พลิกแฟ้มปฏิรูปสภาผู้แทนฯ“ปัญหารธน.ไทย” ชง 36 อรหันต์ยกเครื่องใหม่

พลิกแฟ้มปฏิรูปฉบับ “สำนักงานเลขาฯสภาผู้แทนราษฎร” 6 ปมร้อนสาระสำคัญปัญหารัฐธรรมนูญไทย การได้มา ส.ส.-ส.ว. การทำสัญญากับต่างประเทศ ยุบพรรคการเมือง เลือกตั้งนายกฯทางตรง และศาลรัฐธรรมนูญรับเรื่องตาม ม.68

หมายเหตุ www.isranews.org : เป็นบทสรุปสาระสังเขปประเด็นการปฏิรูปประเทศไทย เรื่อง การบังคับใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย : แนวทางแก้ไข จัดทำโดยสำนักวิชาการ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.2557 เพื่อประโยชน์ต่อการดำเนินงานของสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) และคณะกรรมาธิการ (กมธ.) ยกร่างรัฐธรรมนูญ

----

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557 กำหนดให้มีการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้น สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนฯ ปฏิบัติหน้าที่แทนสำนักงานเลขาธิการ สปช. และ กมธ.ยกร่างฯ จึงได้รวบรวมศึกษาข้อมูลจากหนังสือ วิทยานิพนธ์ บทความทางวิชาการ สื่อสิ่งพิมพ์ ความคิดเห็นของนักวิชาการ และผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับประเด็นการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และเนื่องจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ใช้บังคับมาช่วงระยะเวลาหนึ่ง ก่อให้เกิดผลในทางปฏิบัติที่ควรแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในหลากหลายประเด็น และด้วยกรอบข้อจำกัดของระยะเวลาการศึกษา จึงรวบรวมประเด็นสำคัญ ๆ ที่เกี่ยวข้องกับแนวทางแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไว้เพียง 6 ประเด็น ดังนี้

1.ประเด็นการเลือกตั้ง ส.ส.

จากการศึกษาพบว่า การที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ได้เปลี่ยนวิธีการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเรียงเบอร์เขตละไม่เกิน 3 คน และแบบสัดส่วน มีประเด็นปัญหา ดังนี้

(1.1) การเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเรียงเบอร์ เป็นการกำหนดเขตเลือกตั้งใหญ่ขึ้นเพื่อลดการซื้อสิทธิขายเสียง ให้ประชาชนสามารถเลือก ส.ส. ได้มากกว่า 1 คน คะแนนที่ประชาชนเลือก ส.ส. อันดับ 2 และ 3 ไม่เสียไป อาจได้ผู้แทนที่มีคุณสมบัติดีขึ้น และส่งเสริมให้ประชาชนเลือกตั้งระบบพรรคการเมือง และนโยบายมากกว่าตัวบุคคล แต่ก็มีผลทำให้ประชาชนใช้สิทธิเลือก ส.ส. ได้ไม่เท่าเทียมกัน ไม่สามารถแก้ปัญหาการซื้อสิทธิขายเสียงได้ ไม่ส่งเสริมระบบพรรคการเมือง ผู้สมัครหน้าใหม่ยากที่จะได้รับเลือกตั้ง และสิ้นเปลืองงบประมาณหากต้องมีการเลือกตั้งซ่อมเพราะต้องเลือกตั้งทั้งเขต

(1.2) การเลือกตั้งแบบสัดส่วน ทำให้พรรคการเมืองขนาดเล็กหรือขนาดกลางได้รับเลือกตั้ง ประชาชนมีสิทธิในการลงคะแนนเสียงเท่าเทียมกัน อาจเป็นวิธีการหนึ่งที่ลดการซื้อเสียงได้ เป็นการส่งเสริมและพัฒนาระบบพรรคการเมือง แต่ก็อาจทำให้เสถียรภาพของรัฐบาลไม่มั่นคง มีพรรคขนาดเล็กจำนวนมาก พรรคการเมืองมีอำนาจเหนือผู้สมัครรับเลือกตั้งในการจัดทำบัญชีรายชื่อผู้สมัครรับเลือกตั้ง ประชาชนจะไม่รู้จักผู้สมัครรับเลือกตั้งหมดทุกคน ทำให้เกิดความสับสนในการหาเสียงและการลงคะแนน

2.ประเด็นที่มาของ ส.ว.

