'ทีดีอาร์ไอ-สกว.' เปิดบทสรุป ‘มหากาพย์จำนำข้าว’ ขาดทุนทางบัญชี 5 แสนล.

โครงการรับจำนำข้าว 5 ฤดูมีการรับจำนำข้าวเปลือก 54.35 ล้านตัน มีค่าใช้จ่ายรวม 9.85 แสนล้าน เป็นเงินซื้อข้าว 8.57 แสนล้านบาท เงินที่ใช้ส่วนใหญ่เป็นเงินนอกงบประมาณที่กู้จากสถาบันการเงินของรัฐ โดยรัฐบาลไม่ต้องขออนุมัติจากรัฐสภา โครงการมีการขาดทุนทางบัญชีสูงถึง 5.19 แสนล้านบาท (หรือเกือบ 53% ของค่าใช้จ่าย) 

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ได้เผยแพร่ (ร่าง)โครงการศึกษาวิจัยฉบับสมบูรณ์ เรื่อง‘การคอร์รัปชั่นกรณีการศึกษา:โครงการรับจำนำข้าวทุกเม็ด’ ภายใต้การสนับสนุนของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ที่จัดทำขึ้นเพื่อศึกษาถึงพฤติกรรมการทุจริตในโครงการรับจำนำข้าว 5 รอบในฤดูการผลิตปี 2554/55 ถึงปี 2556/57 และประมาณมูลค่าการทุจริตในการระบายข้าว ตลอดจนการวิเคราะห์หลักฐานต่าง ๆ ที่บ่งชี้ว่าการทุจริตในการระบายข้าวอาจมีความเกี่ยวข้องเชื่อมโยงกับนักการเมืองและข้าราชการระดับสูงผู้มีอำนาจตัดสินใจระบายข้าว โดยเน้นการหาหลักฐานทางราชการ

โดยมีวิธีการศึกษานอกจากการสร้างแบบจำลองตามขั้นตอนการศึกษาวิจัยแล้ว คณะผู้ศึกษายังใช้วิธีสัมภาษณ์เชิงลึกและจัดระดมสมองกับกลุ่มชาวนา โรงสี ผู้ส่งออกข้าว และพ่อค้าข้าวถุง พร้อมสุ่มชาวนาที่เข้าร่วมโครงการ 354 ราย และไม่เข้าร่วมโครงการ 147 ราย ใน 6 จังหวัด ได้แก่ สุพรรณบุรี ฉะเชิงเทรา เชียงราย นครสวรรค์ อุบลราชธานี และร้อยเอ็ด

นอกจากนี้ยังมีการสำรวจชาวนาผู้ชุมนุมเรียกร้องเงินจากโครงการจำนำข้าวจำนวน 42 ราย สำหรับการสำรวจโรงสี โกดังและเซอร์เวยเยอร์ คณะผู้วิจัยใช้วิธีส่งแบบสอบถามทางจดหมายไปยังผู้ประกอบการตามรายชื่อจาก สมาคมโรงสี อคส. และ อ.ต.ก. ปรากฏว่ามีผู้ให้ความร่วมมือน้อย คณะวิจัยจึงออกพื้นที่เพื่อสัมภาษณ์เพิ่มเติม ทำให้ได้แบบสอบถามโรงสีในโครงการจำนวน 35 โรง โรงสีนอกโครงการ 34 โรง โกดัง 16 โกดัง และ เซอร์เวยเยอร์ 2 ราย

สำหรับผลการศึกษานั้น งานวิจัยพบว่า โครงการรับจำนำข้าว 5 ฤดูมีการรับจำนำข้าวเปลือก 54.35 ล้านตัน มีค่าใช้จ่ายรวม 9.85 แสนล้าน เป็นเงินซื้อข้าว 8.57 แสนล้านบาท เงินที่ใช้ส่วนใหญ่เป็นเงินนอกงบประมาณที่กู้จากสถาบันการเงินของรัฐ โดยรัฐบาลไม่ต้องขออนุมัติจากรัฐสภา โครงการมีการขาดทุนทางบัญชีสูงถึง 5.19 แสนล้านบาท (หรือเกือบ 53% ของค่าใช้จ่าย) โดยต้นตอของการขาดทุนจำนวนมหาศาลเกิดจากการรับจำนำในราคาสูง แต่ขายข้าวในราคาต่ำเพื่อมิให้ผู้บริโภคซื้อข้าวราคาแพง และการทุจริตโดยขายข้าวในราคาต่ำกว่าราคาตลาดมาก

