ก้าวที่ 2 กระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ถ่ายโอนไม่จริงเพราะส่วนกลางหวงของ?

การถ่ายโอนภารกิจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเริ่มปรากฏเป็นรูปธรรม เมื่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มีผลบังคับใช้ ซึ่งกฎหมายบัญญัติฉบับดังกล่าวก็ได้ระบุถึงการกำหนดอำนาจหน้าที่ โดยมีหลักที่คำนึงถึงการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เป็นสำคัญ

หลังจากนั้นขั้นตอนของการกระจายอำนาจเริ่มชัดเจนขึ้น เมื่อมีการตราพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ซึ่งได้วางหลักที่สำคัญไว้หลายประการ อาทิ การกระจายอำนาจการปกครอง อำนาจการจัดระบบบริการสาธารณะ รวมถึง กำหนดการจัดสรรสัดส่วนภาษีอากรส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ผ่านไปเกือบ 10 ปีคณะกรรมการกระจายอำนาจได้มอบอำนาจให้แก่อปท. ได้ดำเนินการตามข้อบัญญัติอันเป็นไปตามแผนปฏิบัติแล้ว 2 ระยะ

ประกอบไปด้วยระยะแรก (พ.ศ. 2544-2547) มีการถ่ายโอนภารกิจทั้งหมด 6 ด้าน ได้แก่ 1. ด้านโครงสร้างพื้นฐาน 2. ด้านงานส่งเสริมคุณภาพชีวิต 3. ด้านระเบียบชุมชน สังคมและการรักษาความสงบเรียบร้อย 4.ด้าน การวางแผนส่งเสริมการลงทุน พาณิชยกรรม 5. ด้านการบริหารจัดการและการนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและการท่องเที่ยว 6.ด้านศิลปวัฒนธรรม ขนบธรรมเนียมประเพณี  รวมแล้วประมาณ 245 ภารกิจ ขณะที่ในระยะที่ 2 (พ.ศ. 2551- 2553) มีการโอนไปแล้ว 44 ภารกิจ รวมไปถึง มีการถ่ายโอนงบประมาณและบุคลากรไปแล้วส่วนหนึ่ง (รายละเอียดท้ายเรื่อง)

เหมือนจะมีแนวโน้มที่ดี หากแต่การปกครองส่วนท้องถิ่นกลับได้รับการทวงติงอยู่บ่อยๆ อย่างที่ทราบกัน จากผู้เกี่ยวข้องหลายฝ่าย บ้างก็ว่าบทบาทการบริหารงานยังไม่ชัดเจนประสิทธิภาพของการทำงานยังไม่ดีเท่าที่ควร อันส่งผลถึงแรงศรัทธาจากประชาชนในพื้นที่ ซึ่งครูแก้ว สังข์ชู ผู้ทรงคุณวุฒิสภาองค์กรชุมชนตำบล จ. พัทลุง สะท้อนในเรื่องนี้ได้อย่างน่าสนใจ ภายในวงสนทนาใต้หัวข้อ “ปกครองส่วนท้องถิ่น สู่อนาคตรากแก้วประชาธิปไตยชุมชน” เมื่อ 10 พฤศจิกายน ที่มหาวิทยาลัยรามคำแหงว่า หลายนโยบายที่ราชการส่วนกลางวางไว้เพื่อให้ส่วนท้องถิ่นนำไปปฏิบัติมีหลักการที่ดี แต่เมื่อนำไปปฏิบัติจริงกลับประสบปัญหา นั่นเป็นเพราะว่าส่วนกลางยังรู้จักคนในพื้นที่อย่างผิวเผิน กล่าวคือคิดว่าคนท้องถิ่นยังมีวิถีเดิมๆ ทั้งที่ขณะนี้การดำเนินชีวิตมีรูปแบบที่ไม่ต่างจากคนกรุงเทพฯ

ครูแก้ว กล่าวว่า การบริหารงานส่วนท้องถิ่นที่เป็นอยู่ในขณะนี้ ยึดโยงกับราชการส่วนกลางมากเกินไป นโยบายเกือบทั้งหมดมักมาจากส่วนกลาง เสมือนการพัฒนาจากบนยอดเจดีย์ ไม่ได้พัฒนาเริ่มจากฐานราก ขณะเดียวกันการบริหารงานท้องถิ่นก็ยังขาดการยึดโยงในวิถีวัฒนธรรมความเป็นอยู่ การพัฒนาที่ผ่านมาจึงยังไม่ใช่การพัฒนาคุณภาพชีวิต ความเป็นอยู่อย่างแท้จริง หรือถ้ามีการทำก็เป็นไปอย่างล่าช้า นั่นเป็นเพราะว่ามีข้อจำกัดของกฎหมายอยู่ ดังนั้นรัฐต้องปลดปล่อยให้การบริหารท้องถิ่นเป็นอิสระ ส่วนผู้บริหารเองก็ต้องมีเจตนารมณ์ที่ดีก่อนจะเข้ามาสู่อำนาจบริหาร

