ้นสงสัยเพื่อให้การดำเนินงานของ กฟก. เป็นไปอย่างโปร่งใส เสมอภาค เป็นธรรม สอดคล้องตามหลักธรรมาภิบาลโดยในเบื้องต้นควรดำเนินการดังนี้

2.1 ขั้นแรกควรมีการกำหนดหลักเกณฑ์กรณีที่ กฟก. จะสามารถรับเรื่องไว้พิจารณาให้ชัดเจนหรือเข้าสู่กระบวนการอุทธรณ์ได้ โดยต้องไม่ขัดหรือแย้งกับเจตนารมณ์ในการจัดการหนี้ของกฟก. เช่น กรณีที่สัญญาระบุวัตถุประสงค์เป็นอย่างอื่น จึงไม่มีความสมเหตุสมผลใดที่ กฟก. จะรับไว้พิจารณาอุทธรณ์

2.2 คณะบุคคลที่แต่งตั้งขึ้นเพื่อทำหน้าที่พิจารณาอุทธรณ์ ต้องกำหนดคุณสมบัติเป็นผู้ที่
ไม่มีส่วนได้ส่วนเสีย ทั้งทางตรงและทางอ้อมกับเกษตรกรที่ยื่นขออุทธรณ์ และเป็นผู้ที่มีความรู้ ความสามารถมีทักษะในการแสวงหา รวบรวม ข้อมูลข้อเท็จจริงต่าง ๆ ที่จะนำมาใช้ประกอบการพิจารณาอุทธรณ์รวมทั้งในการพิจารณาต้องยึดขอบเขต วัตถุประสงค์ของการจัดการหนี้เกษตรกรอย่างเคร่งครัดโดยไม่มีการเอื้อประโยชน์ให้ผู้ใดผู้หนึ่งโดยมิชอบ

3. สั่งการ กฟก. กำชับให้เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติงานในขั้นตอนการชำระหนี้
แทนเกษตรกร ดำเนินการให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์วิธีการและขั้นตอนที่กำหนดไว้อย่างเคร่งครัด เพื่อป้องกันความเสียหายที่จะเกิดขึ้นกับงบประมาณแผ่นดิน

4. พิจารณากำหนดแนวทางปฏิบัติงานเพิ่มเติม โดยให้มีขั้นตอน หลักเกณฑ์การตรวจสอบ
สถานภาพและความมีอยู่จริงของหลักทรัพย์ค้ำประกันเงินกู้ของเกษตรกรรายที่อยู่ในขอบเขตและหลักเกณฑ์การรับซื้อหนี้ โดยการประสานงานกับสถาบันเจ้าหนี้ตั้งแต่ขั้นตอนการตรวจสอบคุณสมบัติของเกษตรกรก่อนเสนอคณะกรรมการจัดการหนี้พิจารณาอนุมัติ โดยอาจให้ถือว่าสภาพความพร้อมในการโอนของหลักทรัพย์เป็นเกณฑ์ประการหนึ่งที่คณะกรรมการจัดการหนี้ใช้ในการพิจารณาอนุมัติรับซื้อหนี้ อันจะช่วยลดความเสียหายที่จะเกิดขึ้นกับงบประมาณแผ่นดิน

5. พิจารณากำหนดหลักเกณฑ์หรือเงื่อนไข หรือข้อตกลง ให้สถาบันการเงินเจ้าหนี้ต้องจัดทำหลักฐานแสดงสถานภาพของหลักทรัพย์ที่เกษตรกรใช้ค้ำประกันเงินกู้เดิม เพื่อทราบสถานภาพความพร้อมโอนของหลักทรัพย์ค้ำประกัน ประกอบการพิจารณาการจ่ายเงินให้แก่สถาบันการเงินเจ้าหนี้

6. พิจารณากำหนดหลักเกณฑ์ เงื่อนไขการจ่ายเงินชำระหนี้ให้แก่สถาบันการเงินไว้ใน
เอกสารที่เกี่ยวข้อง เช่น “การชำระหนี้ให้แก่...................จำนวน....................บาท จะมีผลสมบูรณ์ต่อเมื่อ กฟก. ได้รับโอนหลักทรัพย์ค้ำประกัน (ระบุรายละเอียดหลักทรัพย์) แล้วภายใน............วันเท่านั้นหากเกินกำหนดดังกล่าว กฟก. ขอสงวนสิทธิ์ในการเรียกเงินจำนวนดังกล่าวคืน” เป็นต้น