ผลการศึกษายังให้ข้อสรุปที่สำคัญ 4 ประการ ดังนี้ ประการแรก แม้ว่าชาวนาทั่วประเทศจะ (ทั้งผู้เข้าร่วมและไม่เข้าร่วมโครงการ) ได้รับผลประโยชน์ส่วนเกิน (producer surplus) เป็นมูลค่าสุทธิสูงถึง 5.6 แสนล้านบาทจากโครงการรับจำนำข้าว แต่ประโยชน์ส่วนใหญ่ตกเป็นของชาวนารายกลางและรายใหญ่ ซึ่งอาศัยในเขตชลประทานของภาคกลาง และภาคเหนือตอนล่าง

ข้อค้นพบสำคัญ คือ หากเรานับรวมผลประโยชน์และต้นทุนที่เกิดขึ้นกับผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่ายในโครงการรับจำนำ ปรากฏว่าต้นทุนสวัสดิการ (welfare cost หรือความเสียหายสุทธิต่อสังคม) สูงถึง 1.23 แสนล้านบาท ซึ่งหมายความว่าความสูญเสียต่อสังคมสูงกว่าประโยชน์ที่ตกแก่ชาวนาและผู้บริโภค ความสูญเสียนี้ยังไม่นับรวมความเสียหายอื่น ๆ ที่วัดไม่ได้ เช่น ชื่อเสียงและคุณภาพข้าวไทย การถลุงทรัพยากรจากพฤติกรรมแสวงหาค่าเช่า และการค้าข้าวแบบพรรคพวกที่ทำลายระบบการค้าแบบแข่งขัน เป็นต้น

"วาทะกรรมของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ที่อ้างว่าโครงการเป็นประโยชน์ต่อชาวนา จึงเป็นเพียงความพยายามกลบเกลื่อนความเสียหายที่เกิดขึ้นต่อสังคมแบบขาดความรับผิดชอบ"

ประการที่สอง มูลค่าการทุจริตในการระบายข้าวที่คำนวณจากแบบจำลอง คิดเป็นเงิน 84,476.20 ล้านบาท ส่วนมูลค่าการทุจริตที่คำนวณแบบแยกตามวิธีระบายข้าว 3 วิธี มีมูลค่า 78,873 ล้านบาท ประกอบด้วย การทุจริตจากการค้าข้าวแบบรัฐต่อรัฐ 7.8 ล้านตัน คิดเป็นเงิน 45,094 ล้านบาท (ร้อยละ 57) การทุจริตจากการเลือกขายข้าวให้พ่อค้าพรรคพวกที่เสนอซื้อในราคาต่ำ ราว 4 ล้านตัน เป็นเงิน 21,512 ล้านบาท (ร้อยละ 27) และการทุจริตจากโครงการข้าวธงฟ้า/ข้าวถุงถูกใจ 1.1 ล้านตัน เป็นเงิน 12,267 ล้านบาท (ร้อยละ 16)

นอกจาก 2 วิธีข้างต้น การศึกษาพบว่ามีการทุจริตอีกประเภทหนึ่งคือปัญหาข้าวหาย 2.9 ล้านตัน ปัญหานี้เกิดจากผู้มีอิทธิพลทางการเมืองใช้อำนาจนำข้าวเปลือกหรือข้าวสารจากโรงสีในโครงการฯ ไปขายให้ผู้ส่งออก(ข้าวนึ่ง) และพ่อค้าข้าวถุง แล้วหาข้าวราคาต่ำมาส่งคืนโกดังในภายหลัง ผลการคำนวณพบว่า มูลค่าทุจริตส่วนนี้เท่ากับ 25,616.95 ล้านบาท

