ระบบสัมปทานปิโตรเลียม VS ระบบแบ่งปันผลผลิต
การถกเถียงเรื่อง ระบบการให้สัมปทาน (ที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน) และระบบการแบ่งปันผลผลิตปิโตรเลียม (ที่เสนอให้ใช้แทน) มีมานานแล้วทั้งในโซเชียลมีเดีย และในรายการโทรทัศน์ต่างๆ แต่เวทีถกพลังงานเมื่อวันอาทิตย์ที่ 15 มิถุนายน 2557 เป็นครั้งแรกที่ผมได้เห็นและร่วมเรียนรู้กับการหักล้างด้วยข้อมูลทางวิชาการแบบเปิดเผยจากทั้งสองฝ่าย
การถกเถียงและการหักล้างทางวิชาการครั้งนี้เป็นอย่างเข้มข้นและสร้างสรรค์ ที่ว่าสร้างสรรค์หมายถึง ต่างฝ่ายต่างมีโอกาสอย่างเต็มที่ในการนำเสนอข้อมูลทางวิชาการของฝ่ายตน ซึ่งมีผลทำให้ทั้งสองฝ่ายได้เห็นประเด็นของตนและของฝั่งตรงข้ามได้ชัดเจนยิ่งขึ้น แต่เนื่องจากแต่ละประเด็นมีรายละเอียดมาก ผมขอเล่าให้ฟังแบบย่อๆ พอเป็นตัวอย่างเท่านั้น (ส่วนผู้สนใจรายละเอียด ผมคงขอตอบในโอกาสต่อไป)
กล่าวโดยย่อระบบสัมปทานเป็นรูปแบบที่ให้สิทธิเอกชนเข้ามาสำรวจและผลิตในแผ่นดินและผืนน้ำของเรา และเมื่อพบแล้วเอกชนผู้ขุดเจาะก็จะมีสิทธิในผลผลิตปิโตรเลียมทั้งหมดที่ผลิตได้ ซึ่งหากประเทศเราจะนำมาใช้ในประเทศ เราก็ต้องไปซื้อมาในราคาตลาดโลก (หรืออ้างอิงตลาดโลกตามที่ตกลงกัน) ส่วนรัฐาก็จะได้ส่วนแบ่งค่าภาคหลวงและภาษีเป็นการตอบแทน
ส่วนระบบแบ่งปันผลผลิตนั้น เมื่อมีการผลิตปิโตรเลียมได้ก็จะแบ่งผลผลิตดังกล่าวตามสัดส่วนที่ตกลงกัน ผลผลิตส่วนหนึ่งก็จะเป็นของประเทศ ซึ่งอาจจะนำไปขายในราคาใดก็ได้ แล้วแต่การบริหารจัดการของประเทศนั้น ส่วนเอกชนก็นำส่วนแบ่งที่ได้ไปขายให้กับใครก็ได้ แล้วแต่จะตัดสินใจเช่นกัน
ตัวอย่างของการหักล้างกันด้วยข้อมูลอาทิ ฝ่ายสนับสนุนระบบสัมปทานมักอ้างว่าระบบการแบ่งปันผลผลิตจะใช้ได้เฉพาะหลุมที่มีปริมาณมากและมีความเสี่ยงต่ำเท่านั้น จึงจะจูงใจให้เอกชนเข้ามาขุดเจาะ (ฝ่ายนี้จะบอกว่า หลุมปิโตรเลียมของไทยเป็นหลุมเล็กๆ ที่มีปริมาณน้อยและความเสี่ยงสูง) แต่ฝ่ายสนับสนุนระบบแบ่งปันผลผลิตก็ได้ชี้ให้เห็นว่า ไม่จริง เพราะยังมีกรณีต่างๆ มากมายในต่างประเทศ ที่สามารถนำระบบแบ่งปันผลผลิตไปใช้กับหลุมขนาดเล็กได้เช่นกัน เช่นเดียวกับหลุมที่มีความเสี่ยงสูง ระบบแบ่งปันผลผลิตก็สามารถมีระบบแบ่งปันความเสี่ยงสำหรับผู้ลงทุนได้เช่นกัน
ขณะเดียวกัน ฝ่ายสนับสนุนระบบแบ่งปันผลผลิตซึ่งมักชี้ให้เห็นว่า โดยภาพรวมทั่วโลกแล้ว ระบบแบ่งปันผลผลิตจะให้ประโยชน์กับรัฐมากกว่า แต่ฝ่ายสนับสนุนระบบสัมปทานก็โชว์ข้อมูลว่า บางประเทศที่ใช้ระบบสัมปทาน แต่รัฐก็ยังสามารถได้รับส่วนแบ่งมากกว่าอีกบางประเทศที่ใช้ระบบแบ่งปันผลผลิต เพราะฉะนั้น จึงอาจมิได้เป็นหลักประกันว่า ระบบแบ่งปันผลผลิตจะให้ผลประโยชน์มากกว่า ทั้งนี้ ฝ่ายนี้เห็นว่า เงื่อนไขการเจรจาในการให้สัมปทานน่าจะสำคัญกว่าการเปลี่ยนไปใช้ระบบแบ่งปันผลผลิต
