เปิดงานวิจัย เช็คความพร้อมที่ไหนเลี้ยงตัวเองได้ ...ก้าวสู่ 'จังหวัดจัดการตนเอง'
เป็นที่ยอมรับกันว่า สำหรับแนวคิดจังหวัดจัดการตนเอง ขาหนึ่งของการกระจายอำนาจ ไม่ได้เพิ่งมาทำช่วงไม่กี่เดือนที่ผ่านมา แต่ได้มีการศึกษามาเป็นเวลานานแล้ว จากความคิด กลายเป็นงานวิจัย มีการระดมสมองกว่า 20 จังหวัด และทดลองทำ กระทั่งปัจจุบันนี้มีร่างกฎหมายออกมาให้เห็นเป็นรูปเป็นร่างแล้ว...
สำหรับแนวคิด "(ร่าง) พระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) การบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ…." นี้ เกิดจากกระแสวิพากษ์วิจารณ์ในสังคมถึงการรวมศูนย์อำนาจของรัฐไทย แม้จะมีการกระจายอำนาจลงสู่ท้องถิ่น ก็ตาม แต่โครงสร้างเดิม ๆ ยังคงอยู่ ภารกิจ งบประมาณยังคงอยู่ส่วนกลาง ดังนั้นการกระจายอำนาจของไทย 15 ปี จึงไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร
ก่อนเหตุการณ์ทางการเมือง เมื่อเดือนมิถุนายน – ตุลาคม 2556 สำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ให้ ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และคณะ เป็นผู้ทำการประเมินผล 15 ปี กระจายอำนาจ
ดร.วีระศักดิ์ นำเสนอข้อมูลบางส่วนที่น่าสนใจไว้ในเวทีคณะกรรมการประชาชนเพื่อการปฏิรูปประเทศไทยให้เป็นประชาธิปไตยสมบูรณ์ อันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข (กปปส.) ที่จัดเวทีระดมความคิดเพื่อการปฏิรูปประเทศไทย ครั้งที่ 3 เรื่อง "การกระจายอำนาจ สู่จังหวัดปกครองตนเอง" ณ อาคารศูนย์เยาวชนสวนลุมพินี
ข้อมูลดังกล่าวประจักษ์ชัดว่า ภาคส่วนต่างๆ ที่รับบริการ เขาคิดอย่างไรกับท้องถิ่น ซึ่งจะตอบโจทย์ขั้นแรกของการกระจายอำนาจได้พอสมควร
การสำรวจ 15 ปี กระจายอำนาจ ที่ประเทศไทยมีองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) มีองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) นักวิจัยสุ่มสำรวจ อปท. 110 แห่ง จาก 8,000 แห่งทั่วประเทศ พร้อมกับให้นักวิจัยเดินเคาะประตูบ้านสอบถาม 11,430 ครัวเรือน
กับคำถาม
-กระจายอำนาจมา 15 ปี คิดว่าได้รับบริการดีขึ้นจากเดิมหรือไม่ จากเดิมที่ส่วนภูมิภาคเดิมจัดให้ ?
ส่วนใหญ่เห็นว่า บริการด้านการศึกษา สาธารณสุข สิ่งแวดล้อม และโครงสร้างพื้นฐาน (ถนน ไฟทาง แหล่งน้ำ) ทำได้ดีขึ้น กว่าเดิมที่ให้ภูมิภาคทำ ทั้งเรื่องของเวลา ตรงใจ ตรงโจทย์ ตรงจุด และตอบสนองความต้องการของประชาชน
-มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว เปิดโอกาสให้ภาคประชาชน เข้าไปทำงานร่วมมือกันมากน้อยขนาดไหน
71.3% เห็นว่า อปท.ให้ความใส่ใจและทำงานแบบปรึกษาหารือกับประชาชน
- เมื่อถามว่า 15 ปี กระจายอำนาจ ท่านอยากให้มีการยุบท้องถิ่นหรือไม่
ปรากฏว่า 3 ใน 4 หรือ 75% ตอบ “ไม่เห็นด้วย”
พูดง่ายๆ คือ ยังอยากให้มี อปท.ต่อไป ไม่ควรยุบเลิก เพราะเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาคุณภาพชีวิต
-เมื่อถามว่า อยากจ่ายภาษีสนับสนุนท้องถิ่น เพื่อนำไปใช้ในการจัดบริการกลับคืนมาหรือไม่
59% เห็นด้วย แม้จะเป็นตัวเลขที่น้อยก็ตาม
ดร.วีระศักดิ์ ระบุถึง ข้อมูลการวิจัย ได้ตอบโจทย์พอสมควร หากจะมีการขับเคลื่อนและเดินหน้าต่อในทิศทางของ “การกระจายอำนาจ”
“อย่างน้อยๆ ผลดีน่าจะมากกว่าผลเสีย” เขากล่าวย้ำ
