พลิกแฟ้มวิจัย “ศ.เมธี”เทียบแนวทางปราบทุจริตในเอเชีย-ป.ป.ช.

พลิกแฟ้มผลงานวิจัย “ศ.ดร.เมธี ครองแก้ว” เปรียบเทียบการทำงานขององค์กรปราบทุจริตในเอเชีย – ป.ป.ช. เผยมีความเป็นอิสระทางการเมือง ชี้กฎหมายมีปัญหา ส่งสำนวนให้ อสส. ตรวจสอบก่อนส่งฟ้องศาลทำให้ล่าช้า ยุทธศาสตร์ปราบ-ลงโทษคนทุจริตไม่ดีเท่าที่ควร

หมายเหตุ www.isranews.org : เป็นส่วนหนึ่งของรายงานการวิจัยโครงการ “ความเชื่อมโยงระหว่างเศรษฐศาสตร์กับกฎหมายในการต่อต้านการทุจริตในประเทศไทย” – โครงการ 1a : กรอบโครงสร้างทางนิติเศรษฐศาสตร์ของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) และการเปรียบเทียบกับองค์กรต่อต้านการทุจริตในภูมิภาคเอเชียตะวันออก และตะวันออกเฉียงใต้ โดย ศ.ดร.เมธี ครองแก้ว อดีตกรรมการ ป.ป.ช. และอาจารย์ประจำคณะพัฒนาการเศรษฐกิจ นิด้า

----

องค์กรต่อต้านการทุจริตในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้

เปรียบเทียบแนวทางการทำงานและความสำเร็จขององค์กรทำนองเดียวกันจาก 4 เขตเศรษฐกิจและประเทศ คือ ฮ่องกง อินโดนีเซีย มาเลเซีย และฟิลิปปินส์

ฮ่องกง

องค์กรต่อต้านการทุจริตของ ฮ่องกง ชื่อว่า Independent Commission Against Corruption หรือ ICAC ซึ่งตั้งขึ้นมาตั้งแต่ ค.ศ. 1974 (พ.ศ.2517) จากแรงกดดันทางสังคมที่ทนไม่ไหวกับการทุจริตในแวดวงตำรวจและส่วนราชการต่าง ๆ ของฮ่องกง เป็นแรงผลักดันให้สภานิติบัญญัติผ่านกฎหมายต่อต้านการทุจริตของฮ่องกง ที่เรียกว่า Independent Commission Against Corruption Ordinance เมื่อวันที่ 15 กุมภาพันธ์ 2974 ซึ่งถือว่าเป็นวันก่อตั้งองค์กร ICAC แห่งนี้ด้วย โครงสร้างหลัก ICAC ประกอบไปด้วยประธาน (Commissioner) 8o และรองประธาน (Deputy Commissioner) จำนวนหนึ่งตามที่ผู้บริหารสูงสุดของฮ่องกง (Chief Executive) จะเห็นสมควรแต่งตั้ง ในขณะนี้ ค.ศ.2014 (พ.ศ.2557) องค์กร ICAC มีประธาน 1 คน รองประธาน 3 คน และมีเจ้าหน้าที่ทั้งหมดประมาณ 1,300 คน รับผิดชอบกิจกรรมหลัก 3 ด้านคือ (1) กิจกรรมด้านการปราบปรามการทุจริต (2) กิจกรรมด้านการป้องกันการทุจริต (3) กิจกรรมด้านความสัมพันธ์กับชุมชน

โครงสร้างของ ICAC มีการแบ่งแยกอำนาจและถ่วงดุลกันอยู่ในตัว ทำให้การทำงานต่อต้านการทุจริตบรรลุเป้าหมายเป็นผลสำเร็จมากกว่าการขัดแย้งหรือถ่วงเวลากัน นอกจากนี้แล้วการทำงานของ ICAC ก็ถูกออกแบบให้มีคณะกรรมการกำกับการทำงาน (Advisory Committee) ทั้งหมด 4 ชุด โดยชุดแรกเป็นคณะกรรมการชุดใหญ่กำกับการทำงานในภาพรวม (Advisory Committee on Corruption) ประกอบไปด้วยผู้มีชื่อเสียง และผลงานเป็นที่น่ายอมรับในฮ่องกง มาคอยคุมนโยบายหลักของ ICAC ส่วนคณะกรรมการกำกับอีก 3 ชุด เป็นไปตามกิจกรรม 3 ด้านที่ได้กล่าวถึงไปแล้วข้างต้น การเอาจริงเอาจังของการทำงานของ ICAC ตลอดระยะเวลา 40 ปีที่ผ่านมา ทำให้องค์กรนี้เป็นที่ยอมรับของชาวฮ่องกง