ด้านผศ.วุฒิศักดิ์ ลาภเจริญทรัพย์ คณบดีคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง กล่าวว่า ที่ผ่านมาสังคมไทยมักยึดกับกับการรวมอำนาจไว้ที่ส่วนกลาง ขัดกับหลักการสำคัญอย่างหนึ่งของการกระจายอำนาจซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการปกครองระบอบประชาธิปไตย นั่นคือต้องให้คนในท้องที่ดูแลตัวเอง เพราะ นโยบายที่เป็นเอกภาพแบบเดียวกันทั้งท้องถิ่นและส่วนกลางใช้ไม่ได้แล้ว ท้องถิ่นจะรู้ดีว่าตนเองต้องการอะไร และมีปัญหาอย่างไร

สำหรับข้อบัญญัติที่เกี่ยวกับการกระจายอำนาจ ทั้งในมาตรา 284 ของรัฐธรรมนูญฯ ฉบับ 2450 และ พ.ร.บ.กำหนดแผนขั้นตอนกระจายอำนาจฯ ในรัฐธรรมนูญฉบับเดียวกันนี้ ระบุถึงกรอบ การดำเนินการ โดยมีหลักประกอบด้วย 1. เป็นการกำหนดอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะระหว่างรัฐกับอปท. และระหว่างอปท. ด้วยกันเอง 2. การจัดส่วนภาษีและอากรระหว่างรัฐกับอปท. โดยคำนึงถึงภาระหน้าที่ของรัฐกับอปท. ด้วยกันเป็นสำคัญ 3. การจัดตั้งคณะกรรมการเพื่อทำตามหน้าที่

ส่วน รศ. ตระกูล มีชัย คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ประเมินถึงสาเหตุที่ทำให้การกระจายอำนาจ ไม่เป็นไปตามเป้าหมาย ทั้งที่ได้เริ่มดำเนินการไปกว่า 10 ปีแล้วว่า รัฐบาลอาจจะเกิดความกลัวที่จะต้องศูนย์เสียอำนาจ ศูนย์เสียงบประมาณ ขณะเดียวกันก็พยายามผลักโครงการที่มีแนวโน้มต้องเสียรายได้ให้ส่วนท้องถิ่น เช่น โรงสูบน้ำไฟฟ้า ท้องถิ่นจึงต้องเป็นหนี้ค่าไฟฟ้า อีกสาเหตุคือความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับนโยบายท้องถิ่นยังไม่สัมพันธ์กัน ท้องถิ่นไม่มีโอกาสจะคิดนโยบายเองต้องรอจากส่วนกลาง ทั้งที่ในระยะหลังมานี้บุคลากรส่วนท้องถิ่นมีศักยภาพสูงขึ้น

รศ.ตระกูล กล่าวต่อว่า หากการกระจายอำนาจได้ผลดี ราชการส่วนภูมิภาคจะมีบทบาทน้อยลง แต่ในปัจจุบันกลับตรงกันข้าม ส่วนภูมิภาคที่ควรจะอ่อนแอกลับแข็งแรงขึ้น

“นอกจากนี้ยังมีสาเหตุอื่นๆ ที่มีผลต่อความคืบหน้าของการกระจายอำนาจ เช่น  ความสัมพันธ์ระหว่างนักการเมืองท้องถิ่นกับระดับชาติที่ใครไม่มีสายสัมพันธ์กับนักการเมืองระดับชาติจะทำงานลำบาก นโยบายต่างๆไม่ได้รับการสนับสนุน การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน ที่มีแต่การตื่นตัวของการออกมาใช้สิทธิ์เลือกตั้ง แต่ไม่มีกระบวนการในเชิงบริหาร เป็นต้น”