จากการศึกษาที่มาของ ส.ว. ว่าควรมาจากการเลือกตั้งหรือมาจากการแต่งตั้ง และอย่างไหนจะดีกว่ากันนั้น ที่ผ่านมาประเทศไทยมีบทเรียนทั้ง ส.ว. ที่มาจากการเลือกตั้งและที่มาจากการแต่งตั้ง อย่างไรก็ตามทั้ง 2 แนวคิดดังกล่าวข้างต้นมีข้อดีข้อเสียแตกต่างกันไป

ส.ว. ที่มาจากการเลือกตั้ง มีข้อเสียคือ ส.ว. บางส่วนได้รับเงินทุกจากนายทุนพรรคการเมือง และอาศัยฐานจากพรรคการเมือง ในที่สุดผู้สมัครรับเลือกตั้งก็จะต้องพึ่งพาอาศัยกลไกการเลือกตั้งของพวกผู้แทนราษฎรและพรรคการเมือง ทำให้กลไกในการตรวจสอบถ่วงดุลไม่มีประสิทธิภาพ

ส่วน ส.ว. ที่มาจากการสรรหานั้น มีข้อเสียคือ อาจไม่มีความเป็นประชาธิปไตย เพราะประชาชนไม่ได้เป็นผู้เลือก ขาดความเชื่อมโยงกับประชาชน อาจทำให้รู้สึกได้ว่าไม่จำเป็นต้องมีความรับผิดชอบหรือตอบสนองทางการเมืองกับประชาชน อาจไม่ทราบและเข้าใจปัญหาของประชาชน เพราะไม่ใช่คนในพื้นที่

ดังนั้น ทำให้เห็นได้ว่า แต่ละรูปแบบก็มีข้อเสียแตกต่างกันไป และคิดว่าไม่มีระบบใดที่จะสามารถคัดสรรผู้ที่เข้ามาดำรงตำแหน่งให้เข้ามาทำหน้าที่อย่างบริสุทธิ์ยุติธรรมตลอดวาระการดำรงตำแหน่ง เพราะฉะนั้น จึงมีความเห็นว่าการจะหยิบประเด็นนี้ขึ้นมาพิจารณา ก็ควรพิจารณาให้ถี่ถ้วนถึงข้อเสียของวิธีการเลือกตั้ง และการสรรหาว่ารูปแบบใดมีข้อเสียอย่างไร ตรงจุดไหนสามารถนำมาผสมผสานแก้ปัญหาให้กันและกันได้ และประชาชนคิดเห็นอย่างไร ซึ่งตรงจุดนี้เป็นสิ่งสำคัญ และเป็นวิธีที่ทำให้ได้คนที่มีประสิทธิภาพ ซื่อสัตย์ต่อหน้าที่เข้ามาทำงานให้ได้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ และทำให้ได้ตัวแทนที่ทำหน้าที่เพื่อประโยชน์ของส่วนรวมหรือประชาชนอย่างแท้จริง

3.ประเด็นการทำหนังสือสัญญากับต่างประเทศต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา

จากการศึกษาพบว่า การกำหนดหลักเกณฑ์ในการทำสนธิสัญญากับต่างประเทศนี้ มุ่งเน้นให้ความสำคัญกับความโปร่งใสในการทำสนธิสัญญามากยิ่งขึ้น โดยกำหนดลักษณะของหนังสือสัญญาระหว่างประเทศที่จะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภามากขึ้น เพื่อให้ ส.ส. ในฐานะตัวแทนของประชาชนทั้งประเทศเข้ามาตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลได้มากขึ้น ส่งเสริมให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบโดยรัฐบาลต้องให้ข้อมูลและจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนก่อนเข้าทำหนังสือสัญญา ประชาชนสามารถทราบถึงเนื้อหาและผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากการเข้าทำหนังสือสัญญา และสามารถแสดงความคิดเห็นเพื่อเตรียมพร้อมรับผลกระทบที่จะเกิดขึ้นได้ ส่วนการกำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญทำหน้าที่ชี้ขาดกรณีที่เกิดปัญหาโต้แย้งว่าหนังสือสัญญานั้นจะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาหรือไม่ ทำให้ปัญหาการโต้แย้งในเรื่องการตีความเกี่ยวกับหนังสือสัญญาจะมีความชัดเจนมากขึ้น

อย่างไรก็ตาม การกำหนดลักษณะของหนังสือสัญญาที่ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภามากขึ้น โดยให้คณะรัฐมนตรีต้องเสนอกรอบการเจรจาต่อรัฐสภา เพื่อขอความเห็นชอบก่อนการดำเนินการเพื่อทำหนังสือสัญญา และการกำหนดให้รัฐบาลจะต้องให้ข้อมูล และรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนก่อนั้น อาจเป็นการเพิ่มขั้นตอนปฏิบัติงานที่มีความยุ่งยากเข้ามาในกระบวนการทำหนังสือสัญญา และอาจทำให้ประเทศไทยเสียเปรียบในการเจรจา เพราะการเสนอกรอบการเจรจาจะทำให้ประเทศคู่เจรจาทราบจุดมุ่งหมายของประเทศไทยว่าแท้จริงนั้นต้องการสิ่งใด ในขณะที่ประเทศไทยจะไม่ทราบความประสงค์ที่แท้จริงของประเทศคู่เจรจา อาจทำให้ประเทศไทยเสียผลประโยชน์จากการทำสนธิสัญญานั้นได้

