ความลักลั่น ของ กม.ไทย ไม่คุ้มครองผู้เปิดโปงการกระทำผิด

“…กฎหมายของต่างประเทศได้ระบุไว้ชัดเจนว่า การกระทำลักษณะใดที่ถือว่าเป็นการโต้ตอบผู้ให้ข้อมูล และกำหนดมาตรการคุ้มครองผู้ให้ข้อมูลในลักษณะต่างๆ…ในภาพรวมพบว่าประเทศไทยมีแนวคิดการให้ข้อมูลแก่รัฐไม่เป็นระบบเช่นดังกฎหมายต่างประเทศ กล่าวคือ มีการกล่าวถึงการให้สิทธิบุคคลใดๆ ที่จะแจ้งเบาะแส ที่เป็นประโยชน์ต่อหน่วยงานรัฐได้ แต่หลักเกณฑ์อื่นๆ โดยเฉพาะมาตรการให้ความคุ้มครองผู้ให้ข้อมูล ยังไม่มีปรากฏชัดเจน”

ภายหลังจากการมาเยือนไทยเมื่อเร็วๆ นี้ ของศาสตราจารย์แดเนียล อัลลัน โรเซน ( Professor Daniel Allan Rosen ) จากมหาวิทยาลัย Chou และมหาวิทยาลัย Waseda เพื่อบรรยายพิเศษหัวข้อ "กฎหมายคุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูลในประเทศญี่ปุ่น และสหรัฐอเมริกา" ( Whistleblower Laws in Japan and the U.S. ที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (อ่านประกอบ : แดเนียล อัลลัน โรเซน: รัฐต้องคุ้มครอง "ผู้กล้า" เปิดโปง "คนโกง" ทำผิดกม. )

โดย ศ.แดเนียล นำเสนอประเด็นที่น่าสนใจในหลักการของกฎหมายคุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูลทั้งในญี่ปุ่นและสหรัฐอเมริกาที่มีหลักการสำคัญประการหนึ่งคล้ายคลึงกันคือ กรณีที่มีลูกจ้างเปิดเผยข้อมูลบริษัท เมื่อพบว่าบริษัทกระทำการที่สร้างความเสียหายหรือเกิดผลกระทบต่อสาธารณะ เมื่อข้อมูลที่นำมาเปิดเผยเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ ปกป้องการฉ้อโกง มาตรการสำคัญในการคุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูล คือผู้เปิดเผยข้อมูลต้องไม่โดนไล่ออก และต้องมีแรงจูงใจให้คนในบริษัทออกมาเปิดเผยข้อมูล ในกรณีที่พบว่ามีการกระทำผิดกฎหมายเกิดขึ้นในบริษัท

หลักการสากล : คุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูลการฉ้อโกง-ปกป้องประโยชน์สาธารณะ

ศ.แดเนียล กล่าวว่าวัตถุประสงค์ของการมีกฎหมายเพื่อปกป้องผู้เปิดเผยข้อมูลก็คือ เพื่อป้องกันไม่ให้ลูกจ้างผู้เปิดเผยข้อมูลถูกไล่ออก ขณะเดียวกันข้อมูลที่นำมาเปิดเผยนั้น ต้องเกี่ยวกับประโยชน์ของผู้บริโภค ประโยชน์ต่อสาธารณะ หรือเกี่ยวข้องกับความเสี่ยงต่อชีวิตและทรัพย์สิน
กฎหมายปกป้องผู้เปิดเผยข้อมูล ของประเทศญี่ปุ่น กำหนดไว้ด้วยว่า ครั้งแรกที่ลูกจ้างพบว่ามีการกระทำผิดกฎหมาย หหรือมีการกระทำใดๆ ที่จะก่อให้เกิดความเสียหายต่อสาธารณะหรือเสี่ยงต่อชีวิตและทรัพย์สินให้ แจ้งให้นายจ้าง หรือผู้บังคับบัญชาทราบ หากนายจ้างไม่ดำเนินการใดๆ ก็ให้รายงานต่อรัฐบาล ทั้งนี้ ต้องมีเหตุผลอย่างเพียงพอในการรายงาน

