เปิดหมด"ข้อสังเกต-จุดอ่อน" งบประมาณ กสทช. ขาดประสิทธิภาพ ให้อิสระเกินไป

"...การใช้อำนาจตามดุลยพินิจ (Discretion) โดยปราศจากความระมัดระวังรอบคอบในการกำหนดและดำเนินนโยบายที่เกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินงบประมาณ ทำให้ กสทช. มีอิสระมากในการเปลี่ยนแปลงงบประมาณกลางปีการกำหนดโครงการใหม่ ๆ ในระหว่างปี การจัดสรรเงินบริจาคและการกุศลมากเกินความจำเป็น เป็นต้น.."

หมายเหตุ สำนักข่าวอิศรา www.isranews.org : เป็นเนื้อหาการประเมินการใช้จ่ายเงินงบประมาณของ สำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ประจำปี 2556 ที่จัดทำโดยสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) 

---------

@ การประเมินการใช้จ่ายเงิน

- การวิเคราะห์ผลการดำเนินงานประจำปี 2556 ของสำนักงาน กสทช.

*ปี 2555 ไม่รวมรายได้จากการประมูล 3 จี จำนวน 20,880.46 ล้านบาท และรายได้แผ่นดินนำส่งคลังจำนวน 20,880.46 ล้านบาท โดยใช้ข้อมูลเปรียบเทียบปี 2555 ที่ปรับปรุงใหม่ (Restate) ในการนำเสนอข้อมูล

ในปี 2556 สำนักงาน กสทช. มีรายได้สูงกว่าค่าใช้จ่ายจำนวน 8,346.68 ล้านบาท เพิ่มขึ้นจากปีก่อนจำนวน 3,727.01 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 80.68 ซึ่งเกิดจากรายได้ปี 2556 ที่เพิ่มขึ้นจากปีก่อนจำนวน 4,434.75 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 61.39 โดยมีค่าใช้จ่ายปี 2556 เพิ่มขึ้นจากปีก่อน จำนวน 707.74 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 27.18 ซึ่งสามารถแยกวิเคราะห์ผลการดำเนินงานของ สำนักงาน กสทช. ตามตาราง 1 ตาราง 2 และ ตาราง 3 ได้ดังนี้

จากตารางข้างต้นพบว่า รายได้ของสำนักงาน กสทช. ที่เพิ่มขึ้นจำนวน 4,434.75 ล้านบาท ส่วนใหญ่เป็นรายได้กองทุนวิจัยและพัฒนาฯ ซึ่งมีจำนวนเพิ่มขึ้นถึง 3,049.98 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 107.40

รายได้กองทุนวิจัยและพัฒนาฯ สำหรับปี 2556 จำนวน 5,889.78 ล้านบาท ประกอบด้วย รายได้เงินสมทบจากผู้ประกอบกิจการโทรคมนาคมเพื่อโครงการ USO จำนวน 5,125.59 ล้านบาท รายได้เงินสมทบกองทุนพัฒนากิจการโทรคมนาคมฯ จำนวน 543.46 ล้านบาท ดอกเบี้ยรับและรายได้อื่น จำนวน 220.73 ล้านบาท

รายได้ตามมาตรา 65 (1) และ (2) จำนวน 5,751.42 ล้านบาท ประกอบด้วยรายได้ค่าธรรมเนียมในกิจการโทรคมนาคมจำนวน 5,328.69 ล้านบาท รายได้ค่าธรรมเนียมในกิจการกระจายเสียงและโทรทัศน์ จำนวน 278.55 ล้านบาท รายได้จากการบริหารสถานีวิทยุกระจายเสียง 1 ปณ. จำนวน 44.78 ล้านบาท นอกจากนั้นเป็นดอกเบี้ยรับและรายได้อื่น จำนวน 99.40 ล้านบาท

รายได้ตามมาตรา 65 (3) ถึง (5) เป็นดอกเบี้ยรับและรายได้อื่น จำนวน 17.29 ล้านบาท

ค่าใช้จ่ายของสำนักงาน กสทช. ที่เพิ่มขึ้นจำนวน 707.74 ล้านบาท ส่วนใหญ่เกิดจากค่าใช้จ่ายตามมาตรา65 (1) และ (2) ที่เพิ่มขึ้นจำนวน 711.84 ล้านบาท และค่าใช้จ่ายตามมาตรา 65 (3) ถึง (5) ลดลงจำนวน 6.14 ล้านบาท ส่วนที่เหลือเป็นค่าใช้จ่ายของกองทุนวิจัยและพัฒนาฯ เพิ่มขึ้นจำนวน 2.04 ล้านบาท สำหรับค่าใช้จ่ายในการบริหารกองทุนวิจัยและพัฒนาฯ เช่น ค่าตอบแทนและค่าใช้จ่ายอื่นในการปฏิบัติงานให้เบิกจ่ายจากสำนักงาน กสทช. ทั้งนี้เป็นไปตามข้อ 8 ของระเบียบ กสทช. ว่าด้วยค่าตอบแทนและค่าใช้จ่ายอื่นในการปฏิบัติงานของคณะกรรมการบริหารกองทุนวิจัยและพัฒนาฯ พ.ศ. 2555 ในปี 2555 มีค่าใช้จ่ายในการบริหารงานกองทุนวิจัยและพัฒนาฯ จำนวน 13.56 ล้านบาท แต่ในปี 2556 สำนักงาน กสทช. ไม่สามารถจำแนกค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานและค่าใช้จ่ายในการบริหารกองทุนวิจัยและพัฒนาฯ ได้ ทำให้ไม่สามารถเปิดเผยค่าใช้จ่ายดังกล่าวในรายงานนี้ได้