ดังนั้น จึงควรกำหนดให้สนธิสัญญาที่เกี่ยวข้องกับเรื่องที่มีความสำคัญจริง ๆ เท่านั้นที่ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา เพื่อไม่ให้เป็นการเพิ่มภาระให้แก่รัฐสภามากเกินไป และไม่เกิดความล่าช้าจนประเทศไทยได้รับความเสียหายหรือเสียผลประโยชน์ได้

4.ประเด็นการยุบพรรคการเมืองและการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรค

จากการศึกษาพบว่า การที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 มาตรา 237 ที่เพิ่มบทลงโทษแก่ผู้กระทำความผิดตาม พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. และการได้มาซึ่ง ส.ว. พ.ศ.2551 นอกจากจะลงโทษผู้สมัครรับเลือกตั้งแล้ว หากปรากฏหลักฐานว่าหัวหน้าพรรคการเมืองหรือกรรมการบริหารพรรคการเมืองรู้เห็นเป็นใจในการกระทำดังกล่าว ให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณายุบพรรคการเมือง และให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของหัวหน้าพรรคการเมือง และกรรมการบริหารพรรคการเมืองเป็นเวลา 5 ปี ด้วยเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญเพื่อป้องกันและแก้ไขการซื้อเสียงและทุจริตการเลือกตั้งของนักการเมืองที่เกิดขึ้นในอดีตให้ได้ผลขึ้นกว่าที่เคยกำหนดในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 โดยการสร้างกระบวนการรับผิดชอบร่วมกัน จะได้ช่วยควบคุมพฤติกรรมของสมาชิกพรรคการเมืองไม่ให้กระทำความผิด การเลือกตั้งก็จะได้เป็นไปโดยบริสุทธิ์ยุติธรรม

ทั้งนี้ นักวิชาการส่วนใหญ่มีความเห็นว่า บทลงโทษดังกล่าวรุนแรงและเกินสมควรแก่เหตุ ตามหลักกฎหมายทั่วไปทั้งที่เป็นเพียงการกระทำความผิดของบุคคลเดียว แต่กลับเป็นเหตุให้นำไปสู่การยุบพรรคการเมือง และเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของหัวหน้าพรรคการเมือง และกรรมการบริหารพรรคการเมือง ถือเป็นการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคล นอกจากนี้อาจกลายเป็นเครื่องมือที่ใช้กลั่นแกล้งฝ่ายตรงข้ามได้ หากกระบวนการการเลือกตั้งและศาลรัฐธรรมนูญขาดความเป็นกลาง ไม่เที่ยงธรรม

ดังนั้น จึงควรกำหนดให้เป็นความผิดเฉพาะของผู้กระทำเท่านั้น โดยไม่กำหนดให้เป็นเหตุนำไปสู่การยุบพรรคการเมือง เพื่อให้สอดคล้องกับนานาประเทศ และหากผู้สมัครรับเลือกตั้ง หัวหน้าพรรคการเมืองและกรรมการบริหารพรรคการเมืองกระทำความผิดก็ให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งเป็นเวลา 5 ปี

5.ประเด็นการเลือกตั้งนายกรัฐมนตรีโดยตรง

ข้อเสนอแนวทางให้มีการเลือกตั้งนายกรัฐมนตรีโดยตรง เป็นการให้ประชาชนามีสิทธิเลือกตั้งนายกรัฐมนตรี เหมือนกับการให้ประชาชนมีสิทธิเลือกตั้ง ส.ส. เพื่อแยกอำนาจฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติให้ออกจากกัน ตลอดจนให้นายกรัฐมนตรีมีความรับผิดชอบโดยตรงต่อประชาชนอย่างแท้จริง และมีความเป็นอิสระไม่ต้องเกรงใจ ส.ส. หรือนายทุนของพรรค
โดยมีรูปแบบการเลือกตั้งนายกรัฐมนตรีโดยตรง เช่น ให้มีการเลือกนายกรัฐมนตรีทุก 4 ปี และเหลื่อมกับการเลือก ส.ส. หรือให้มีการเลือกตั้ง 2 ครั้ง กล่าวคือ ครั้งแรกให้ผู้ที่ได้รับคะแนนสูงสุดมาแข่งขันกันอีกครั้ง หรือจะให้สังกัดพรรคการเมืองก็ได้ หรือจะเป็น ส.ส. ก็ได้ และให้มีวาระการดำรงตำแหน่งไม่เกิน 2 วาระ