7. สั่งการให้ กฟก. ตรวจสอบกรณีปัญหาการโอนหลักทรัพย์ค้ำประกันมาเป็นของ กฟก.
เพื่อให้ทราบว่าในปัจจุบันมีหนี้รายที่ กฟก. ยังไม่ได้ชำระให้แก่สถาบันการเงินเจ้าหนี้ของเกษตรกร หรืออยู่ระหว่างการชำระหนี้ หรือไม่ หากมีกรณีอย่างหนึ่งอย่างใดดังกล่าว ขอให้ กฟก. ชะลอการชำระหนี้ไว้ก่อนจนกว่าจะจัดการปัญหาการโอนหลักทรัพย์ค้ำประกันมาเป็นของ กฟก. ได้

ข้อตรวจพบที่ 3 การบริหารจัดการและระบบข้อมูลลูกหนี้เกษตรกรบางส่วน ยังไม่มีประสิทธิภาพ

3.1 การจัดการฐานข้อมูลการชำระหนี้ของเกษตรกรไม่เป็นปัจจุบันจากการสุ่มตรวจสอบบัญชีรายละเอียดลูกหนี้รายตัว (การ์ดลูกหนี้) ของเกษตรกรจำนวน 113 ราย พบว่าไม่มีข้อมูลการ์ดลูกหนี้ให้ตรวจสอบจำนวน 8 ราย ส่วนการ์ดลูกหนี้ที่มีให้ตรวจสอบจำนวน 105 ราย พบว่าข้อมูลในการ์ดลูกหนี้ของเกษตรกรไม่ถูกต้องและไม่เป็นปัจจุบันจำนวนทั้งสิ้น 58รายจำแนกเป็น ข้อมูลการผ่อนชำระไม่ถูกต้องจำนวน 44 ราย ระยะเวลาการผ่อนชำระไม่เป็นปัจจุบันจำนวน 8 ราย วันที่เริ่มผ่อนชำระไม่ถูกต้องจำนวน 2 ราย จำนวนที่ดิน (แปลง/ไร่) ค้ำประกันไม่ถูกต้องจำนวน 1 ราย และข้อมูลการผ่อนชำระ/ระยะเวลาการผ่อนชำระ/วันที่เริ่มผ่อนชำระ/ชื่อ - สกุลของลูกหนี้ ไม่ถูกต้อง จำนวน 3 ราย ทั้งนี้ การที่การ์ดลูกหนี้ของเกษตรกรไม่ถูกต้องและไม่เป็นปัจจุบันทำให้เกษตรกรที่ชำระหนี้แล้ว ยังปรากฏสถานภาพค้างชำระและต้องชำระค่าปรับกรณีชำระเกินกำหนดส่งผลให้เกิดปัญหายุ่งยากในการจัดการและกระทบต่อความเชื่อถือของเกษตรกรที่มีต่อการปฏิบัติงานของ กฟก.

3.2 การจัดทำสัญญาไม่ครบถ้วนสมบูรณ์

จากการสุ่มตรวจสอบสัญญาและเอกสารประกอบสัญญาที่สำนักงานใหญ่จำนวน 369
สัญญา และสำนักงานกองทุนฟื้นฟูฯ สาขาจังหวัด จำนวน 113 สัญญา รวมจำนวนทั้งสิ้น 482 สัญญาพบว่าการจัดทำสัญญากู้ยืมเงินและเอกสารประกอบสัญญาอันเป็นเครื่องมือสำคัญที่ใช้ในการบริหารสัญญา ไม่ถูกต้อง ครบถ้วน สมบูรณ์หรือไม่รัดกุมจำนวนทั้งสิ้น 89 สัญญา โดยแบ่งออกเป็นไม่ลงลายมือชื่อในสัญญาจำนวน 12 สัญญา ไม่ระบุวันที่จำนวน 23 สัญญา ไม่ระบุมูลหนี้จำนวน 17 สัญญา และเอกสารประกอบไม่ครบถ้วน จำนวน 37 สัญญา การที่สัญญาที่ไม่สมบูรณ์ทำให้เกิดความเสี่ยงที่จะไม่ได้รับการชำระหนี้ ซึ่งจะส่งผลให้กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรขาดสภาพคล่องหรือขาดเงินทุนหมุนเวียนเพื่อดำเนินการช่วยเหลือเกษตรกรรายอื่นต่อไป