อนึ่ง จากรายงานของคณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการข้าวในเดือนกรกฎาคม 2557 พบว่ายังมีข้าวบางส่วนที่ไม่ได้นำมาคืน คาดว่ารัฐจะมีความเสียหายเพิ่มขึ้นอีกราว 6.5 พันล้านบาท การทุจริตทั้ง 2 ส่วนนี้ เป็นทั้งการทุจริตที่เกี่ยวข้องกับทั้งการใช้อำนาจของรัฐในการจัดการสต๊อกและการระบายข้าว และการที่โรงสีหรือเจ้าของโกดังบางแห่งแอบขโมยข้าวโดยไม่เกี่ยวข้องกับรัฐ
เมื่อรวมมูลค่าทุจริตทั้ง 4 ประเภท (การค้าข้าวรัฐต่อรัฐ, การเสนอซื้อข้าวราคาต่ำ, ข้าวถุง, ข้าวหาย) จะคิดเป็นเงิน 1.11 แสนล้านบาท

งานวิจัย ระบุต่อว่า มูลค่าการทุจริตที่คำนวณได้ข้างต้นยังไม่ได้รวมการทุจริตที่เกิดขึ้นในช่วงต้นน้ำและกลางน้ำ ที่เป็นการทุจริตของ ชาวนา เจ้าของโรงสี ผู้ตรวจข้าว และเจ้าของโกดัง เช่น การจดทะเบียนเกษตรกรเกินจริง การขายสิทธิ์ให้โรงสี การซื้อข้าวจากประเทศเพื่อนบ้าน/นำข้าวนอกโครงการจำนำมาสวมสิทธิ์ การออกใบประทวนปลอม การทุจริตค่ารักษาสภาพข้าว และเงินสินบนที่ผู้เกี่ยวข้องจ่ายให้กับเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติงานของโครงการจำนำข้าว รวมทั้งการที่โรงสีบางแห่งเอาเปรียบเกษตรกร และโรงสีถูกเจ้าของโกดังและผู้ตรวจข้าวบางรายเรียกเงินพิเศษจากการส่งข้าวเข้าโกดัง เป็นต้น

เมื่อศึกษาถึงหลักฐานเชื่อมโยงที่ทำให้เชื่อว่าการทุจริตอาจเกี่ยวข้องกับผู้มีอำนาจทางการเมืองระดับสูง มีดังนี้

1.ตัวเลขการส่งออกของกรมศุลกากรไม่ปรากฏว่ามีตัวเลขการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ และรัฐบาลไม่เปิดเผยตัวเลขส่งออกแบบรัฐต่อรัฐทั้งปริมาณและราคาโดยอ้างว่าเป็นความลับ

2.เปิดให้มีการยื่นเสนอราคาซื้อข้าวของรัฐ แต่ไม่รายงานข้อมูลปริมาณและราคาที่ขายให้พ่อค้าแต่ละราย รวมทั้งการที่มีพ่อค้าเพียงไม่กี่รายที่สามารถซื้อข้าวจากรัฐโดยการเสนอราคา

3.หลักฐานการทุจริตในดครงการข้าวถุงที่ตรวจสอบพบโดยคณะกรรมาธิการฯ วุฒิสภา

4.ปัญหาข้าวหายที่ตรวจสอบพบโดยคณะอนุกรรมการปิดบัญชีฯ น่าจะเกี่ยวพันกับการที่ประเทศไทยยังมียอดการส่งออกข้าวนึ่งทั้งๆ ที่ไม่ได้มีการอนุมัติให้มีการสีข้าวนึ่งในโครงการฯ มีการระบายข้าวสารเก่าในโครงการจำนำก่อนปี 2554 อย่างต่อเนื่องถึง 2 ล้านตัน การเปลี่ยนกฏเกณฑ์ยอมให้มีการนำเข้าข้าวจากประเทศเพื่อนบ้านได้ตลอดทั้งปี แทนการอนุมัติเฉพาะช่วงที่ขาดแคลน และการออกมาตรการผ่อนผันให้โรงสีชะลอการสีแปรจากเดิมที่กำหนดไว้ว่าต้องสีให้เสร็จสิ้นภายใน 7 วัน