ผลการดำเนินงานของสำนักงาน กสทช. ในปี 2556 ที่มีรายได้สูงกว่าค่าใช้จ่ายเป็นจำนวน 8,346.68 ล้านบาท ซึ่งเพิ่มจากปี 2555 จำนวน 3,727.01 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 80.68 เกิดจากการดำเนินงานของกองทุนวิจัยและพัฒนาฯพบว่ามีรายได้สูงกว่าค่าใช้จ่ายจำนวน 3,047.94 ล้านบาท เนื่องจากเมื่อวันที่ 30 พฤษภาคม 2555 กสทช. ได้ออกประกาศหลักเกณฑ์และวิธีการจัดเก็บรายได้เพื่อนำไปใช้ในการจัดให้มีบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงและบริการเพื่อสังคม โดยข้อ 9 ของประกาศฯ ได้กำหนดวิธีการนำส่งรายได้ให้แก่กองทุนวิจัยและพัฒนาฯ เป็นรายปี โดยแบ่งชำระเป็น 2 ครั้ง คือครั้งที่ 1 ภายในวันที่ 31 กรกฎาคม ของปี และครั้งที่ 2 ภายในวันที่ 31 มกราคม ของปี ทำให้ในปี 2555 ได้รับเงินสมทบจากผู้ประกอบกิจการโทรคมนาคมเพียงรอบเดียว ในขณะที่ในปี 2556 ได้รับเงินสมทบ 2 รอบ ประกอบกับในปี 2556 กองทุนวิจัยและพัฒนาฯ เบิกจ่ายเงินล่าช้าไม่เป็นไปตามแผนปฏิบัติการที่กำหนดไว้

ตามมาตรา 65 วรรคสอง ที่ระบุให้รายได้ของสำนักงาน กสทช. ประเภทค่าธรรมเนียมใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่และค่าธรรมเนียมใบอนุญาตประกอบกิจการตามมาตรา 42 วรรคสอง และมาตรา 45 วรรคสาม และรายได้จากผลประโยชน์อันได้มาจากการดำเนินงานตามอำนาจหน้าที่ของ กสทช. และสำนักงาน กสทช. เมื่อหักรายจ่ายสำหรับการดำเนินงานอย่างมีประสิทธิภาพของสำนักงาน กสทช. ค่าภาระต่าง ๆ ที่จำเป็น เงินที่จัดสรรเพื่อสมทบกองทุนวิจัยและพัฒนาฯ ตามมาตรา 52 และกองทุนพัฒนาเทคโนโลยีเพื่อการศึกษาตามกฎหมายว่าด้วยการศึกษาแห่งชาติ เหลือเท่าใด ให้นำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน ดังนั้น เมื่อวิเคราะห์ผลการดำเนินงานที่เกิดจากรายได้ตามมาตรา 65 (1) และ (2) แล้วพบว่าในปี 2556 สำนักงาน กสทช. มีรายได้ตามมาตรา 65(1) และ (2) เพิ่มขึ้นจำนวน 1,394.99 ล้านบาท ตามตารางที่ 1 ในขณะที่มีค่าใช้จ่ายในการกำกับดูแลเพิ่มขึ้นจำนวน 711.84 ล้านบาท ตามตารางที่ 2 ทำให้มีรายได้สูงกว่าค่าใช้จ่ายจำนวน 683.15 ล้านบาท ตามตาราง 3 และมีภาระผูกพันปี 2556 จำนวน 1,613.18 ล้านบาท ตามตาราง 8 ส่งผลให้การคำนวณรายได้นำส่งรัฐในปี 2556 มีจำนวนเพียง 939.27 ล้านบาท ในขณะที่ปี 2555 มีรายได้นำส่งรัฐถึงจำนวน 1,119.94 ล้านบาท ลดลงจำนวน 180.67 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 16.13 (ดูตารางที่ 4)

1 ภาระผูกพันปี 2555 จำนวน 1,485.29 ล้านบาท ประกอบด้วย ภาระผูกพันของปี 2554 ที่ยกมาจนถึงปี 2555 จำนวน 120.18 และภาระผูกพันของปี 2555 จำนวน 1,365.11 ล้านบาท (ดูตาราง 7)
2 ภาระผูกพันปี 2556 จำนวน 1,613.18 ล้านบาท ประกอบด้วย ภาระผูกพันของปี 2555 ที่คงเหลืออยู่จำนวน 337.79 ล้านบาทและภาระผูกพันของของปี 2556 จำนวน 1,275.39 ล้านบาท (ดูตาราง 7)