ข้อดี คือ นายกรัฐมนตรีสามารถแต่งตั้งผู้มีความรู้ ความสามารถเข้ามาเป็นคณะรัฐมนตรี โดยไม่ต้องกังวลถึงจำนวน ส.ส. ของพรรคร่วมรัฐบาลหรือสัดส่วนรัฐมนตรีจากพรรคร่วมรัฐบาล ทำให้การจัดตั้งรัฐบาลมีความเป็นเอกภาพสูง มีโอกาสที่จะทำให้การบริหารประเทศมีประสิทธิภาพสูงและบรรลุเป้าหมายในการแก้ปัญหาให้กับประชาชน และทำให้ได้ฝ่ายบริหารที่มาจากประชาชนอย่างแท้จริง

ข้อเสีย คือ หากจำนวน ส.ส. ส่วนใหญ่ไม่เห็นด้วยกับการทำงานของนายกรัฐมนตรีจะทำให้การประสานงานระหว่างนายกรัฐมนตรีกับรัฐสภาทำได้ยากขึ้น และอาจจะมีปัญหาในการผ่านกฎหมายของรัฐบาล หรืออาจทำให้เกิดการนำฐานเสียงประชาชนไปตั้งคำถามกับความชอบธรรมได้ หรือทำให้มีนายทุนมาสนับสนุนผู้สมัครนายกรัฐมนตรีเพื่อหวังผลประโยชน์จากการที่สนับสนุนและจะเป็นเหตุไปสู่การทุจริตในที่สุด

6.ประเด็นการเสนอเรื่องให้อัยการสูงสุด (อสส.) ตรวจสอบข้อเท็จจริงและยื่นคำร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยสั่งการให้เลิกการกระทำตามมาตรา 68 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550

จากการศึกษาพบว่า การเสนอเรื่องให้ อสส. ตรวจสอบข้อเท็จจริงและยื่นคำร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยสั่งการให้เลิกกระทำตามมาตรา 68 ซึ่งที่บัญญัติว่า “บุคคลจะใช้สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ เพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญนี้ หรือเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศ โดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนี้มิได้” เป็นบทบัญญัติที่ให้สิทธิแก่ผู้ทราบการกระทำอันเป็นการฝ่าฝืนข้อห้ามตามมาตรา 68 วรรคหนึ่ง ในการที่จะใช้สิทธิให้มีการตรวจสอบการกระทำดังกล่าวได้ โดยมีความเห็นที่หลากหลาย สรุปได้ดังนี้

ประการที่หนึ่ง เสนอเรื่องให้ อสส. ตรวจสอบข้อเท็จจริงและยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ 1.ต้องเสนอเรื่องให้ อสส. ตรวจสอบข้อเท็จจริง 2.ต้องยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญด้วย

ประการที่สอง สามารถยื่นคำร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยสั่งการให้เลิกการกระทำดังกล่าวได้โดยตรง เพราะอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบและวินิจฉัยสั่งการ ในกรณีที่ผู้ร้องใช้สิทธิพิทักษ์รัฐธรรมนูญตามมาตรา 68 วรรคสอง เป็นอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญ อสส. เพียงแต่มีหน้าที่ตรวจสอบข้อเท็จจริงเบื้องต้น และยื่นคำร้องขอต่อศาลรัฐธรรมนูญได้เท่านั้น หาได้ตัดสิทธิของผู้ร้องที่จะยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญโดยตรงไม่ แม้ผู้ร้องได้เสนอเรื่องให้ อสส. ตรวจสอบแล้ว ก็ไม่ตัดสิทธิผู้ร้องที่จะใช้สิทธิยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญได้โดยตรง

ประการที่สาม ต้องเสนอเรื่องให้ อสส. ตรวจสอบข้อเท็จจริงก่อน ถ้า อสส. เห็นว่าเป็นการฝ่าฝืนข้อห้ามตามมาตรา 68 วรรคหนึ่ง อสส. จึงจะยื่นคำร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยสั่งการให้เลิกการกระทำดังกล่าวได้

ประการที่สี่ ต้องเสนอเรื่องให้ อสส. ตรวจสอบข้อเท็จจริงก่อน ถ้า อสส. เห็นว่าไม่เป็นการฝ่าฝืนข้อห้ามตามมาตรา 68 วรรคหนึ่ง หรือมิได้ดำเนินการภายในกำหนดระยะเวลา ให้ผู้ทราบการกระทำยื่นคำร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยสั่งการให้เลิกการกระทำดังกล่าวได้โดยตรง