อินโดนีเซีย

ไม่ได้แตกต่างจากหลาย ๆ ประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ กล่าวคือ มีการทุจริตอย่างกว้างขวางในทุกระดับ ความพยายามที่จะแก้ไขปัญหาดังกล่าวยังไม่ประสบความสำเร็จเพราะขาดพลังกดดันอย่างที่เห็นได้จากฮ่องกง จนเกิดวิกฤติทางการเงินขึ้นในอินโดนีเซียเมื่อประมาณ ค.ศ.1997 (พ.ศ.2540) ความกดดันจากองค์กรระหว่างประเทศอย่างกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund) และธนาคารโลก (The World Bank) เรียกร้องให้มีการจัดตั้งองค์กรต่อต้านการทุจริต ทำให้เกิดกฎหมายหมายเลข 31/1999 ซึ่งกำหนดว่าจะต้องตั้งองค์กรต่อต้านการทุจริตของอินโดนีเซีย มีชื่อเรียกเป็นภาษาพื้นเมืองว่า KomisiPemberantasanKorupsi (KPK) หรือชื่อในภาษาอังกฤษว่า The Corruption Eradication Commission ภายใน ค.ศ.2001 (พ.ศ.2544) รัฐบาลอินโดนีเซีย ได้ว่าจ้างนาย Bernard De Speville ผู้เป็นประธานกรรมการคนแรกของ ICAC ฮ่องกง ซึ่งขณะนั้นเกษียณแล้ว ให้มาช่วยออกแบบโครงสร้างของ KPK ทำให้ KPK เป็นองค์กรที่มีอำนาจมาก เป็นอิสระจากการแทรกแง และมีความรวดเร็วในการทำงานคล้ายคลึงกับ ICAC

องค์กร KPK ได้ความเป็นอิสระในการสอบสวนและฟ้องร้องต่อศาลพิเศษซึ่งตั้งขึ้นมาเพื่อพิจารณาคดีทุจริตโดยเฉพาะไม่ต้องผ่านอัยการ อีกทั้งมีอำนาจในการจับกุมคุมขัง และการสืบสวนในทางลับเหมือนกับการทำงานของ ICAC อีกด้วย KPK ประสบความสำเร็จอย่างดียิ่งในการนำเจ้าหน้าที่รัฐ และนักการเมืองอินโดนีเซียเข้าสู่กระบวนการยุติธรรม และถูกตัดสินให้มีความผิดต่อหลายรายในรอบหลายปีที่ผ่านมา เป็นที่ยอมรับจากชาวอินโดนีเซียและต่างประเทศ เห็นได้จากการที่องค์กร KPK ได้รับรางวัล Magsaysay จากรัฐบาลฟิลิปปินส์ เมื่อ ค.ศ.2013 (พ.ศ.2556) ว่าเป็นองค์กรสาธารณะที่มีผลงานดีที่สุดในภูมิภาค

มาเลเซีย

สำหรับประเทศมาเลเซีย การจัดตั้งองค์กรต่อต้านการทุจริตมีชื่อว่า The Malaysian Anti-Corruption Commission (MACC) ขึ้นมาตามกฎหมายต่อต้านการทุจริตที่มีชื่อว่า Malaysian Anti-Corruption Commission Act 2009 (ACT 694) เพื่อมีบทบาทมากขึ้นและดีขึ้นในการป้องกันการทุจริต รวมทั้งกิจกรรมอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนี้ด้วย แสดว่ารัฐบาลมาเลเซียอยากเห็นการต่อต้านการทุจริตที่จุดมุ่งหมายเฉพาะเพื่อให้เกิดผลรวดเร็ว และยังมีประสิทธิภาพมากขึ้น นำไปสู่สังคมมาเลเซียที่ปลอดจากการทุจริต (Corruption-Free Malaysian Society)