ข้อสังเกต

1. จากตาราง 4 จะเห็นว่าขณะที่ในปี 2556 สำนักงาน กสทช. มีการจัดเก็บรายได้จากผู้ประกอบการเพิ่มขึ้น และมีค่าใช้จ่ายและภาระผูกพันเพิ่มขึ้นตามไปด้วย ทำให้รายได้นำส่งรัฐลดลงจากปี 2555 จำนวน 180.67 ล้านบาท (1,119.94-939.27) อาจมีเหตุจากสำนักงาน กสทช. ไม่สามารถควบคุมการใช้จ่ายให้มีประสิทธิภาพ ซึ่งอาจส่งผลต่อการดำเนินงานในอนาคตหรือมีการกันเงินไว้ใช้จ่ายในการดำเนินงานโครงการต่าง ๆ เป็นจำนวนมากเพื่อลดการนำเงินเหลือจ่ายส่งเป็นรายได้แผ่นดิน ดังจะได้แสดงต่อไปในการประเมินผลการบริหารโครงการข้อ 3 ต่อไป

2. สำนักงาน กสทช. ไม่สามารถจำแนกค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานและค่าใช้จ่ายในการบริหารกองทุนวิจัยและพัฒนาฯ ที่เกิดขึ้นในปี 2556 แต่สามารถจำแนกค่าใช้จ่ายดังกล่าวให้ตรวจสอบได้ในปี 2555 ทำให้สำนักงาน กสทช.ไม่สามารถเปิดเผยค่าใช้จ่ายดังกล่าวของปี 2556 ในหมายเหตุประกอบงบการเงินได้

ข้อเสนอแนะ

1. ขอให้สำนักงาน กสทช. พิจารณาการใช้จ่ายอย่างมีประสิทธิภาพด้วยความเหมาะสม ตามความจำเป็น เพื่อนำเงินเหลือจ่ายส่งเป็นรายได้แผ่นดินต่อไปและให้ผู้บริหารสำนักงาน กสทช. ให้ความสำคัญในเรื่องการกันเงินไว้ใช้จ่ายตามภาระผูกพันในโครงการต่าง ๆ ของแต่ละปี โดยขอให้มีการทบทวนถึงระยะเวลาในการใช้เงินกันที่สำนักงาน กสทช. ได้กำหนดไว้ให้สามารถกันเงินไว้ใช้จ่ายได้ถึง 2 ปี ซึ่งหากพ้นระยะเวลา 2 ปีแล้ว ยังไม่สามารถดำเนินการได้ก็จะนำส่งเป็นเงินรายได้แผ่นดินต่อไป ในขณะที่หน่วยงานราชการหรือหน่วยงานอื่น ๆ ของรัฐ ที่มีการกันเงินจะต้องดำเนินการในโครงการนั้น ๆ ให้เสร็จภายใน 1 ปี เท่านั้น ซึ่งถือเป็นการสนับสนุนทางการเงินการคลังที่ดี ดังเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ที่มุ่งเน้นให้ทุกหน่วยงานดำเนินการภายใต้ระเบียบวินัยการเงินการคลัง

2. ขอให้สำนักงาน กสทช. จัดเก็บค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานและค่าใช้จ่ายในการบริหารกองทุนวิจัยและพัฒนาฯ ที่จ่ายแทนกองทุนวิจัยและพัฒนาฯ ไป ทั้งในปี 2556 และในปีถัดไป เพื่อนำไปแสดงในหมายเหตุประกอบงบการเงินของสำนักงาน กสทช. ต่อไป

- การจัดทำและการบริหารงบประมาณ

ในการวิเคราะห์และประเมินผลการจัดทำและการบริหารงบประมาณของสำนักงาน กสทช. สำหรับปี 2556 นี้ ได้นำตัวเลขและข้อมูลต่าง ๆ มาจากกลุ่มงานยุทธศาสตร์และการงบประมาณ ซึ่งมีหน้าที่ในการจัดทำและบริหารงบประมาณรายจ่ายประจำปีของ กสทช. และสำนักงาน กสทช. โดยสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้ทำการวิเคราะห์การจัดทำงบประมาณและการบริหารงบประมาณ ซึ่งสำนักงาน กสทช. มักจะมีการกันเงิน ในแต่ละปีสำหรับโครงการที่เป็นงบประจำใด ๆ ที่ไม่สามารถดำเนินได้ ขึ้นไปปีที่ไดรับงบประมาณ โดยส่วนใหญ่จะมีกันไว้ใช้จ่ายเป็นเวลา 2 ปี ซึ่งหากไม่สามารถใช้จ่ายได้ทันก็จะยกเลิกเงินกันดังกล่าว และนำเงินกันที่เหลือนั้น ส่งเป็นรายได้แผ่นดินต่อไป จากการวิเคราะห์และสอบทานข้อมูลต่าง ๆ แล้วพบว่า

1.การจัดทำและการบริหารงบประมาณขาดวินัยและความโปร่งใสทางการเงินการคลัง (Fiscal Discipline and Transparency)

การจัดทำงบประมาณและการบริหารงบประมาณของสำนักงาน กสทช. เป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการกิจการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ตามพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 มาตรา 27 (20) ให้ กสทช. อนุมัติงบประมาณรายจ่ายของสำนักงาน กสทช. รวมทั้งเงินที่จัดสรรเข้ากองทุนตามมาตรา 52 และ ตามมาตรา 27 (21) ที่ระบุให้ กสทช. พิจารณาและให้ความเห็นชอบเกี่ยวกับการจัดสรรเงินกองทุนตามที่คณะกรรมการบริหารกองทุนเสนอตามมาตรา 55 ซึ่งในปีงบประมาณ 2556 จัดสรรงบประมาณรายจ่ายรวมทั้งสิ้นจำนวน 4,115.96 ล้านบาท มีขั้นตอนในการจัดทำงบประมาณดังนี้
สำนักงาน กสทช. มีขั้นตอนในการจัดทำงบประมาณ 3 ขั้นตอน ดังนี้