3.3 สำนักงานกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรสาขาจังหวัด ไม่ได้ดำเนินการติดตามหนี้ตาม
หลักเกณฑ์ที่กำหนดจากการตรวจสอบข้อมูลหนี้เกษตรกร ณ วันที่31 มกราคม 2556 เกษตรกรที่ค้างชำระหนี้กับกองทุนฟื้นฟูฯ มีจำนวนมากถึง 13,795 ราย คิดเป็นร้อยละ 61.31 ของเกษตรกรที่ได้รับการจัดการหนี้ทั้งหมด (22,499 ราย) ยอดเงินค้างชำระจำนวนทั้งสิ้น 290.51 ล้านบาท โดยมีเกษตรกรที่ค้างชำระมากกว่า 2 งวดขึ้นไป จำนวน 4,668 ราย จาก 13,795 ราย คิดเป็นร้อยละ 33.84 ของเกษตรกรที่มีหนี้ค้างชำระของกองทุนฟื้นฟูฯ ยอดเงินที่ค้างชำระทั้งสิ้น 128.17 ล้านบาท และจากการสัมภาษณ์เกษตรกรที่ได้รับการจัดการหนี้จากกองทุนฟื้นฟูฯ ที่สุ่มตรวจสอบจำนวน 113 ราย พบว่ามีเกษตรกรที่ค้างชำระจำนวน 48 ราย คิดเป็นร้อยละ 42.48 ของเกษตรกรที่สุ่มตรวจสอบ ซึ่งในจำนวนนี้มีเกษตรกรที่ค้างชำระมากกว่า 2 งวดขึ้นไป 12 ราย จาก 48 ราย คิดเป็นร้อยละ 25.00 ของเกษตรกรที่สุ่มตรวจสอบที่ค้างชำระ

นอกจากนี้ จากการสัมภาษณ์หัวหน้าสำนักงานกองทุนฟื้นฟูฯ สาขาจังหวัดที่สุ่มตรวจสอบ
พบว่า ทั้ง 8 จังหวัด ดำเนินการติดตามทวงถามหนี้จากเกษตรกรเป็นครั้งคราวโดยไม่ได้ดำเนินการครบถ้วนตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ กรณีหนี้ค้างชำระติดต่อกันตั้งแต่3 งวดขึ้นไป กองทุนฟื้นฟูฯ ยังไม่เคยเรียกเกษตรกรมาดำเนินการปรับปรุงหรือเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขสัญญา ซึ่งจะส่งผลให้เกษตรกรบางรายละเลยไม่ชำระหนี้ตามกำหนด เมื่อเห็นว่าเกษตรกรบางรายทำได้ เกิดเป็นพฤติกรรมเลียนแบบแก่เกษตรกรรายอื่น ๆ อีกทั้งส่งผลต่อเนื่องทำให้เกิดความเสี่ยงที่จะทำให้กองทุนฟื้นฟูฯ ขาดเงินทุนหมุนเวียนที่จะนำมาใช้ดำเนินการจัดการหนี้ให้แก่เกษตรกรรายอื่น ๆ ที่ไม่สามารถพึ่งพาตนเองได้และต้องรอการจัดสรรงบประมาณจากรัฐบาล อันจะส่งผลต่อความเข้มแข็งของการจัดการหนี้ของกองทุนฟื้นฟูฯ และเป็นภาระต่องบประมาณแผ่นดินโดยไม่จำเป็น

สาเหตุ

1. ขั้นตอนวิธีการปฏิบัติงานในการรับชำระหนี้กำหนดไว้ไม่เหมาะสม และไม่มีการพัฒนาระบบฐานข้อมูลเพื่อรองรับการชำระหนี้ของลูกหนี้ที่มีประสิทธิภาพ

2. ขาดการกระจายอำนาจให้สำนักงานกองทุนฟื้นฟูฯ สาขาจังหวัดอย่างเพียงพอ เช่น ด้านการ
ปรับปรุง แก้ไขฐานข้อมูลหนี้ให้เป็นปัจจุบัน การออกใบเสร็จรับเงินในการรับชำระหนี้จากเกษตรกรลูกหนี้เป็นต้น

3. ขาดระบบการควบคุมภายในด้านการบริหาร โดยไม่มีการกำหนดให้มีการควบคุม และ
สอบทานการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ในขั้นตอนที่มีความเสี่ยงที่อาจก่อให้เกิดความเสียหาย

4. กฟก. มิได้กำหนดให้มีบทลงโทษในกรณีเกษตรกรลูกหนี้ผิดนัดชำระหนี้ ประกอบกับ
เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานมีทัศนคติว่าเป็นเกษตรกรที่มีฐานะยากจนจึงมิได้มีการติดตามทวงถามหนี้อย่างเคร่งครัด

ข้อเสนอแนะ

เพื่อให้การบริหารจัดการและระบบข้อมูลของกองทุนฟื้นฟูฯ มีประสิทธิภาพ สำนักงานการ
ตรวจเงินแผ่นดินมีข้อเสนอแนะให้ประธานกรรมการกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรพิจารณา
ดำเนินการ ดังนี้