ประการที่สาม ผลสำรวจทัศนคติของชาวนา โรงสี เจ้าของโกดัง ผู้ตรวจสอบข้าว (เซอร์เวยเยอร์) พบว่า เกษตรกรมีความพอใจต่อโครงการรับจำนำต่ำกว่าโรงสี ความพอใจในโครงการจำนำข้าวของเจ้าของโรงสีต่ำกว่าความพอใจของเกษตรกรในโครงการ ส่วนความเห็นเกี่ยวกับการทุจริตในโครงการรับจำนำ ปรากฏว่า เกษตรกรในโครงการให้คะแนนการทุจริตโดยรวมในระดับปานกลาง(3.35จาก 5 คะแนน) เกษตรกรนอกโครงการในภาคกลางและเกษตรกรในโครงการในภาคตะวันออกเฉียงเหนือเห็นว่ามีการทุจริตค่อนข้างมาก (3.69 และ 3.59 คะแนน)

อย่างไรก็ตาม เกษตรกรมีการรับรู้เรื่องการทุจริตในระดับที่ตนเองเกี่ยวข้องดีกว่าระดับอื่นที่ตนไม่ได้เกี่ยวข้อง เช่น การออกใบประทวนช้า การซื้อสิทธิ์/สวมสิทธิ์ และการจดทะเบียนเกิน เป็นต้น ในขณะที่เจ้าของโรงสี และโกดังกลางให้ความเห็นว่ามีระดับการทุจริตค่อนข้างสูง คือ โรงสีให้ 4.1 คะแนน และโกดัง 3.7 คะแนน เจ้าของโรงสีมีระดับการรับรู้การทุจริตในแต่ละขั้นตอนสูงกว่าการรับรู้ของเกษตรกรอย่างเห็นได้ชัด ทั้งนี้ยังมีข้อสังเกต คือ โรงสีในโครงการเกือบทั้งหมด (91 %) ไม่เห็นว่าเรื่องใบประทวนล่าช้าเป็นการทุจริต แต่สำหรับเกษตรกรแล้วเห็นว่ามีการทุจริตเรื่องใบประทวนล่าช้าถึง 36.44 %

ผลการประเมินการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจจากโครงการจำนำ งานวิจัย ยังพบว่ามีผู้ได้รับค่าเช่าทั้งสิ้น 6 กลุ่ม มูลค่ารวมกว่า 5.85 แสนล้านบาท ชาวนาได้รับค่าเช่าเศรษฐกิจไปมากที่สุดร้อยละ 51 ผู้บริโภคได้ไปร้อยละ 24 พ่อค้าพรรคพวกได้ไปร้อยละ 14โรงสีได้ไปร้อยละ 9 โกดังได้ไปร้อยละ 2 สุดท้ายเซอร์เวเยอร์ได้ร้อยละ 0.4

เมื่อการรับจำนำข้าวก่อให้เกิดค่าเช่าเศรษฐกิจ (กำไรพิเศษ)จำนวนมหาศาลแก่ผูเกี่ยวข้อง จึงไม่น่าแปลกใจว่าบุคคลเหล่านี้จะลงทุนทุ่มทรัพยากรเพื่อแสวงหากำไรพิเศษเพิ่มมากขึ้น (rent seeking activities) เกษตรกรและโรงสีจึงมีพฤติกรรมการแสวงหากำไรพิเศษจากโครงการจำนำข้าวด้วยวิธีการเพิ่มกำลังการผลิตของตนเองโดยเกษตรกรจำนวน 57.06 % เพิ่มการใช้ปุ๋ย ฉีดยา และดูแลแปลงและควบคุมระดับน้ำมากขึ้น ร้อยละ 42 ของโรงสีในโครงการลงทุนขยายกำลังการผลิต ทำให้ปัจจุบันโรงสีมีกำลังการผลิตถึง 100 ล้านตันต่อปีทั้งๆที่เราผลิตข้าวเปลือกเพียงปีละ 35 ล้านตัน และเจ้าของโกดังถึง 47% ขยายความจุของโกดังข้าว