1. การวางแผนงบประมาณ เริ่มต้นเดือนมิถุนายน 2555 สิ้นสุดเดือนกรกฎาคม 2555 โดย

1.1 กสทช. เห็นชอบปฏิทินงบประมาณรายรับ-รายจ่ายประจำปี 2556
1.2 กลุ่มงานยุทธศาสตร์และการงบประมาณจัดทำเป้าหมาย ยุทธศาสตร์ และตัวชี้วัดความสำเร็จ ตามแผนแม่บทกิจการกระจายเสียงและโทรทัศน์ และแผนแม่บทกิจการโทรคมนาคม
1.3 กลุ่มงาน/ส่วนงานต่าง ๆ จัดทำผลผลิตและตัวชี้วัดสำหรับปี 2556
1.4 กลุ่มงานยุทธศาสตร์และการงบประมาณจัดทำประมาณการรายรับประจำปี 2556 เพื่อเสนอความเห็นต่อ กสทช. เพื่อพิจารณาให้นโยบายในการจัดทำงบประมาณประจำปี 2556 ต่อไป
1.5 สำนักงาน กสทช. ประชุมระดมความคิดเห็นเพื่อจัดทำแผนปฏิบัติการประจำปี 2556 เพื่อเสนอแผนปฏิบัติการประจำปี2556ต่อ กสทช.

2. การจัดทำงบประมาณ เริ่มต้นเดือนสิงหาคม 2555 สิ้นสุดเดือนกันยายน 2555 โดย

2.1 กลุ่มงานยุทธศาสตร์และการงบประมาณ แจ้งเวียนทุกกลุ่มงาน/ส่วนงาน เพื่อจัดทำคำขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2556 ตามหลักเกณฑ์และวิธีการจัดทำคำของบประมาณรายจ่าย
2.2 รองเลขาธิการ กสทช. ที่กำกับดูแลในแต่ละภารกิจ กลั่นกรองงบประมาณและให้ความเห็นชอบการจัดทำคำขอตั้งงบประมาณรายจ่ายของแต่ละหน่วยงาน
2.3 กลุ่มงานยุทธศาสตร์และการงบประมาณรวบรวมคำขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2556 และวิเคราะห์เบื้องต้นในส่วนของค่าใช้จ่ายประจำ เช่น ค่าใช้จ่ายบุคลากร (เงินเดือนและค่าตอบแทน) และค่าใช้จ่ายโครงการตามแผนยุทธศาสตร์ เพื่อเสนอต่อเลขาธิการ กสทช. พิจารณากลั่นกรองคำขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2556 ต่อไป
2.4 เลขาธิการ กสทช. นำเสนอร่างงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2556 พร้อมแนวทางการจัดทำงบประมาณดังกล่าว ต่อคณะอนุกรรมการพิจารณางบประมาณเพื่อดำเนินการต่อไป

3. การอนุมัติงบประมาณ เริ่มต้นเดือนตุลาคม 2555 สิ้นสุดเดือนธันวาคม 2555 โดย

3.1 คณะอนุกรรมการพิจารณางบประมาณดำเนินการพิจารณากลั่นกรองงบประมาณรายจ่าย และนำเสนอ กสทช. เพื่ออนุมัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2556
3.2 กสทช. พิจารณาอนุมัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2556
3.3 กลุ่มงานยุทธศาสตร์และการงบประมาณ แจ้งเวียนงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2556 ที่ผ่านการพิจารณาอนุมัติแล้ว
3.4 สำนักงาน กสทช. รับทราบแผนปฏิบัติการประจำปี 2556 และนโยบายของ กสทช. เพื่อใช้เป็นข้อมูลในการจัดทำงบประมาณในปี

ในปี 2556 กสทช. ได้อนุมัติจัดสรรงบประมาณรายจ่ายรวมทั้งสิ้นเป็นเงิน 4,115.96 ล้านบาท ซึ่งแยกเป็นค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานในแต่ละประเภทและได้พบว่ามีการใช้จ่ายจริงเพียง 2,519.95 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 61.22 ของเงินงบประมาณที่ตั้งไว้ รายละเอียดเป็นไปตามตารางที่ปรากฏต่อไปนี้

จากตารางข้างต้นหากพิจารณาการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2556 จะพบว่าส่วนใหญ่จัดสรรไปที่รายจ่ายดำเนินงานของ กสทช. และสำนักงาน กสทช. (งบประจำ) ซึ่งเป็นจำนวนถึง 2,893.22 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 70.30 ของงบประมาณที่ได้รับจัดสรร ในขณะที่ค่าภาระต่าง ๆ ที่เหมาะสม (งบโครงการ) มีเพียงจำนวน 1,028.27 ล้านบาท ซึ่งคิดเป็นร้อยละ 24.98 เมื่อพิจารณาแผนการใช้จ่ายงบประมาณรายจ่าย ซึ่งเป็นงบประจำและงบโครงการรวมจำนวน 3,921.49 ล้านบาท จะเห็นการกระจายแผนการใช้จ่ายเงินงบประมาณปี 2556 ในภารกิจตามโครงสร้างองค์กร 5 ภารกิจ ดังตารางต่อไปนี้