1. สั่งการให้ กฟก. เร่งรัดการจัดทำฐานข้อมูลการบริหารจัดการหนี้ให้ครอบคลุมกระบวนการ
แก้ไขปัญหาหนี้เกษตรกร เนื่องจากความเป็นปัจจุบันของข้อมูลการจัดการหนี้ โดยเฉพาะสถานภาพของเกษตรกร ทั้งที่อยู่ในกลุ่มที่รอรับการจัดการหนี้ และเกษตรกรที่ได้รับการจัดการหนี้แล้ว ล้วนแต่มีความสำคัญต่อกระบวนการแก้ไขปัญหาหนี้เกษตรกร ตั้งแต่การรับขึ้นทะเบียนหนี้ การกำหนดหลักเกณฑ์ในการพิจารณาจัดการแก้ไขปัญหาหนี้แต่ละประเภท การวางแผนการแก้ไขปัญหาหนี้เกษตรกร การบริหารจัดการลูกหนี้ การติดตามหนี้ การฟื้นฟูเกษตรกรหลังจากที่ได้รับการจัดการหนี้ การติดตามประเมินผลทั้งนี้ ระบบที่จัดทำขึ้นอย่างน้อยต้องให้มีความง่ายต่อการเข้าถึงของสำนักงานกองทุนฟื้นฟูฯ สาขาจังหวัดและปรับปรุงให้เป็นปัจจุบันอย่างสม่ำเสมอ รวมทั้งมีการกำหนดระดับการรักษาความปลอดภัยจำแนกเป็นระดับผู้แก้ไขและผู้ใช้งานอย่างชัดเจน

2. พิจารณาทบทวนการกระจายอำนาจการปฏิบัติงานอย่างเหมาะสมเพียงพอ โดยเฉพาะในส่วนที่เป็นงานประจำ เพื่อให้สำนักงานกองทุนฟื้นฟูฯ สาขาจังหวัดสามารถปฏิบัติงานได้อย่างมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น

3. พิจารณากำหนดให้ กฟก. ต้องมีการจัดทำระบบการควบคุมภายในด้านการบริหาร
และการปฏิบัติงาน โดยอย่างน้อยควรมีการประเมินความเสี่ยงการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ตามขั้นตอนต่าง ๆ เพื่อระบุหรือกำหนดขั้นตอนการปฏิบัติงานที่มีความเสี่ยงที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายระดับต่าง ๆแล้วกำหนดให้มีการสอบทาน หรือติดตามตรวจสอบขั้นตอนการปฏิบัติงานนั้นเป็นพิเศษ เช่น ในเรื่องของการจัดทำสัญญา การบันทึกข้อมูล การจ่ายเงิน เป็นต้น

4. สั่งการ กฟก. ให้กำชับเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องดำเนินการติดตามทวงถามหนี้ให้เป็นตาม
หลักเกณฑ์อย่างเคร่งครัด โดยกำหนดมาตรการและขั้นตอนการปฏิบัติงานที่ชัดเจน เป็นแนวทาง
เดียวกัน ตั้งแต่การว่ากล่าวตักเตือนไปจนถึงการบังคับใช้กฎหมายและกำหนดเงื่อนไขในการคิดค่าปรับและการปรับปรุงสัญญาของเกษตรกรที่ผิดนัดชำระ และดำเนินการบังคับใช้อย่างจริงจังกับเกษตรกรที่ผิดนัดชำระโดยไม่มีเหตุผลอันควร ทั้งนี้เพื่อเป็นการสร้างวินัยให้แก่เกษตรกรลูกหนี้ให้มีความซื่อสัตย์และมีความรับผิดชอบ

ข้อตรวจพบที่ 4 การฟื้นฟูเกษตรกรตามโครงการปรับโครงสร้างหนี้และฟื้นฟูอาชีพเกษตรกรไม่บรรลุผลสำเร็จตามเป้าหมาย และมีการใช้จ่ายเงินที่ได้รับการจัดสรรส่วนหนึ่งไม่เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของโครงการโครงการปรับโครงสร้างหนี้และฟื้นฟูอาชีพเกษตรกร ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 7เมษายน 2553 มอบหมายให้ กฟก. ดำเนินการฟื้นฟูและพัฒนาอาชีพเกษตรกรที่ได้รับการปรับโครงสร้างหนี้จากโครงการ เพื่อแก้ไขปัญหาหนี้สินของเกษตรกรและฟื้นฟูอาชีพเกษตรกร เพื่อเพิ่มรายได้จากอาชีพเสริม เกษตรกรสามารถดำรงชีพได้อย่างมั่นคง รวมทั้งลดต้นทุนการผลิตและเพิ่มผลิตผลในการประกอบอาชีพเกษตรกรรม จากการตรวจสอบผลการดำเนินงานของ กฟก. ตามหน้าที่ที่ได้รับมอบหมาย ปรากฏผลดังนี้