ผมอาจสรุปได้ว่า เมื่อพิจารณาแล้ว ในระหว่างสองทางเลือกนี้ ประเทศไทยสามารถเลือกใช้ทางเลือกใดก็ได้ โดยไม่ได้มีปัญหาหรือจำกัดถึงขนาดที่เราต้องใช้ระบบสัมปทานเท่านั้น เพียงแต่ว่าจุดเน้นหรือข้อดีและข้อควรระวังของทั้งสองทางเลือกจะแตกต่างกัน และเราต้องตัดสินใจว่าจะเน้นที่จุดใด
ระบบแบ่งปันผลผลิตนั้นจะเน้นที่ภาครัฐจะสามารถเข้าไปตรวจสอบข้อมูลและการดำเนินการต่างๆ ได้อย่างใกล้ชิด รวมถึงสามารถนำผลผลิตปิโตรเลียมในส่วนที่ตนได้รับมาขายหรือใช้ได้อย่างมีอิสระ โดยอาจขายเพื่อใช้ในประเทศในราคาใดก็ได้ หรือหากขายในราคาตลาดโลก ก็น่าจะได้เม็ดเงินเข้ากระเป๋าของรัฐมากกว่า (โดยเฉพาะในเวลาราคาน้ำมันขาขึ้น)
ส่วนระบบสัมปทานนั้น ภาครัฐเข้าไปมีส่วนในการบริหารจัดการน้อยกว่า จึงไม่ต้องยุ่งยาก เพราะเป็นหน้าที่ของภาคเอกชนในการดำเนินการ โดยรัฐเก็บเพียงค่าภาคหลวงและภาษีอย่างเดียว แต่รัฐก็จะเสียสิทธิในผลผลิตปิโตรเลียมที่ขุดเจาะได้ไป หากว่าต้องการใช้ในประเทศก็ต้องไปซื้อกลับมาในราคาตลาดโลก แม้ว่าจะเป็นทรัพยากรเดิมของตนก็ตาม ฝ่ายสนับสนุนระบบสัมปทานเชื่อว่า ระบบสัมปทานจะจูงใจให้นักลงทุนเข้ามาลงทุนมากกว่า
ในเวทีหารือมีผู้กล่าวว่า การจะใช้ระบบแบ่งปันผลผลิตได้นั้นจะต้องมี 2 เงื่อนไขคือ หนึ่ง ประเทศนั้นจะต้องมีราชการที่เก่งและขยัน เพราะจะต้องตรวจสอบบริษัทอย่างใกล้ชิด แล้วยังต้องจัดการในการขายน้ำมันในส่วนแบ่งของตนด้วย และสอง ราชการของประเทศนั้นต้องโปร่งใสปราศจากคอร์รัปชั่น เมื่อกล่าวจบจึงมีเสียงหัวเราะเล็กน้อย เพราะกลายเป็นการแซวภาคราชการของไทยไปโดยไม่ตั้งใจ ในขณะที่ฝ่ายแบ่งปันผลผลิตเห็นว่า การลงแรงของภาคราชการเป็นสิ่งที่จำเป็นและต้องทำให้ได้ เพราะการยอมยกผลผลิตปิโตรเลียมให้กับบริษัทขุดเจาะทั้งหมด แล้วไปซื้อกลับมาตามระบบสัมปทาน เป็นการเสียสิทธิอันพึงมีพึงได้ของเจ้าของทรัพยากรไปอย่างน่าเสียดาย
นอกจากนี้ยังมีมุมมองที่แตกต่างกันในแง่ของความเร่งด่วนของเวลาที่จะต้องตัดสินใจ ฝ่ายสนับสนุนระบบสัมปทานก็พยายามจะชี้ให้เห็นว่า ปริมาณก๊าซธรรมชาติของไทยจะเริ่มมีไม่พอ และต้องนำเข้ามากขึ้น (มิใช่หมดอ่าวไทยภายใน 7 ปีอย่างที่กระทรวงพลังงานกล่าวอ้าง) ดังนั้น จึงมีความจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องเปิดสัมปทานรอบใหม่ เพื่อให้สามารถขุดก๊าซธรรมชาติมาใช้ได้มากขึ้น ภายในระยะเวลา 7 ปี