ข้อสังเกต

1. จากขั้นตอนในการจัดทำงบประมาณและปฏิทินงบประมาณดังกล่าว มีลักษณะการจัดทำในรูปแบบเดียวกันกับการบริหารงบประมาณภาครัฐ แต่ในการจัดทำงบประมาณในปี 2556 ในขั้นตอนการวางแผนงบประมาณ สำนักงาน กสทช. ไม่ได้จัดทำแผนปฏิบัติการประจำปี 2556 ทำให้การจัดสรรงบประมาณขาดเป้าหมายและทิศทางที่ชัดเจนในการกำหนดแผนงานและแผนเงินงบประมาณ ที่ควรจะต้องสอดรับกันอย่างเหมาะสมและเป็นระบบ ส่งผลให้กระบวนการในการจัดซื้อจัดจ้างมีความล่าช้า ทั้งที่ส่วนใหญ่ใช้วิธีพิเศษในการจัดซื้อจัดจ้างก็ตาม และจากการที่สำนักงาน กสทช. ขาดแผนการใช้จ่ายเงินในภารกิจที่สำคัญ เช่น ไม่มีแผนการคุ้มครองผู้บริโภค แผนการประชาสัมพันธ์ประจำปี แผนการจัดซื้อจัดจ้างประจำปี ซึ่งการไม่มีแผนการปฏิบัติการประจำปีและแผนการจัดซื้อจัดจ้างประจำปี ทำให้การใช้จ่ายงบประมาณขาดวินัยทางงบประมาณและการคลังที่ดี กล่าวคือ ขาดความโปร่งใสในกระบวนการใช้จ่ายเงินงบประมาณ มีการรีบเร่งดำเนินการ โดยทำสัญญาจัดซื้อจัดจ้างเพื่อกันเงินงบประมาณไว้ใช้ในปีถัดไปเป็นจำนวนมากในช่วงปลายปี ทำให้ในช่วงไตรมาสหนึ่งถึงไตรมาสสองของปีถัดไปยังคงเป็นการใช้เงินงบประมาณเก่าที่กันไว้ การใช้จ่ายเงินงบประมาณในปีปัจจุบันจะเบิกจ่ายได้ตั้งแต่ไตรมาสสามและไตรมาสสี่จนเกิดเงินกันไว้เบิกเหลื่อมปีเป็นจำนวนมาก

2. การจัดสรรงบประมาณยังไม่มีความเหมาะสมกล่าวคือ เน้นหนักไปที่ภารกิจยุทธศาสตร์และกิจการองค์กรสูงถึงร้อยละ 44.05 อีกทั้งการกระจายงบประมาณไปที่ภารกิจยุทธศาสตร์และกิจการองค์กร ซึ่งมีสำนักที่ดำเนินการในภารกิจนี้เพียง 8 สำนัก กลับได้รับงบประมาณเฉลี่ยสูงถึง 215.91 ล้านบาทต่อหนึ่งสำนัก ในขณะที่ภารกิจภูมิภาคและบูรณาการซึ่งมีสำนักที่ดำเนินการในภารกิจนี้ถึง 16 สำนัก กลับได้รับงบประมาณเฉลี่ยเพียง 10.33 ล้านบาทต่อหนึ่งสำนัก

3. จากตาราง 5 แสดงแผนการใช้จ่ายงบประมาณปี 2556 เปรียบเทียบกับจ่ายจริง ซึ่งข้อมูลนำมาจากกลุ่มงานยุทธศาสตร์และการงบประมาณ นั้น แสดงผลการใช้จ่ายจริงในปี 2556 จำนวน 2,519.95 ล้านบาท แต่จากตาราง 2 ที่แสดงการเปรียบเทียบค่าใช้จ่ายของสำนักงาน กสทช. จำแนกเป็นค่าใช้จ่ายตามกฎหมาย ซึ่งข้อมูลนำมาจากกลุ่มงานการคลัง แสดงค่าใช้จ่ายที่เบิกจ่ายในปี 2556 เป็นจำนวน 3,311.81 ล้านบาท ผลแตกต่างเป็นจำนวนถึง 791.86 ล้านบาท โดยที่ไม่มีกลุ่มงานใดหาสาเหตุว่าผลแตกต่างนั้นเกิดจากสาเหตุใด และมีความเหมาะสมอย่างไรหรือไม่

ข้อเสนอแนะ

1. ให้ กสทช. ควบคุมกำกับดูแลการจัดทำและการบริหารงบประมาณของสำนักงาน กสทช. โดยให้จัดทำแผนปฏิบัติการประจำปี แผนการจัดซื้อจัดจ้าง แผนการประชาสัมพันธ์ประจำปี แผนการคุ้มครองผู้บริโภค เพื่อให้การใช้จ่ายเงินงบประมาณมีแผนงานและเป้าหมายที่ชัดเจน ทั้งนี้เพื่อเพิ่มความโปร่งใสในการใช้จ่ายเงินงบประมาณ และให้ควบคุมการจัดซื้อจัดจ้างโดยวิธีพิเศษเท่าที่จำเป็นเท่านั้น นอกจากนี้ควรมีการกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการใช้จ่ายในรูปแบบของการตั้งเป้าหมายหรือเพดานของการใช้จ่าย (Spending Ceiling) เพื่อให้การบริหารงบประมาณมีประสิทธิภาพ สำหรับการนำเสนอข้อมูลแผนงานประกอบการพิจารณางบประมาณก็ควรสั่งการให้มีเอกสารแสดงเหตุผล และรายละเอียดของโครงการที่นำเสนอ อีกทั้งการเปลี่ยนแปลงงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมกลางปี ก็ไม่ควรเป็นการเพิ่มโครงการใหม่ที่ไม่อยู่ในแผนปฏิบัติการ เป็นต้น