4.1 การดำเนินการฟื้นฟูเกษตรกรส่วนใหญ่ไม่ตรงตามกลุ่มเป้าหมาย และไม่ได้ดำเนินการให้
เป็นไปตามแนวทางการดำเนินงานของโครงการ

จากการตรวจสอบพบว่า กฟก. ดำเนินการฟื้นฟูอาชีพให้แก่เกษตรกรก่อนได้รับการปรับ
โครงสร้างหนี้ โดยการจ้างศูนย์เรียนรู้เศรษฐกิจพอเพียงหรือศูนย์ปราชญ์ชาวบ้าน อบรมเกษตรกร
ระยะเวลา 3 วัน 2 คืน เป็นจำนวน 72,862 ราย และจากข้อมูลผลการปรับโครงสร้างหนี้ให้แก่
เกษตรกรกลุ่มที่ 1 ของ ธ.ก.ส. ณ วันที่ 31 มีนาคม 2556 ปรากฏว่ามีเกษตรกรทำสัญญาปรับ
โครงสร้างหนี้กับ ธ.ก.ส. จำนวน 11,321 ราย คิดเป็นร้อยละ 15.54 ของเกษตรกรที่ได้รับการอบรมจึงมีเกษตรกรที่ได้รับการอบรมแล้วแต่ไม่ได้รับการปรับโครงสร้างหนี้กับ ธ.ก.ส. จำนวน 61,541 ราย ซึ่งจากการคำนวณจำนวนเงินที่ใช้จ่ายในการอบรมเพื่อปรับกระบวนทัศน์และพฤติกรรม อัตราตามกรอบงบประมาณที่คณะกรรมการกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรอนุมัติ เป็นเงินที่สูญเปล่าไปเป็นจำนวนไม่น้อยกว่า 144.344 ล้านบาท ที่สำคัญจากการสังเกตการณ์เพื่อติดตามผลจากการอบรมเกษตรกรเพื่อปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์และพฤติกรรม และการฟื้นฟูอาชีพโดยการจ่ายเงินค่าวัสดุอุปกรณ์ด้านการเกษตร ตามแนวทางของโครงการ จำนวน 117 ราย พบว่า จำนวน 100 ราย คิดเป็นร้อยละ 85.47 ไม่มีความยั่งยืน เกษตรกรที่ได้รับการอบรมแล้วไม่เกิดการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมหรือแนวคิดการประกอบอาชีพ เงินสนับสนุนที่ได้รับไม่ได้นำไปลงทุนหรือต่อยอดจากความรู้ที่ได้รับจากการอบรม แต่นำเงินไปซื้อปุ๋ยเคมีหรือปุ๋ยอินทรีย์ หรือปัจจัยการผลิตอื่น ๆ การดำเนินการดังกล่าวจึงเป็นเพียงการช่วยลดค่าใช้จ่ายประจำในระยะสั้น ไม่เกิดความยั่งยืน และเป็นการใช้จ่ายเงินที่ไม่เกิดความคุ้มค่าเท่าที่ควร ซึ่งการที่ผู้ผ่านเข้ารับการอบรมตามแนวทางของโครงการแล้วไม่ได้นำความรู้หรือไม่สามารถนำกิจกรรมที่ได้รับความรู้มาใช้เป็นประโยชน์ต่อการประกอบอาชีพได้ ทำให้การใช้งบประมาณดำเนินการดังกล่าวไม่เกิดประโยชน์อย่างคุ้มค่าอย่างน้อยเป็นเงิน 934,550.000 บาท

4.2 การใช้จ่ายเงินงบประมาณที่ได้รับการจัดสรรตามโครงการดังกล่าวของ กฟก. ไม่เป็นไป
ตามมติคณะรัฐมนตรี และไม่สอดคล้องตามวัตถุประสงค์ของโครงการ กล่าวคือ

4.2.1 กฟก. ได้นำงบประมาณที่ได้รับการจัดสรรตามโครงการปรับโครงสร้างหนี้และฟื้นฟู
อาชีพเกษตรกร ไปใช้จ่ายในการเลือกตั้งผู้แทนเกษตรกรปี 2555 จำนวน 14.475 ล้านบาท และนำไปใช้จ่ายในการจัดซื้อรถกระบะประจำสำนักงานกองทุนฟื้นฟูฯ สาขาจังหวัดและจัดซื้อรถยนต์ส่วนกลางแทนการเช่าเป็นเงิน 59.026 ล้านบาท นำไปจ้างลูกจ้างพนักงานขับรถยนต์ เป็นเงิน 5.440 ล้านบาทรวมเป็นเงินทั้งสิ้น 78.941 ล้านบาท ซึ่งรายการค่าใช้จ่ายดังกล่าวทั้งหมดไม่ปรากฏว่าคณะรัฐมนตรีได้มีการอนุมัติหรือเคยอนุมัติ หรือเห็นชอบให้นำเงินจากโครงการปรับโครงสร้างหนี้และฟื้นฟูอาชีพเกษตรกรไปใช้จ่ายได้