องค์กร MACC เริ่มทำงานอย่างเป็นทางการ เมื่อวันที่ 24 กุมภาพันธ์ ค.ศ.2009 (พ.ศ.2552) โครงสร้างและการทำงานของ MACC ได้รับอิทธิพลจาก ICAC ของฮ่องกงค่อนข้างมาก เช่น โครงสร้างคณะกรรมการ MAC ประกอบไปด้วยประธานองค์กร และรองประธานจำนวน 3 คน ตามกิจกรรมที่อยู่ในความรับผิดชอบของ MACC ได้แก่ (1) ด้านการปราบปรามการทุจริต (2) ด้านการป้องกันการทุจริต (3) ด้านการบริหารจัดการและความเป็นมืออาชีพ
นอกเหนือไปจากความคล้ายกันในด้านโครงสร้างการบริหารแล้ว การกำกับดูแลก็เช่นเดียวกัน กล่าวคือ MACC อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของคณะกรรมการกำกับทั้งหมด 5 ชุด ตั้งอยู่บนพื้นฐานของการตรวจสอบถ่วงดุลซึ่งกันและกัน โดยการทำงานที่รวดเร็วและมีประสิทธิภาพ มีส่วนช่วยให้การทำงานด้านการปราบปรามการทุจริตในประเทศมาเลเซียได้ผล ส่งผลให้ภาพลักษณ์ความโปร่งใสของมาเลเซียดีขึ้น

ฟิลิปปินส์

เคยมีภาพลักษณ์การทุจริตแย่ที่สุดพอๆ กับอินโดนีเซีย แต่ในช่วง 2 – 3 ปีที่ผ่านมา ฟิลิปปินส์สามารถพัฒนาภาพลักษณ์ของการทุจริตให้ดีขึ้นอย่างผิดหูผิดตา โดยสามารถเพิ่มระดับความโปร่งใส (หรือลดระดับภาพลักษณ์การทุจริต) ขึ้นจากเดิมที่เคยอยู่เกิน 100 มาอยู่ลำดับที่ 94 ในปี 2013 อย่างไรก็ดีสภาวะการทุจริตในฟิลิปปินส์ยังคงอยู่ในระดับที่น่าเป็นห่วงมาก ๆ ทั้ง ๆ ที่ฟิลิปปินส์มีกฎหมายต่อต้านการทุจริตที่ละเอียดลึกซึ้งครอบคลุมมาเป็นเวลานานแล้ว กฎหมายที่ว่านี้คือกฎหมายว่าด้วยการให้สินบนและการทุจริตประเภทอื่น ๆ (Republic Act No. 3019 Anti-Graft and Corrupt Practices Act) ซึ่งใช้มาตั้งแต่เดือนสิงหาคม ค.ศ.1960 (พ.ศ.2503)

ต่อมาเมื่อ ค.ศ.1986 (พ.ศ.2529) ฟิลิปปินส์ออกกฎหมายว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดินที่มีชื่อว่า Ombudsman Act of 1989 (Republic Act No. 6770) กฎหมายฉบับนี้ให้อำนาจประธานาธิบดีในการแต่งตั้งผู้ตรวจการแผ่นดินในสำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินซึ่งจะเป็นหน่วยงานอิสระ อำนาจของผู้ตรวจการแผ่นดินของฟิลิปปินส์มีสูงมาก สามารถไต่สวนพิจารณาความผิดขอบเจ้าหน้าที่รัฐทุกระดับและส่งฟ้องเองได้ ข้อแตกต่างที่สำคัญสำหรับการทำงานของผู้ตรวจการแผ่นดินของฟิลิปปินส์ และประธานองค์กรต่อต้นการทุจริตของเขตเศรษฐกิจและประเทศอื่น เช่น ฮ่องกง มาเลเซีย อยู่ตรงที่ไม่มีคณะกรรมการตรวจสอบและกำกับคอยควบคุมดูอีกที ตัวผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นผู้มีอำนาจเด็ดขาดเพียงผู้เดียว

ประเด็นทางนิติเศรษฐศาสตร์ที่เกี่ยวกับการทำงานของ ป.ป.ช.