2. ขอให้พิจารณาหลักเกณฑ์การจัดสรรงบประมาณให้มีความสมดุลและสอดคล้องกับภารกิจงานตามโครงสร้างองค์กรและแผนยุทธศาสตร์ต่างๆ ของสำนักงาน กสทช. เพื่อให้มีเงินงบประมาณเพียงพอในภารกิจที่มีความสำคัญและต้องใช้ทรัพยากรทั้งเงินงบประมาณและจำนวนบุคลากรที่เพียงพอและเหมาะสมต่อไป

3. ขอให้เลขาธิการ กสทช. สั่งการให้กลุ่มงานยุทธศาสตร์และการงบประมาณ และกลุ่มงานการคลัง สอบยันข้อมูลการเบิกจ่ายเงินงบประมาณประจำปีระหว่างกันเป็นรายเดือนหรือรายไตรมาส เพื่อให้การรายงานผลการบริหารงบประมาณประจำปีของสำนักงาน กสทช. มีความถูกต้องเหมาะสม สามารถอธิบายถึงผลแตกต่างของจำนวนที่แตกต่างที่อาจเกิดขึ้นได้อย่างเหมาะสมในโอกาสต่อไป ทั้งนี้เพื่อประโยชน์กับผู้บริหารของสำนักงาน กสทช. ในการใช้ข้อมูลเพื่อกำหนดนโยบายด้านงบประมาณ อีกทั้งบุคคลภายนอกจะได้รับข้อมูลที่ถูกต้องตามผลการดำเนินงานที่แท้จริงของสำนักงาน กสทช.

@ การบริหารงบประมาณขาดประสิทธิภาพมีเงินกันเหลื่อมปีสูงขึ้นทุกปี

จากตาราง 7 จะพบว่า มีการบริหารงบประมาณโดยใช้เงินกันของปีก่อนและเงินงบประมาณประจำปี 2556 รวมเป็นเงิน 5,601.25 ล้านบาท โดยมีการเบิกจ่ายไปจำนวน 3,503.83 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 62.55 ของเงินงบประมาณรวม และมีเงินกันเหลือจ่ายจำนวน 2,097.42 ซึ่งได้มีการกันเหลื่อมปีไว้จำนวน 1,275.39 ล้านบาท โดยคงเหลือเงินจำนวน 822.03 ล้านบาท สำนักงาน กสทช. ได้นำเงินที่เหลือจากการกันเงินส่งเป็นรายได้แผ่นดินจำนวน 484.24 ล้านบาท ประกอบด้วย เงินเหลือในปี 2556 2555 และ 2554 จำนวน 320.62 ล้านบาท 107.45 ล้านบาทและ 56.17 ล้านบาท ตามลำดับ คงเหลืออีกจำนวน 337.79 ล้านบาท ซึ่งเป็นเงินกันของปีงบประมาณ 2555 ที่ยังไม่ได้มีการเบิกจ่ายเลย ดังนั้นสิ้นปี 2556 สำนักงาน กสทช. จึงมีเงินกันเหลื่อมปีเป็นจำนวนถึง 1,613.18 ล้านบาท (1,275.39+337.79) คิดเป็นร้อยละ 28.80 ของเงินงบประมาณทั้งสิ้น โดยสามารถจำแนกรายละเอียดเงินกันไว้เบิกเหลื่อมปีตามประเภทของงบประมาณ ดังนี้

จากตาราง 8 ที่แสดงรายการเงินกันไว้เบิกเหลื่อมปีของปี 2555 และปี 2556 โดยแยกให้เห็นถึงการกันเงินไว้ใช้ในงบประจำ และงบโครงการและงบกลาง จะได้แยกวิเคราะห์ให้เห็นถึงการกันเงินเป็นงบประเภทดังกล่าวนั้นถูกนำไปไว้ในภารกิจใด เป็นจำนวนเท่าใด ดังจะได้แยกแสดงเป็นรายปี โดยวิเคราะห์เงินกันไว้เบิกเหลื่อมปีของปี 2555 ตามตาราง 9 และแผนภูมิ 9ก และ 9ข และของปี 2556 ตามตาราง 10 และแผนภูมิ 10ก และ 10ข ดังนี้