“กิจกรรมลงทุนแสวงหาค่าเช่าเศรษฐกิจเหล่านี้เป็นการถลุงทรัพยากรแท้จริงของประเทศ จริงอยู่ที่ผู้ลงทุนได้เงินเข้ากระเป๋าส่วนตัว แต่ในแง่ประเทศ เราดึงเอาทรัพยากรที่ถูกใช้ในกิจกรรมอื่นๆ มาปลูกข้าว สร้างโรงสี และโกดังเพิ่มขึ้น แล้วนำข้าวเก็บไว้ในโกดังให้ข้าวเสื่อมมูลค่า”

การแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจนี้จึงเป็นความสูญเปล่าของประเทศ และส่งผลเสียต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ

ด้านผลการวิเคราะห์ ปัจจัยที่มีผลต่อการรับรู้ของเกษตรกร งานวิจัยพบว่า เกษตรกรในโครงการที่มีจำนวนที่ดินทำกินมาก มีโอกาสที่จะทราบเรื่องการทุจริตมากกว่าเกษตรกรกลุ่มอื่น ในขณะที่เกษตรกรในภาคเหนือจะมีโอกาสที่จะทราบเรื่องการทุจริตน้อยลง การวิเคราะห์ปัจจัยที่มีผลต่อเกษตรกรในการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ พบว่า เกษตรกรที่อยู่ในภาคเหนือและหัวหน้าครัวเรือนมีการศึกษาที่ดีมีโอกาสที่จะแสวงหาค่าเช่ามากขึ้น และครัวเรือนที่หัวหน้าครัวเรือนมีอายุมากจะมีโอกาสแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจลดลง

ประการที่สี่ รัฐบาลบริหารจัดการนโยบายรับจำนำข้าว แบบขาดความรับผิดชอบต่อประชาชนและรัฐสภา โดยเฉพาะอย่างยิ่งการปล่อยปะละเลยปัญหาการทุจริตในการระบายข้าว การไม่ใส่ใจกับรายงานข้าวหายจากโกดังกลาง แต่กลับสั่งให้มีการตั้งกรรมการสอบสวนประธานคณะอนุกรรมปิดบัญชีโครงการจำนำข้าว การโกหกประชาชน และการปิดบังข้อมูลการค้าข้าวแบบรัฐต่อรัฐการปล่อยให้ค่าใช้จ่ายของโครงการรับจำนำบานปลาย เช่น การยอมให้เกษตรกรขายข้าวให้โครงการรับจำนำเกินปริมาณที่ตนมีสิทธิ์ตามใบทะเบียนเกษตรกร

ทั้งนี้ คณะวิจัยมีข้อเสนอแนะให้แก้ไขรัฐธรรมนูญและกฎหมายงบประมาณรายจ่ายสำหรับโครงการประชานิยม จัดทำบัญชีรวมโครงการช่วยเหลือเกษตรกรทุกโครงการ พร้อมเปิดเผยข้อมูลโครงการประชานิยมทุกโครงการ และจำกัดบทบาทรัฐในการแทรกแซงตลาดด้วย

นอกจากนี้จะต้องจัดทำรายงานอิสระเรื่องผลกระทบจากโครงการรับจำนำข้าว เสนอให้มีการตราพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.)การประกันราคาพืชผลเกษตร อีกทั้งรัฐควรเร่งปรับปรุงระบบข้อมูล และวิธีการบริหารการจ่ายเงินชดเชย และมีแนวทางช่วยเหลือเกษตรกรที่มีประสิทธิภาพและยั่งยืน คือ การลดต้นทุนการผลิต และเพิ่มผลิตภาพการผลิต .

ภาพประกอบ:M Thai-ไทยรัฐออนไลน์

 เอกสารแนบท้ายรายงานฉบับสมบูรณ์