ขณะที่กฎหมายปกป้องผู้เปิดเผยข้อมูลในสหรัฐอเมริกานั้น ศ.แดเนียลระบุว่าสหรัฐอเมริกาเป็นสหพันธรัฐ จึงมีกฎหมายแยกย่อยไปในระดับมลรัฐด้วย ซึ่งรัฐเกินกว่าครึ่งหนึ่งของสหรัฐอเมริกามีกฎหมายคุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูล เพราะรัฐบาลมีหลักการสำคัญคือ ต้องการให้ประชาชนมีหน้าที่ในการเปิดเผยข้อมูล และถือเป็นหน้าที่ที่ “ควร” จะเปิดเผยข้อมูลเมื่อพบว่ามีการกระทำผิดกฎหมาย อาทิ กฎหมายของรัฐแคลิฟอร์เนีย กำหนดให้ลูกจ้างต้องเปิดเผยข้อมูลต่อเจ้านายเมื่อพบว่ามีการกระทำใดๆ ที่ละเมิดกกฎหมาย, ในแต่ละบริษัท มีประกาศให้ลูกจ้างเห็นได้ชัด ถึงกฎหมายที่ให้ความคุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูลผู้กระทำผิดกฎหมาย และในประกาศนั้น มักระบุว่าการเปิดเผยข้อมูลคือหน้าที่, มีบริการฮอตไลน์สายด่วน ให้โทร.กับสำนักงานอัยการได้โดยตรง เป็นต้น

ทั้งนี้ ศ.แดเนียลระบุด้วยว่า หลักการสำคัญของกฎหมายปกป้องคุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูลของสหรัฐอเมริกา มีวัตถุประสงค์คือเพื่อปกป้องคุ้มครองและ ให้พลเมืองถือเป็นหน้าที่ที่ควรต้องปฏิบัติ เมื่อพบการกระทำใดๆ ที่ขัดต่อกฎหมายและเมื่อเห็นว่าการเปิดเผยนั้นเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ

ความลักลั่นของกฎหมายไทย : ขาดหลักการคุ้มครองผู้เปิดเผยข้อูมล

แต่นอกจากหลักการเบื้องต้นที่ ศ.แดเนียล เอ่ยถึงแล้ว ยังมีข้อมูลที่น่าสนใจเพิ่มเติม เกี่ยวกับกฎหมายการคุ้มครองผู้ให้ข้อมูลแก่รัฐ ในทัศนะของนักวิชาการด้านกฎหมายของไทย ว่าแตกต่าง หรือมีประเด็นใดที่ยังบกพร่องอีกบ้าง

ดังข้อมูลจาก บทคัดย่อวิทยานิพนธ์ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เรื่อง การคุ้มครองผู้ให้ข้อมูลแก่รัฐ ( Whistleblower protection measures ) โดย ศศินา เงยวิจิตร ซึ่งเป็นหนึ่งในเอกสาร ประกอบการบรรยายครั้งนี้ ที่ผู้เขียนวิทยานิพนธ์คือ ศศินา มีข้อสังเกตที่น่าสนใจต่อการคุ้มครองผู้ให้ข้อมูลแก่รัฐ ที่กฎหมายของไทยยังขาดหลักการสำคัญ โดยสำนักข่าวอิศรา ขอนำมาเสนอ ดังนี้

บทคัดย่อของวิทยานิพนธ์ดังกล่าวระบุว่าการให้ข้อมูลแก่รัฐนั้น เป็นหลักการที่สำคัญต่อการบริหารราชการแผ่นดิน โดยเป็นไปเพื่อให้การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย เพราะผู้ให้ข้อมูลถือได้ว่าเป็นจุดเริ่มต้นการเปิดเผยข้อมูลให้ปรากฏในสังคม ส่งผลให้กลไกการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ได้เกิดการขับเคลื่อนเพื่อค้นหาความจริง ให้ปรากฏต่อไป
หลักเกณฑ์ของกฎหมายว่าด้วยการเปิดเผยข้อมูล  ( Public Interest Disclosure Act ) หรือกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองผู้ให้ข้อมูล ( Whistleblower Protection Act ) จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งในสังคมที่มีความประสงค์การบริหาราชการแผ่นดิน ที่มีประสิทธิภาพ และการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐที่มีประสิทธิผล เพื่อแก้ปัญหาการใช้อำนาจรัฐโดยมิชอบ อันเป็นปัญหาในการบริหารราชการแผ่นดิน มาทุกยุคทุกสมัย