4.2.2 กฟก. โดยคณะกรรมการกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรได้ปรับลดงบประมาณ
ซึ่งเป็นกิจกรรมหลักอันส่งผลต่อความสำเร็จตามวัตถุประสงค์ของโครงการโดยตรงตามกรอบรายการค่าใช้จ่ายงบประมาณที่คณะรัฐมนตรีเห็นชอบและได้ทำความตกลงกับสำนักงบประมาณแล้วไปเพิ่มให้กับงบบริหารโครงการ-ลูกจ้างชั่วคราว โดยมีการตัดลดงบประมาณที่ได้รับการจัดสรรเป็นงบเพื่อปรับกระบวนทัศน์และพฤติกรรมจำนวน 45.104 ล้านบาท และงบเพื่อการฟื้นฟูอาชีพจำนวน 48.000 ล้านบาท ไปเพิ่มงบบริหารโครงการ-ลูกจ้างชั่วคราว รวมเป็นเงิน 93.104 ล้านบาท ซึ่งตามหลักการบริหารจัดการงบประมาณที่เหมาะสมและปฏิบัติกันทั่วไป การถัวเฉลี่ยรายการค่าใช้จ่ายให้กระทำได้ภายใต้กรอบงบรายจ่ายเดียวกัน การดำเนินการดังกล่าวของ กฟก. จึงไม่มีความเหมาะสมและไม่มีกฎหมาย ระเบียบ รองรับให้กระทำได้

ทั้งนี้ การใช้จ่ายเงินไม่เป็นไปตามที่ได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีส่งผลต่อประสิทธิผลของ
โครงการทำให้การดำเนินงานไม่บรรลุผลสำเร็จตามเป้าหมาย และส่งผลให้การใช้จ่ายเงินอย่างน้อยจำนวน 78.941 ล้านบาท เกิดความไม่คุ้มค่าและก่อให้เกิดความเสี่ยงโดยเป็นช่องทางให้เกิดการทุจริตประพฤติมิชอบ

นอกจากนี้ จากการตรวจสอบได้พบว่าการใช้จ่ายเงินงบประมาณเพื่อจัดทำระบบสารสนเทศ
ไม่คุ้มค่า กล่าวคือตามกรอบการจัดสรรงบประมาณเดิมตั้งไว้งบประมาณไว้ 13.300 ล้านบาท และเพิ่มเป็น 116.596 ล้านบาท เบิกจ่ายแล้วเป็นเงิน 25.739 ล้านบาท ไม่ได้จัดทำขึ้นมาเพื่อประโยชน์ของโครงการแต่เป็นการพัฒนาปรับปรุงเพื่อสนับสนุนการดำเนินงานประจำของ กฟก. การใช้จ่ายเงินไปในกิจกรรมดังกล่าวจึงมิได้เกิดประโยชน์ต่อการฟื้นฟูเกษตรกรที่เข้าร่วมหรือได้รับการปรับโครงสร้างหนี้ตามวัตถุประสงค์และเป้าหมายของโครงการ อีกทั้งจากการตรวจสอบพบว่า ภายหลังสิ้นสุดระยะเวลาการดำเนินโครงการมีงบประมาณคงเหลือจำนวน 2,387.630 ล้านบาท แต่ กฟก. ไม่ได้ส่งคืนคลัง จึงก่อให้เกิดความเสี่ยงที่จะมีการนำเงินจำนวนดังกล่าวไปใช้จ่ายไม่เกิดประโยชน์ตามวัตถุประสงค์ของโครงการ

สาเหตุ

1. ขาดการประสานข้อมูลที่ดีเกี่ยวกับคุณสมบัติของเกษตรกรสมาชิก กฟก. ที่เข้าร่วมโครงการปรับโครงสร้างหนี้ฯ ระหว่าง กฟก. กับ ธ.ก.ส. ประกอบกับในการปฏิบัติงานของผู้รับผิดชอบโครงการขาดความรอบคอบไม่ศึกษาขั้นตอนการปฏิบัติงานให้เข้าใจอย่างชัดเจนว่าควรดำเนินการในเรื่องใดก่อนเพื่อให้ตรงตามวัตถุประสงค์และเป้าหมายของโครงการ จึงก่อให้เกิดความผิดพลาด เป็นความสูญเปล่าเป็นเงินจำนวนมาก