ปิดท้ายที่นักวิชาการอีกคนอย่าง รศ.ดร.สกนธ์ วรัญญวัฒนา รองคณะบดีฝ่ายวิชาการแผนและพัฒนา คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ที่ให้ความเห็นว่า การกระจายอำนาจไม่มีสูตรสำเร็จ เมื่อมีปัญหาก็ต้องแก้ไปทีละเรื่อง ซึ่งเมื่อเทียบประเทศไทยกับประเทศเพื่อนบ้านที่มีการดำเนินการกระจายอำนาจไปส่วนท้องถิ่นในเวลาไล่เลี่ยกัน อย่าง ฟิลิปปินส์ อินโดนีเซีย ก็ต้องถือว่าเรารุดหน้ามากกว่า ปัญหาของการกระจายอำนาจไม่ได้ขึ้นอยู่กับความพร้อมของส่วนท้องถิ่นอย่างเดียว ส่วนกลางเองก็ต้องไม่คุ้นเคยกับการทำงานเก่าๆ อะไรโอนได้ก็โอนมา ส่วนรัฐบาลก็ต้องมีความจริงใจ ไม่ห่วงอำนาจ

พร้อมกันนี้นักวิชาการ จากจุฬาฯ ในฐานะคณะกรรมการกระจายอำนาจ ยังเผยอีกว่า ขณะนี้มีการถ่ายโอนภารกิจ บุคลากร และแผนงานต่างๆ ไปสู่ส่วนท้องถิ่นมากขึ้น โดยมีกรอบที่มุ่งพัฒนาด้านคุณภาพชีวิต สังคม พัฒนาการลงทุน

“หากจะว่าไป อะไรที่ไม่เกี่ยวกับ เรื่องความมั่นคง เรื่องการต่างประเทศ เศรษฐกิจระดับ มหาภาค กระบวนการยุติธรรม นอกจากนี้ท้องถิ่นเกี่ยวหมด ฉะนั้นอย่าไปคิดว่าท้องถิ่นทำงานไม่หลากหลาย เป็นไม่กี่อย่าง” รศ.ดร.สกนธ์ กล่าว

คณะกรรมการกระจายรายได้ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้จัดทำแผนกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและแผนปฏิบัติการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 แล้ว 2 ระยะ ดังนี้

ระยะที่ 1 เมื่อปีพ.ศ.2543 มีระยะเวลาดำเนินการตั้งแต่ พ.ศ. 2544-2547 มีภารกิจกำหนดให้ถ่ายโอน 6 ด้าน รวม 245 ภารกิจ มาส่วนราชการที่ต้องถ่ายโอนภารกิจ 57 กรม ใน 15 กระทรวง และ 1 ส่วน ราชการที่ไม่สังกัดนายกรัฐมนตรี กระทรวงหรือทบวง

แผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2543 และแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ได้ใช้บังคับมาครบกำหนดระยะเวลาดังกล่าวแล้วประสบความสำเร็จเป็นบางส่วน ที่ได้ใช้บังคับครบกำหนดระยะเวลาดังกล่าวแล้วประสบความสำเร็จเป็นบางส่วน สามารถถ่ายโอนภารกิจได้ 181 ภารกิจ จากทั้งสิ้น 245 ภารกิจ คงเหลือภารกิจที่ไม่ได้ถ่ายโอน 63 ภารกิจ ขอถอน 1 ภารกิจ สามารถจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากรให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในปี 2551 ได้ร้อยละ 25.20 สามารถถ่ายโอนบุคลากรให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้จำนวน 4459 คน และสามารถแก้ไขกฎหมายได้ 30 ฉบับ จากจำนวนกฎหมายที่แก้ไขทั้งสิ้น 56 ฉบับ

ระยะที่2 เมื่อปี พ.ศ. 2551 มีระยะเวลาดำเนินการตั้งแต่ พ.ศ. 2551-2553 ซึ่งสรุปสาระสำคัญของแผนปฏิบัติการด้านถ่ายโอนภารกิจ ได้ดังนี้

1. กำหนดภารกิจที่ถ่ายโอนไว้ 6 ด้าน จำนวน 44 ภารกิจ รวม 114 งาน จำแนกได้เป็น 3 ภารกิจดังนั้น

(1) ประเภทที่ 1 หมายถึงภารกิจตามแผนปฏิบัติการฯ เดิมซึ่งยังไม่ได้ถ่ายโอนหรืออยู่ระหว่างการถ่ายโอน 33 งาน

(2) ภารกิจประเภทที่ 2 หมายถึง ภารกิจตามแผนฯ เดิม ซึ่งได้ถ่ายโอนไปแล้ว อยู่ระหว่างรอการปฏิบัติการถ่ายโอน และได้ปรับปรุงขอบเขตการถ่ายโอน ขั้นตอนวิธีปฏิบัติใหม่ ให้มีความเหมาะสมและสอดคล้องกับการปฏิบัติหน้าที่ของ อปท. จำนวน 39 งาน

(3) ภารกิจประเภทที่ 3 หมายถึง ภารกิจใหม่ที่ส่วนราชการต้องถ่ายโอนเพิ่มให้แก่ อปท. จำนวน 42 งาน