ในการกันเงินไว้เบิกเหลื่อมปีของปี 2555 พบว่ามีการกันเงินไว้ใช้ในงบประจำมากกว่างบโครงการ โดยมีภารกิจที่กันเงินไว้มากที่สุด คือ ภารกิจยุทธศาสตร์และกิจการองค์กร โดยมีการกันเงินไว้ถึง 149.50 ล้านบาท ซึ่งเมื่อเปรียบเทียบกับเงินกันปี 2555 ที่มีจำนวนทั้งสิ้น 337.79 ล้านบาท จึงเทียบเท่าร้อยละ 44.26 และทุกภารกิจต่างก็กันเงินไว้สำหรับงบประจำมากกว่างบโครงการทั้งสิ้น ยกเว้นภารกิจกระจายเสียงและโทรทัศน์ที่มีการกันเงินเป็นงบโครงการมากกว่างบประจำ

ในการกันเงินไว้เบิกเหลื่อมปีของปี 2556 จะเห็นได้ว่ามีการกันเงินไว้สำหรับการใช้จ่ายในงบประจำ และงบโครงการและงบกลางค่อนข้างจะใกล้เคียงกันในภาพรวม แต่เมื่อวิเคราะห์เป็นแต่ละภารกิจกลับพบว่า มี 2 ภารกิจที่มีการกันเงินไว้สูงมากคือ ภารกิจกระจายเสียงและโทรทัศน์ ที่กันเงินไว้เป็นจำนวน 336.28 ล้านบาท และภารกิจยุทธศาสตร์และกิจการองค์กร ที่กันเงินไว้เป็นจำนวน 377.38 ล้านบาท แต่ทั้งสองภารกิจกลับมีความแตกต่างกันในเรื่องการกันเงินในแต่ละประเภทของงบ กล่าวคือ ภารกิจกระจายเสียงและโทรทัศน์กันเงินไว้สำหรับงบโครงการและงบกลาง เป็นจำนวนถึง 266.31 ล้านบาท ในขณะที่มีการกันเงินในงบประจำเพียง 69.97 ล้านบาท ส่วนภารกิจยุทธศาสตร์และกิจการองค์กรมีการกันเงินในงบโครงการและงบกลางเพียง 84.96 ล้านบาท แต่ได้กันเงินในงบประจำถึง 292.42 ล้านบาท 

ข้อสังเกต

จากตารางที่ 7 จะเห็นได้ว่าลักษณะการใช้จ่ายเงินงบประมาณของสำนักงาน กสทช. จะใช้เงินงบประมาณของปีก่อนซึ่งกันเงินไว้เป็นจำนวนมาก ทำให้ผลการเบิกจ่ายเงินงบประมาณประจำปีล่าช้า ประกอบกับปัญหาด้านกระบวนการทางด้านพัสดุซึ่งมีขั้นตอนการดำเนินงานหลายขั้นตอน จึงไม่สามารถเบิกจ่ายเงินงบประมาณได้ตามแผนงบประมาณที่กำหนดไว้ ทั้งนี้ เนื่องจากสำนักงาน กสทช. ยังอยู่ในระหว่างการจัดทำแผนยุทธศาสตร์องค์กร เป็นผลให้ในปี 2556 การบริหารงบประมาณไม่สอดคล้องและสัมพันธ์กับแผนงาน กล่าวคือ ไม่มีการจัดทำแผนปฏิบัติการประจำปี จนขาดความชัดเจนในการกำหนดระยะเวลาในการดำเนินงานตามแผนงาน

นอกจากนี้การที่สำนักงาน กสทช. ไม่มีการจัดทำแผนปฏิบัติการจัดซื้อจัดจ้างประจำปี จึงไม่มีกรอบระยะเวลาในการดำเนินการตามขั้นตอนกระบวนการทางพัสดุ ส่งผลให้เมื่อสิ้นสุดปีงบประมาณ (31 ธันวาคม 2556) สำนักงาน กสทช. ต้องกันเงินไว้ใช้ในปีถัดไปเป็นจำนวนมาก โดยจะเห็นว่าเงินกันเหลื่อมปีที่เหลืออยู่จำนวน 1,613.18 ล้านบาท ได้รวมเงินกันปี 2555 ไว้ด้วยเป็นจำนวน 337.79 โดยยังไม่ได้เบิกใช้เลยทั้งจำนวน ทั้งนี้เงินกันปี 2554 ที่เหลืออยู่จำนวน 56.17 ล้านบาท ซึ่งได้นำมาตั้งเป็นงบประมาณในปี 2556 โดยในที่สุดก็มิได้มีการใช้จ่ายเลย ส่งผลให้ต้องนำเงินกันจำนวน 56.17 ล้านบาท ส่งเป็นรายได้แผ่นดินทั้งจำนวนในปี 2556 (ดูตามตาราง 7) การที่สำนักงาน กสทช. มีรายได้ที่เรียกเก็บจากผู้ประกอบการซึ่งมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นทุกปี

ดังนั้น การที่สำนักงาน กสทช. มีนโยบายในการจัดทำงบประมาณแบบสมดุล ในขณะที่บุคลากรไม่สามารถดำเนินการได้ ซึ่งจะเห็นได้จากเงินกันเหลื่อมปีที่สูงขึ้นโดยตลอด อาจถือได้ว่าการจัดทำงบประมาณแบบสมดุลตามนโยบายดังกล่าวไม่เหมาะสมกับการดำเนินงานของสำนักงาน กสทช. เพราะนอกจากจะไม่สามารถดำเนินการและเบิกจ่ายได้ทันแล้ว อาจก่อให้เกิดความผิดพลาดจากการเร่งทำสัญญาตอนปลายปีอีกด้วย