2. การที่เกษตรกรที่ผ่านการอบรมหรือสัมมนา ไม่ได้นำความรู้ที่ได้รับมาใช้ประโยชน์ในการ
ประกอบอาชีพ เกิดจากหลักสูตรที่จัดขึ้นเป็นไปในลักษณะของการปรับเปลี่ยนแนวคิดแต่ไม่มีการจัดกิจกรรมอย่างต่อเนื่อง และขาดการติดตามผลอย่างจริงจัง ที่ชัดเจนเห็นได้จากกรอบการใช้จ่ายเงินอุดหนุนที่เกษตรกรจะได้รับจำนวน 7,000.000 บาท หลังผ่านการอบรมตามแนวทางของโครงการไม่แสดงให้เห็นถึงความเชื่อมโยง หรือไม่ได้เป็นกิจกรรมที่สนับสนุน เกื้อกูลกัน กล่าวคือเงินอุดหนุนที่ได้รับควรเป็นการสนับสนุนด้านงบประมาณเพื่อให้เกษตรกรนำไปใช้เป็นเงินทุนในการนำความรู้ที่ได้รับจากการอบรม สัมมนา ในการเริ่มต้นปรับเปลี่ยนแนวคิดในการประกอบอาชีพเกษตรกรรม จึงพบว่าเกือบทุกรายที่สุ่มตรวจสอบนำเงินไปใช้จ่ายในการซื้อปุ๋ย หรือปัจจัยการผลิตเพื่อสนับสนุนอาชีพเดิมของตนเอง ซึ่งเป็นเพียงการลดค่าใช้จ่ายในการเกษตรระยะสั้น ไม่ได้มีการนำความรู้ที่ได้รับจากการอบรมมาใช้ประโยชน์ต่อการประกอบอาชีพแต่อย่างใด

3. การนำเงินอุดหนุนที่ได้รับการจัดสรรตามโครงการปรับโครงสร้างหนี้ฯ นำไปใช้ในกิจการอื่น
พบว่าเป็นความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนของผู้บริหาร กฟก. ที่เข้าใจว่าเงินอุดหนุนที่ได้รับการจัดสรรตามโครงการปรับโครงสร้างหนี้ฯ สามารถนำไปบริหารจัดการได้เช่นเดียวกับงบประมาณรายจ่ายประจำปี

ข้อเสนอแนะ

การใช้จ่ายเงินของสำนักงานกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรในการดำเนินโครงการปรับ
โครงสร้างหนี้และฟื้นฟูอาชีพเกษตรกร ต้องเป็นไปตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 7 เมษายน 2553กฎหมาย ระเบียบที่เกี่ยวข้อง และแนวทางการดำเนินงานที่กำหนดไว้อย่างเคร่งครัด เนื่องจากเป็นภารกิจที่ กฟก. ได้รับมอบหมายจากคณะรัฐมนตรีให้ดำเนินการโดยกำหนดวัตถุประสงค์ กลุ่มเป้าหมายกรอบการใช้จ่ายเงินงบประมาณที่ชัดเจน มิใช่การจัดสรรงบอุดหนุนทั่วไปที่ กฟก. สามารถนำเงินไปบริหารจัดการได้ตามอำนาจหน้าที่ปกติ

ดังนั้น กฟก. จึงมิอาจนำงบประมาณที่ได้รับการจัดสรรเพื่อการฟื้นฟูอาชีพให้แก่เกษตรกรตามโครงการดังกล่าวไปใช้นอกเหนือจากกรอบการใช้จ่ายงบประมาณที่ได้รับอนุมัติและนอกเหนือจากกิจกรรมที่ได้รับมอบหมายโดยไม่ได้รับความเห็นชอบหรือได้รับการอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีดังนั้น เพื่อให้การใช้จ่ายเงินแผ่นดินเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผลเกิดประโยชน์สูงสุด และเพื่อเป็นการรักษาวินัยทางงบประมาณและการคลัง

สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ได้แจ้งให้คณะรัฐมนตรีผ่านนายกรัฐมนตรีในฐานะผู้จัดสรรเงินอุดหนุน และประธานคณะกรรมการกองทุนฟื้นฟูฯ ดำเนินการแล้วตามหนังสือสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินที่ ตผ 0012/4186 ลงวันที่28 สิงหาคม 2556 โดยมีข้อเสนอแนะให้ประธานคณะกรรมการกองทุนฟื้นฟูฯ พิจารณาดำเนินการดังนี้