พิจารณาปัจจัยสำคัญต่อการทำงานของ ป.ป.ช. ให้มีประสิทธิภาพและบรรลุวัตุประสงค์หลักได้ ตามกรอบยุทธศาสตร์ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตระยะที่ 2 (พ.ศ.2556 – 2560) กำหนดยุทธศาสตร์ของ ป.ป.ช. ไว้กว้าง ๆ 3 ด้าน เรียกย่อ ๆ ว่า ยุทธศาสตร์ 3P ดังนี้

1.การส่งเสริมคุณธรรมจริยธรรมของคนทุกระดับในด้านการต่อต้านการทุจริต (Promotion of Integrity)
2.การป้องกันการทุจริต (Prevention of Corruption)
3.การปราบปรามและลงโทษผู้กระทำความผิดในตำแหน่งหน้าที่หรือผู้ทุจริต (Punishment of Corruption)

ตามแนวคิดยุทธศาสตร์ 3P นี้ พอจะประเมินได้ว่า ป.ป.ช. มีบทบาทที่ถูกต้องและเหมาะสมในยุทธศาสตร์ 2P แรก คือการปลูกจิตสำนึกในความซื่อสัตย์สุจริตและส่งเสริมคุณธรรมจริยธรรมกับองค์กรต่าง ๆ ในประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสถานศึกษาในทุกระดับชั้น และการสร้างเครือข่ายต่อต้านการทุจริตกับองค์กรภาคเอกชน และต่างประเทศเป็นจำนวนมาก แต่ยุทธศาสตร์สุดท้ายนั้น ป.ป.ช. อ่อนแอที่สุด เพราะมีผลงานด้านการปราบปรามที่ค่อนข้างล่าช้าและปริมาณไม่มากพอ

คุณสมบัติพิเศษของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่ทำให้องค์กรแห่งนี้ทำงานตามหน้าที่ได้ดีพอสมควร และมีศักยภาพที่จะทำให้ได้มีประสิทธิภาพสูงขึ้นไปอีกในอนาคตคือ ความเป็นอิสระขององค์กรทั้งด้านอุปสงค์ (Demand-Side Independence) และความเป็นอิสระด้านอุปทาน (Supply-Side Independence) โดยความเป็นอิสระด้านอุปสงค์หมายถึงผู้นั้นต้องไม่ถูกกดดันจากปัจจัยภายนอกให้ต้องทำอะไรบางอย่างขัดกับความรู้สึกหรือความต้องการที่แท้จริงของตน ส่วนความเป็นอิสระด้านอุปทานหมายถึงการปราศจากความจำเป็นต้องกระทำอะไรบางอย่างเพื่อให้เกิดผลบางอย่างที่ไม่ใช่ผลที่ผู้กระทำนั้นเห็นด้วยหรือต้องการ

ความเป็นอิสระในการทำงานของ ป.ป.ช. พิจารณาจาก 5 ลักษณะด้วยกัน คือ

1.ความเป็นอิสระในทางเข้าสู่อำนาจ การออกแบบขั้นตอนและวิธีการที่จะคัดเลือกกรรมการ ป.ป.ช. ทั้ง 9 คนให้เข้าสู่อำนาจนั้น เป็นไปในลักษณะที่ผู้สมัครหรือผู้สนับสนุนจะเข้าไปก้าวก่ายแทรกแซงหรือยุ่งเกี่ยวเพื่อกดดัน บีบบังคับ หรือโน้มน้าวให้สนับสนุนผู้สมัครคนใดคนหนึ่งจะทำได้ยากมาก

2.ความเป็นอิสระทางการเมือง อิทธิพลทางการเมืองอาจจะมีผลต่อการเลือกกรรมการ ป.ป.ช. ของวุฒิสมาชิก ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 และการรับรองของวุฒิสมาชิกตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 แต่เมื่อเลือกได้แล้ว และได้เข้าทำหน้าที่แล้วโอกาสที่ กรรมการ ป.ป.ช. จะถูกแทรกแซงทางการเมืองอย่างตรงไปตรงมา จะมีโอกาสเป็นได้ยาก