ข้อเสนอแนะ

ขอให้เร่งรัดติดตามการใช้จ่ายเงินกันที่มีความล่าช้า และพิจารณากำหนดรูปแบบการบริหารงบประมาณที่มีความเหมาะสมกับภารกิจของสำนักงาน กสทช. เช่น การจัดทำงบประมาณแบบเกินดุล (Surplus Budget) เพื่อให้มีการใช้จ่ายเงินงบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพ นอกจากนี้ควรมีการบริหารงบประมาณโดยคำนึงถึงการมีวินัยทางการเงินและการคลังที่ดี วินัยการคลัง หมายถึง การไม่ใช้จ่ายเงินเกินตัวของภาครัฐ การจัดสรรและการใช้จ่ายงบประมาณอย่างเหมาะสมและมีประสิทธิภาพ การหารายได้ให้เพียงพอกับรายจ่าย อีกทั้งในรัฐธรรมนูญปี 2550 หมวด 8 ว่าด้วยเรื่องการเงิน การคลังและงบประมาณ ที่มุ่งเน้นในการกำหนดระบบงบประมาณและการคลังที่มีความโปร่งใสและวินัยทางการเงินการคลังมากขึ้นด้วย ทั้งนี้ขอให้ กสทช. ตระหนักในเรื่องต่าง ๆ ดังนี้

1. การใช้อำนาจตามดุลยพินิจ (Discretion) โดยปราศจากความระมัดระวังรอบคอบในการกำหนดและดำเนินนโยบายที่เกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินงบประมาณ ทำให้ กสทช. มีอิสระมากในการเปลี่ยนแปลงงบประมาณกลางปีการกำหนดโครงการใหม่ ๆ ในระหว่างปี การจัดสรรเงินบริจาคและการกุศลมากเกินความจำเป็น เป็นต้น

2. ความโปร่งใส (Transparency) ในการเสนอข้อมูลประกอบการพิจารณางบประมาณ ควรกำหนดให้มีเอกสารแสดงรายละเอียด ขอบเขต ระยะเวลาการดำเนินการ และตัวชี้วัดที่สามารถวัดความสำเร็จได้ทั้งในเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพ ทั้งนี้ความโปร่งใสดังกล่าว หมายรวมถึง ความโปร่งใสทางด้านระบบบัญชีบริหาร ที่จะแสดงแผนการใช้จ่ายเงินงบประมาณเปรียบเทียบกับผลการใช้จ่ายจริง ความโปร่งใสทางด้านการปฏิบัติงาน ที่สามารถแสดงโดยการเปิดเผยรายงานทางการเงินและบัญชีข้อมูลต่าง ๆ ที่สำคัญรวมถึงความเสี่ยงขององค์กรต่อสาธารณะด้วย

3. ความสอดคล้อง (Consistent) งบประมาณที่ใช้มีความสอดคล้องกับแผนแม่บทบริหารคลื่นความถี่ แผนแม่บทกิจการกระจายเสียงและโทรทัศน์ แผนแม่บทกิจการโทรคมนาคม และแผนการจัดให้มีบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงและบริการเพื่อสังคม ซึ่งเป็นแผนระยะยาว นอกจากนี้ควรจัดทำแผนปฏิบัติการประจำปีซึ่งเป็นแผนระยะสั้นเพื่อกำหนดกรอบวงเงิน แผนงานที่สำนักงาน กสทช. จะดำเนินการภายใน 1 ปี ซึ่งสามารถใช้เป็นเครื่องมือวัดผลการดำเนินงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ

4. นิยามที่ชัดเจน (Well-Defined) ในการวางกฎ ระเบียบในการบริหารงบประมาณ ควรกำหนดนิยามที่ชัดเจน เพื่อง่ายในการรับรู้ร่วมกันของคนทั้งองค์กรในการนำมาปฏิบัติได้อย่างเข้าใจ ถูกต้อง เป็นไปในทิศทางเดียวกัน เช่น การให้คำนิยามคำว่า “งบโครงการ” ควรเป็นงบประมาณเพื่อการดำเนินการในกิจกรรมพิเศษที่แตกต่างจากการดำเนินงานตามปกติ เช่น การจัดซื้อจัดหาสินทรัพย์ประเภทที่ดิน อาคารและอุปกรณ์ การพัฒนาระบบเทคโนโลยีสารสนเทศขององค์กร เป็นต้น

5. ความง่าย (Simplicity) การกำหนดเกณฑ์ต่าง ๆ ควรง่ายต่อการทำความเข้าใจและถือปฏิบัติ

6. สามารถบังคับใช้ได้จริง (Enforceable) ในการกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการบริหารงบประมาณควรปรับปรุงให้สอดคล้องกับการบริหารงานของสำนักงาน กสทช. ในปัจจุบันและปฏิบัติได้จริง

7. ช่วยลดการใช้จ่ายเงินเกินความจำเป็น (Expenditure Bias) โดยควรกำหนดเพดานการจ่ายเงินบริจาคและการกุศล เท่าที่มีความจำเป็น และให้แก้ไขระเบียบเกี่ยวกับเงินบริจาคและการกุศลให้เหมาะสมต่อไป โดยให้ลดการใช้ดุลยพินิจของผู้มีอำนาจอนุมัติ