เทียบหลักเกณฑ์สากล : หลักเกณฑ์แบบไทยๆ

บทคัดย่อวิทยานิพนธ์เรื่องการคุ้มครองผู้ให้ข้อมูลแก่รัฐ ของศศินา เงยวิจิตร ยังระบุด้วยว่าในการศึกษาหลักเกณฑ์ การให้ข้อมูลในกฎหมายต่างประเทศพบว่าหลักเกณฑ์การให้ข้อมูลแก่รัฐนั้น มีทั้งรูปแบบการให้ข้อมูลภายในองค์กร โดยเจ้าหน้าที่ของรัฐ  และการให้ข้อมูลของบุคคลทั่วไปต่อองค์กรรัฐ โดยการกำหนดรูปแบบผู้ให้ข้อมูลดังกล่าวนั้น เป็นการกำหนดรูปแบบที่อิงลักษณะประโยชน์สาธารณะที่กฎหมายประสงค์จะคุ้มครองและลักษณะกระบวนการในการเปิดเผยข้อมูล แต่อย่างไรก็ดี ในการกำหนดหลักเกณฑ์ การให้ข้อมูลแก่รัฐ สามารถที่จะกำหนดหลักเกณฑ์ การให้ข้อมูลร่วมกันได้ ระหว่างการเป็นผู้ให้ข้อมูล โดยเจ้าหน้าที่รัฐ และบุคคลทั่วไป โดยระบุประเภทข้อมูล ที่จะให้แก่รัฐอย่างชัดเจน เช่น ในกฎหมายการให้ข้อมูล ของประเทศออสเตรเลีย มลรัฐควีนส์แลนด์ ขณะเดียวกัน การกำหนดนิยามความหมายข้อมูลที่จะเปิดเผยต่อรัฐ จะพิจารณาจากประโยชน์สาธารณะ ที่กฎหมายประสงค์จะคุ้มครอง เช่น ในเรื่องเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ  ( Official misconduct )

การบริหารราชการแผ่นดินที่ไม่ชอบ ( maladministration )

การกระทำที่ผิดกฎหมาย ( illegal )

การกระทำใดก่อให้สาธารณะสูญเปล่า ( public wastage )

การเลือกปฏิบัติ ( arbitrary )

การกระทำต่อสาธารณะที่ไม่เหมาะสม ( improper public sector )

การละเมิด ( negligent )

การกระทำที่ไม่เหมาะสมในเรื่องที่เกี่ยวกับเงินของสาธารณะ ( improper management affecting public funds )

และการกระทำที่เป็นอันตรายต่อสุขอนามัยสาธารณะหรือสิ่งแวดล้อม ( danger to public health or safety or environment ) เป็นต้น

ซึ่งหลักเกณฑ์การให้ข้อมูลแก่รัฐจะต้องกำหนดองค์กรรัฐที่มีหน้าที่ในการรับการเปิดเผยข้อมูล โดยอาจกำหนดองค์กรที่เป็นหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการกระทำดังกล่าว  หรือเป็นหน่วยงานที่มีหน้าที่ รับผิดชอบในเรื่องที่เปิดเผย หรือเป็นหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ในการเยียวยาความเสียหาย โดยขึ้นอยู่กับประเภท ลักษณะของข้อมูลเป็นสำคัญ ว่าอยู่ในความรับผิดชอบของหน่วยงานใด และโครงสร้างความรับผิดที่กฎหมายได้กำหนดไว้โดยเฉพาะ สำหรับการให้ข้อมูล โดยต้อง กำหนแดกระบวนการเปิดเผยข้อมูลไว้ชัดเจน เพื่อความสะดวกในการปฏิบัติงานขององค์กร และการให้ข้อมูลของผผู้ให้ข้อมูลด้วย อีกทั้งกระบวนการเปิดเผยข้อมุลนี้ จะถูกกำหนดให้เป็นเงื่อนไขสำคัญที่ผู้ให้ข้อมูลจะได้รับความคุ้มครองจากการถูกโต้ตอบ เพราะเหตุที่ตนได้เปิดเผยข้อมูลตามที่กฎหมายได้กำหนดไว้