ฝ่ายสนับสนุนระบบสัมปทานเห็นว่า การใช้ระบบสัมปทานจะทำให้สะดวกและสามารถเปิดสัมปทานรอบใหม่ได้ทันที แต่ถ้าเปลี่ยนไปใช้ระบบแบ่งปันผลผลิต รัฐก็จะต้องแก้ไข พ.ร.บ.ปิโตรเลียม และเตรียมการอื่นๆ มากมาย ทำให้ใช้เวลานาน ซึ่งผู้แทนกระทรวงการคลังก็ได้ชี้แจงสนับสนุนให้ใช้ระบบเดิม เพราะการเปลี่ยนระบบไปเป็นระบบแบ่งปันผลผลิตก็จะมีผลต่อความยุ่งยากในจัดทำบัญชีและการประเมินรายได้เพื่อจัดเก็บภาษี โดยมิได้ตอบว่าระบบไหนน่าจะให้ผลตอบแทนแก่ประเทศมากกว่า (เอ๊ะ!! หรือว่าประเด็นราชการไทยไม่ค่อยขยันจะเป็นจริง)
แต่ฝ่ายสนับสนุนระบบแบ่งปันผลผลิตเห็นว่า ยิ่งก๊าซธรรมชาติกำลังจะหมดอ่าวไทยเรายิ่งจะต้องรอบคอบ เพราะทรัพยากรเหลือน้อยแล้ว และหากเราต้องไปซื้อผลผลิตปิโตรเลียมกลับมาใช้ในราคาตลาดโลก (ตามระบบสัมปทาน) ก็ยิ่งไม่มีความจำเป็นอะไรที่เราจะต้องรีบให้สัมปทานเพิ่ม เพราะเราก็สามารถซื้อจากตลาดโลกได้ในราคาเท่ากัน เราจึงควรเก็บก๊าซธรรมชาติเอาไว้ก่อนหรือเอาไว้ให้ลูกหลานใช้ (เพราะมันไม่เน่าเสีย) จนกว่าจะได้ส่วนแบ่งผลประโยชน์ที่เป็นธรรมแล้วจึงค่อยขุดขึ้นมาใช้ประโยชน์
ในมุมมองของนักเศรษฐศาสตร์อย่างผม การมีทางเลือกถือเป็นการเพิ่มอำนาจต่อรอง (ในที่นี้คือ การต่อรองกับบริษัทผู้ขอรับสัมปทาน) ดังนั้น ถ้าเป็นผม ผมจะพัฒนาทั้งสองทางเลือกขึ้นมาควบคู่กัน เสมือนว่าเราพร้อมจะใช้ทั้งสองทางเลือก เพื่อทำให้มีอำนาจต่อรองว่า หากผู้ลงทุนไม่ยินยอมตามข้อเรียกร้องของเรา เราก็พร้อมที่จะขยับไปใช้ระบบที่มีความเข้มงวดและรัฐพร้อมเก็บผลประโยชน์มากขึ้นแทน แต่กลยุทธ์ของภาครัฐขณะนี้คือ ตัดสินใจเลือกใช้ระบบสัมปทานเท่านั้น และพยายามจะถล่มระบบแบ่งปันผลผลิตให้หายไปจากตัวเลือก เพื่อให้เปิดสัมปทานโดยเร็วที่สุด ซึ่งการไม่มีทางเลือกเชิงนโยบาย การพยายามบอกว่าก๊าซในอ่าวไทยมีน้อย และการเร่งเปิดสัมปทานโดยเร็วที่สุด จะส่งผลเสียหายต่ออำนาจต่อรองของเรา ในการเปิดสัมปทานรอบใหม่
แล้วสรุปว่า ท่าทีหรือจุดยืนของภาคประชาชนเป็นอย่างไร? ผมขอตอบว่า แม้ว่าภาคประชาชนสนับสนุนระบบแบ่งปันผลผลิตมาตั้งแต่ต้น แต่ภาคประชาชนก็พร้อมและเห็นว่าจำเป็นที่จะต้องมีการศึกษาเปรียบเทียบกันอย่างรอบคอบก่อนตัดสินใจ ดังนั้น ผู้แทนภาคประชาชนจึงเห็นว่าเรื่องนี้เป็นเรื่องใหญ่เป็นเรื่องสำคัญที่สามารถรอได้ คสช. จึงไม่ควรรีบตัดสินใจเปิดสัมปทานรอบใหม่ แต่ควรมอบเรื่องนี้ให้สภาปฏิรูปเป็นผู้ตัดสินใจ เพราะสภาปฏิรูปน่าจะมีที่มาจากทุกภาคส่วน และน่าจะได้ตัดสินใจในเรื่องที่มีความสำคัญของชาติในระยะยาว
เพราะหาก คสช. ตัดสินใจให้เปิดสัมปทานไป โดยไม่ให้โอกาสสภาปฏิรูปพิจารณาเสียก่อน สภาปฏิรูปที่จะตั้งขึ้นก็คงเป็นไปได้แค่ “ลูบๆ” เท่านั้น