1. การดำเนินโครงการปรับโครงสร้างหนี้และฟื้นฟูอาชีพเกษตรกร ได้สิ้นสุดระยะเวลาการ
ดำเนินโครงการแล้ว เพื่อการใช้เงินงบประมาณที่มีจำกัดเกิดประโยชน์สูงสุด และเป็นไปอย่างรอบคอบรัดกุม จึงเห็นควรพิจารณานำงบประมาณของโครงการดังกล่าวที่เหลือจำนวน 2,387.630 ล้านบาทพร้อมดอกเบี้ย (ถ้ามี) ส่งคืนคลังเพื่อให้นำกลับไปสู่ขั้นตอน กระบวนการจัดสรรงบประมาณตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง อันเป็นการรักษาวินัยทางงบประมาณและการคลัง

2. กรณีการใช้งบประมาณโครงการที่เป็นความสูญเปล่าและไม่คุ้มค่า จนเกิดความเสียหายขึ้น
ต่องบประมาณ ควรมอบหมายหรือสั่งการให้หน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่พิจารณาดำเนินการตาม
กฎหมาย ระเบียบที่เกี่ยวข้อง เพื่อหาผู้รับผิดชอบที่บกพร่องต่อหน้าที่ เป็นเหตุให้งบประมาณ
แผ่นดินเสียหาย และดำเนินการตามกฎหมายแก่ผู้ที่เกี่ยวข้องตามควรแก่กรณีต่อไป

3. สำหรับการใช้จ่ายเงินงบประมาณโครงการในการเลือกตั้งผู้แทนเกษตรกรและจัดซื้อ
รถยนต์ รวมทั้งค่าจ้างพนักงานขับรถยนต์ รวมเป็นเงิน 78.941 ล้านบาท ให้ กฟก. พิจารณาตั้ง
งบประมาณรายจ่ายประจำปีมาชดใช้คืนงบประมาณของโครงการ และดำเนินการแก่ผู้เกี่ยวข้อง
ตามควรแก่กรณีต่อไป

4. เพื่อเป็นการรักษาวินัยทางงบประมาณและการคลัง ในโอกาสต่อไปขอให้คณะกรรมการ
กองทุนฟื้นฟูฯ กำชับให้หน่วยงานภายใต้กำกับ ต้องใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินให้อยู่ในกรอบ
การจัดสรรงบประมาณและให้เป็นไปตามที่กฎหมาย ระเบียบ มติคณะรัฐมนตรี กำหนด โดยไม่นำเงินที่มีวัตถุประสงค์การใช้จ่ายชัดเจนไปใช้จ่ายนอกกรอบการจัดสรรหรือในกิจการอื่นที่ไม่ได้สนับสนุนต่อการบรรลุวัตถุประสงค์และได้แจ้งให้นายกรัฐมนตรีพิจารณาทบทวนการใช้จ่ายเงินตามโครงการปรับโครงสร้างหนี้และฟื้นฟูอาชีพเกษตรกรในฐานะผู้จัดสรรงบประมาณซึ่งใช้จ่ายจากงบกลาง ตามหนังสือสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ที่ ตผ 0012/4187 ลงวันที่ 28 สิงหาคม 2556 เพื่อพิจารณาดำเนินการ ดังนี้

1. นำผลการตรวจสอบของ สตง. เข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีเพื่อทบทวนความเหมาะสมความคุ้มค่าในการใช้จ่ายเงินของ กฟก. ตามโครงการปรับโครงสร้างหนี้และฟื้นฟูอาชีพเกษตรกร ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 7 เมษายน 2553 โดยเฉพาะงบประมาณที่เหลืออยู่จำนวน 2,387.630 ล้านบาทควรพิจารณาการนำงบประมาณที่เหลือจำนวนดังกล่าวกลับมาสู่กระบวนการจัดสรรงบประมาณตามกฎหมาย และระเบียบที่เกี่ยวข้องเป็นลำดับแรก และปรับลด ยกเลิกรายการค่าใช้จ่ายที่อยู่ระหว่างการดำเนินการที่ไม่สนับสนุนต่อวัตถุประสงค์และกิจกรรมของโครงการ หรือรายการที่มีการใช้จ่ายเงินไม่คุ้มค่า

2. กรณีความเสียหายที่เกิดขึ้นต่องบประมาณโครงการควรมอบหมายหรือสั่งการให้หน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่พิจารณาดำเนินการตามกฎหมาย ระเบียบที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้ทราบว่าผู้บริหารกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรมีการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบหรือไม่ประการใดเพื่อหาผู้รับผิดชอบและดำเนินการตามกฎหมายแก่ผู้ที่เกี่ยวข้องตามควรแก่กรณีต่อไป