ในส่วนหลักเกณฑ์การให้ความคุ้มครองผู้ให้ข้อมูลแก่รัฐ อาจกล่าวได้ว่า เป็นเรื่องที่มีความสำคัญยิ่ง เพราะสิ่งที่ผู้ให้ข้อมูลประสงค์ให้รัฐตอบแทนการให้ข้อมูล คือ การไม่ถูกโต้ตอบ ดังนั้น การที่บุคคลใดๆ จะสมัครใจออกมาให้ข้อมูลที่เกี่ยวกับประโยชน์ ต่อส่วนรวมมากเพียงใด ย่อมขึ้นอยู่กับมาตรการ ทางกฎหมายในการให้ความคุ้มครองผู้ให้ข้อมูล ซึ่งหลักเกณฑ์ทางกฎหมายของต่างประเทศ ได้ระบุไว้ชัดเจนว่า การกระทำลักษณะใด ที่ถือว่าเป็นการโต้ตอบ ผู้ให้ข้อมูล และกำหนดมาตรการคุ้มครองผู้ให้ข้อมูล ในลักษณะต่างๆ ตลอดจนกำหนดวิธีการเยียวยาความเสียหาย ที่ผู้ให้ข้อมูลได้รับ เพราะเหตุที่ตน ได้ให้ข้อมูลแก่รัฐไว้อย่างเป็นระบบ 

สำหรับการศึกษาแนวคิดและหลักเกณฑ์การให้ข้อมูลแก่รัฐในประเทศไทยนั้น ในภาพรวมพบว่า ประเทศไทยมีแนวคิดการให้ข้อมูลแก่รัฐ ไม่เป็นระบบเช่นดังกฎหมายต่างประเทศ กล่าวคือ มีการกล่าวถึงการให้สิทธิบุคคลใดๆ ที่จะแจ้งเบาะแส ที่เป็นประโยชน์ต่อหน่วยงานรัฐได้ แต่หลักเกณฑ์อื่นๆ โดยเฉพาะมาตรการ ให้ความคุ้มครอง ผู้ให้ข้อมูล ยังไม่มีปรากฏชัดเจน แต่พบว่ามีรูปแบบการให้ข้อมูลแก่รัฐส่วนใหญ่ ในลักษณะที่หน่วยงานใช้อำนาจรัฐเรียกให้ บุคคลใดๆ มาให้ถ้อยคำ ข้อมูล เอกสาร และหลักฐานต่างๆ ซึ่งปรากฏ ในกฎหมายหลายฉบับ เช่น พระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วย คณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ.2541

พระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ.2542

พระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ  พ.ศ.2542

พระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา พ.ศ.2542

พระราชบัญญัติคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ พ.ศ.2542

ข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ.2544 และข้อบังคับการประชุม วุฒิสภา พ.ศ.2544 เป็นต้น

ซึ่งส่วนใหญ่กฎหมายนั้นๆ ได้กำหนดโทษทางอาญาหากบุคคลนั้น ไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของเจ้าหน้าที่ โดยกฎหมายดังกล่าวมิได้มีกฎเกณฑ์ในการให้ความคุ้มครองผู้ถูกเรียกมาให้ข้อมูลแต่อย่างใด

หลักการที่ยังขาดความชัดเจน ของ"องค์กรอิสระ" ในการคุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูล

และสำหรับองค์กรอิสระเหล่านี้ มีภารกิจหลักในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ มีหลักเกณฑ์การให้ข้อมูลและกระบวนการเปิดเผยข้อมูลและมาตรการคุ้มครองผู้ให้ข้อมูล แต่จากการศึกษาพบว่า หลักการคุ้มครองผู้ให้ข้อมูลแก่รัฐยังไม่เป็นระบบ เพราะหลักเกณฑ์การให้ข้อมูล ขององค์กรอิศระทั้งหลายไม่เป็นไปในลักษณะเดียวกัน และหลักเกณฑ์การให้ข้อมูลในหลายหน่วยงานไม่ครบถ้วน ดังหลักเกณฑ์ที่กำหนดในกฎหมายต่างประเทศ