3.ความเป็นอิสระทางการบริหาร การบริหารกิจกรรมตามปกติของสำนักงาน ป.ป.ช. มีความเป็นอิสระค่อนข้างน้อย เมื่อเปรียบเทียบกับการบริหารจัดการตามปกติของหน่วยราชการอื่น ๆ ที่มิใช่องค์กรอิสระหรือองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ แทนที่สำนักงาน ป.ป.ช. จะมีระเบียบที่คล่องตัว กลับนิยมใช้ระเบียบของทางราชการโดยทั่วไป เช่น ระเบียบกระทรวงการคลัง ระเบียบคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน การให้ความระมัดระวังต่อระเบียบราชการโดยไม่คำนึงถึงต้นทุนทางเศรษฐศาสตร์อันเกิดจากความล่าช้าดังกล่าว ก็เป็นส่วนลิดรอนความเป็นอิสระในทางบริหารเช่นกัน

4.ความเป็นอิสระทางการเงิน เพื่อให้องค์กรอิสระมีความเป็นอิสระในการดำเนินงานตามมาตรา 75 วรรค 2 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 รัฐต้องจัดสรรงบประมาณให้เพียงพอกับการบริหารโดยอิสระ แต่ในความเป็นจริง ป.ป.ช. ได้ทำตัวเหมือนกับหน่วยราชการทั่วไป คือ ของบประมาณไว้เผื่อตัด ซึ่งไม่ใช่วิธีที่ถูกต้อง วิธีที่ถูกต้องคือ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ต้องยืนยันความเป็นอิสระทางการเงิน ตามเจตนารมณ์ของมาตรา 75 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 หรือมาตรา 208 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 แล้วจัดทำงบประมาณที่จำเป็นจริง ๆ ตามความสามารถในการบริหารจัดการของตนเองและแผนงานต่าง ๆ ที่มีอยู่ มิใช่การขอเผื่อตัดอีกต่อไป

5.ความเป็นอิสระทางกฎหมาย ส่วนแรกหมายถึงความสัมพันธ์ในทางกฎหมายระหว่าง ป.ป.ช. กับอัยการสูงสุด โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนที่เกี่ยวข้องกับมาตรา 80 ของ พ.ร.บ.ป.ป.ช. ที่ ป.ป.ช. ส่งสำนวนที่ได้มีการชี้มูลความผิดผู้ถูกกล่าวหาเพื่อให้อัยการสูงสุดส่งฟ้องศาล เป็นความสัมพันธ์ที่มีปัญหา (Dysfunctional Relationship) ในช่วง 7 – 8 ปีที่ผ่านมา การตั้งข้อไม่สมบูรณ์ระหว่างอัยการสูงสุดกับ ป.ป.ช. ในคดีต่าง ๆ โดยเฉพาะคดีใหญ่ ๆ เช่น คดีรถและเรือดับเพลิง กทม. คดีที่ดิน Alpine คดีเครื่องตรวจจับวัตถุระเบิด CTX เป็นต้น จนทำให้ต้องเสียเวลาจัดการประชุมร่วม และการต้องฟ้องของ ป.ป.ช. มีให้เห็นกันมากขึ้น ส่วนหลังหมายถึงอำนาจและหน้าที่ต่าง ๆ ในทางกฎหมายของ ป.ป.ช. ซึ่งได้ระบุไว้ชัดเจนแล้วในมาตราต่าง ๆ ของ พ.ร.บ.ป.ป.ช. พ.ศ.2542 แต่ก็คลุม ป.ป.ช. ให้อยู่ในกรอบการกระทำที่ต้องเป็นไปโดยถูกต้องและเป็นธรรมด้วย ในทางกฎหมายนั้น ป.ป.ช. สามารถถูกตรวจสอบได้ตลอดเวลา

อ่านประกอบ : ผลวิจัยฯชี้ ป.ป.ช.มีอิสระทางการเมือง แต่ปราบโกง-ลงโทษล่าช้า

หมายเหตุ : ภาพประกอบ ศ.เมธี ครองแก้ว จาก flickr