เห็นได้ว่ามีเพียงผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา ที่กำหนดกระบวนการเปิดเผยข้อมูลไว้ชัดเจน ขณะที่หลักเกณฑ์ของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา ปรากฏมาตรการคุ้มครองผู้ให้ข้อมูล ที่กำหนดมาตรการห้ามมิให้ผู้ใดเปิดเผยข้อความ ข้อเท็จจริง หรือข้อมูลที่ได้มาเนื่องจากการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่องค์กรของตน โดยมิได้รับอนุญาต หากผู้ใดฝ่าฝืน ต้องโทษจำคุกหรือปรับ หรือทั้งจำทั้งปรับเท่านั้น และประกอบกับบทบัญญัติ เกี่ยวกับการคุ้มครองบุคคลที่ปรากฎในพระราชบัญญัติ คุ้มครองพยานในคดีอาญา พ.ศ.2546 ก็ไม่สามารถนำมาตรการ คุ้มครองบุคคล มาใช้กับผู้ให้ข้อมูลในองค์กรอิสระ หรือหน่วยงานของรัฐอื่นๆได้ เพราะกฎหมายดังกล่าว มุ่งการคุ้มครอง เฉพาะบุคคล ที่เป็นพยานในคดีอาญาเท่านั้น

และสำหรับกรณีศึกษา ข้าราชการเป็นผู้ให้ข้อมูลต่อหน่วยงานของตน ทั้งกรณีข้าราชการพลเรือน ข้าราชการทหาร ข้าราชการการเมือง พบว่าไม่มีการกำหนดหลักเกณฑ์ การให้ข้อมูลต่อหน่วยงานตนทั้งสิ้น แต่เนื่องจากข้าราชการนั้น มีระบบการบริหารงานบุคคล อันได้แก่ ระบบวินัย อุทธรณ์ และร้องทุกข์อยู่แล้วโดยหลักการ จึงสามารถที่จะนำหลักเกณฑ์การให้ข้อมูล มากำหนดในระบบการบริหารงานบุคคล

โดยเฉพาะข้าราชการพลเรือน ที่มีโครงสร้างการบริหารงานบุคคลที่สมบูรณ์ครบถ้วนกว่าข้าราชการประเภทอื่น ซึ่งข้าราชการทหาร มีระบบการบริหารงานบุคคลที่มีลักษณะเฉพาะที่ผู้ใต้บังคับบัญชาต้องเชื่อฟังผู้บังคับบัญชาอย่างเคร่งครัด ส่วนข้าราชการการเมือง ไม่มีระบบการบริหารงานบุคคล ที่ชัดเจน

หลักเกณฑ์ตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการการเมือง พ.ศ. 2535 เพียงแต่กำหนดเรื่องการรับเงินเดือนและเงินประจำ ตำแหน่งเท่านั้น แต่อย่างไรก็ดี หลักการให้ข้อมูล ต่อหน่วยงานของตนย่อมเป็นเรื่องที่เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม จึงสมควรส่งเสริมหลัการนี้ให้เกิดขึ้น ซึ่งภาครัฐจะต้องได้ให้ความสำคัญ กับปัญหาการให้ข้อมูลแก่รัฐ โดยเฉพาะการให้ความคุ้มครองผู้ให้ข้อมูล ทั้งการให้ข้อมูลของบุคคลใดๆ และการให้ข้อมูลของข้าราชการ หรือเจ้าหน้าที่รัฐอื่นๆ ต่อหน่วยงานรัฐ โดยกำหนดแนวทาง ปฏิบัติให้ชัดเจน สอดคล้องกับมติคณะรัฐมนตรี และโครงการราชการใสสะอาด ที่ได้กำหนดเรื่องการให้ข้อมูล อันเป็นประโยชน์แก่รัฐไว้ ตลอดจนการแจ้งเวียนแก่หน่วยงานของรัฐต่างๆ ทราบ ถือปฏิบัติต่อไป

...

คือสิ่งที่นักวิชาการด้านกฎหมายของไทย มีข้อสังเกตต่อมาตรการคุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูล ที่เมื่อพิจารณาเปรียบเทียบกับหลักเกณฑ์ของกฎหมายคุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูลของต่างประเทศแล้ว พบว่ากฎหมายไทยยังขาดความชัดเจนและไม่จริงจังต่อมาตรการในการให้ความคุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูลมากพอ

ภาพประกอบจาก : freedomoutpost.com, thelaw.tv, www.jerseyemploymentlawyers.com, pixgood.com, www.lawyersandsettlements.com, www.whistleblowerattorneys.com