ไม่เท่านั้น คำถามของงานวิจัยชิ้นนี้ ได้ถามต่อไปว่า หากมีการเดินหน้าไปถึงประเด็น “จังหวัดจัดการตนเอง ชุมชนท้องถิ่นปกครองตนเอง” มากขึ้น ผู้ที่เป็นหน่วยจัดบริการ นั่นก็คือ อบจ. อบต. เทศบาล คิดเห็นกันอย่างไร
งานวิจัยชิ้นนี้จะเสร็จสิ้นสมบูรณ์กลางปี 2557 แต่มีข้อมูลเบื้องต้นที่ได้สะท้อนทิศทางที่สนับสนุน โดยพบว่า ส่วนใหญ่กลุ่มท้องถิ่น 72.5% เห็นด้วยกับเรื่องจังหวัดจัดการตนเองให้มีอำนาจบริหารจัดการมากขึ้น
มีเพียง 2.5% ตอบ ไม่เห็นด้วย และมีอีก 25% เห็นด้วย แต่เห็นด้วยแบบมีเงื่อนไข เช่น ปกครองตนเองได้ แต่อำนาจสั่งการต้องอยู่ที่ท้องถิ่น มีงบประมาณ มีบุคลากรไปอยู่
เขาเห็นว่า ทั้งหมดเป็นการส่งสัญญาณในทางบวก หากเดินหน้าเรื่องข้อเสนอการกระจายอำนาจต่อไป น่าจะมีความเป็นไปได้สูง ทั้งนี้ แม้จะเป็นจังหวัดจัดการตนเองได้ แต่ยังมีมิติด้านงบประมาณ การเงินการคลังที่เราต้องคิดตามไปด้วย
ย้อนหลังไป 2-3 ปี ดร.วีระศักดิ์ ได้ทำวิจัยเพื่อประเมินศักยภาพและความเป็นไปได้ในทางการเงินการคลังในจังหวัดจัดการตนเอง ข้อเสนอทางเลือกกลุ่มจังหวัดในระยะเปลี่ยนผ่าน
งานวิจัยชิ้นนี้ ก็สามารถตอบโจทย์ “จังหวัดจัดการตนเอง” จะเลี้ยงตัวเองรอดหรือไม่ด้วยเช่นกัน รวมถึงหากมีการออกกฎหมายวันนี้ พรุ่งนี้ ในแง่ด้านการเงินการคลัง จังหวัดจัดการตนเองนั้นๆ ก็สามารถเดินต่อไปได้ โดยมีงบประมาณเพียงพอจะนำไปพัฒนาจังหวัด
กลุ่มจังหวัดแรก พร้อมทันที เลี้ยงตัวเองได้เลย ที่ดร.วีระศักดิ์ ชี้ชัด คือ “กลุ่มจังหวัดอุตสาหกรรม” 5 ใน 10จังหวัดที่พร้อมทางการคลัง ที่ดร.วีระศักดิ์ เห็นว่า “ระยอง” เป็นจังหวัดลำดับต้นๆ ที่มีศักยภาพ
จากข้อมูลปี 2553 พบว่า
- ระยองเก็บภาษีได้ถึง 1.21 แสนล้านบาท
- กรุงเทพฯ เก็บภาษีได้ 9.25 แสนล้านบาท (กรุงเทพแหล่งดึงดูทรัพยากรมาจากทุกที่)
- ชลบุรีเก็บภาษีได้ 1.6 แสนล้านบาท
- สมุทรปราการเก็บภาษีได้ 9 หมื่นล้านบาท
- ปทุมธานีเก็บภาษีได้ 7.3 หมื่นล้านบาท
- และ อยุธยาเก็บภาษีได้ 5.7 หมื่นล้านบาท
นี่คือภาษีที่เก็บได้จากจังหวัด ที่มาจากฐานเศรษฐกิจ อุตสาหกรรม การจ้างงานในพื้นที่
เราลองมาดู เมื่อท้องถิ่นเก็บภาษีได้แล้ว เงินที่จัดสรรลงไปให้จังหวัดจากรัฐบาลกลางนั้น เป็นธรรมแล้วหรือไม่สำหรับคนในจังหวัด
- ระยอง ที่เก็บภาษีได้ 1.21 แสนล้านบาท แต่เงินที่ถูกจัดสรรผ่านระบบงบประมาณแผ่นดิน ได้แค่ 2.1 หมื่นล้านบาท ตัวเลขแตกต่างกันประมาณ 5 เท่า
- ชลบุรีเก็บภาษีได้ 1.6 แสนล้านบาท งบฯ ลงพื้นที่ก็แค่ 4 หมื่นกว่าล้านบาท ส่วนต่าง 3.8 เท่า
- สมุทรปราการเก็บภาษีได้ 9 หมื่นล้านบาท งบฯ ลงพื้นที่ 3.8 หมื่นล้านบาท ส่วนต่าง 2.4 เท่า
- ปทุมธานีเก็บภาษีได้ 7.3 หมื่นล้านบาท งบฯ ลงพื้นที่ 3.1 หมื่นล้านบาท ส่วนต่าง 2.3 เท่า
- และ อยุธยาเก็บภาษีได้ 5.7 หมื่นล้านบาท งบฯ ลงพื้นที่ 2.6 หมื่นล้านบาท ส่วนต่าง 2 เท่า
นักวิจัยท่านนี้ ตั้งคำถาม 5 จังหวัดข้างต้น ที่เป็นจังหวัดอุตสาหกรรม คนในพื้นที่ได้รับผลกระทบชุมชนเสื่อมโทรม ปัญหาสิ่งแวดล้อม อาชญากรรม แล้วงบฯ กลับคืนมาเพื่อใช้แก้ปัญหาเหล่านั้น เป็นธรรมกับคนในพื้นที่หรือไม่
ส่วนกลุ่มจังหวัดที่สอง เป็นกลุ่มจังหวัดที่มีคุณลักษณะเฉพาะ เช่นพื้นที่ท่องเที่ยง พื้นที่ที่เป็นศูนย์กลางการบริหารราชการแผ่นดิน “ ภูเก็ต ขอนแก่น สงขลา เชียงใหม่ กระบี่ อุดรธานี ยะลา ปัตตานี นราธิวาส ฯลฯ” ซึ่งส่วนใหญ่เก็บภาษีจากฐานเศรษฐกิจได้ไม่พอกับงบฯ ที่ใช้จ่ายแต่ละปี
พูดง่ายๆ เก็บภาษีได้ไม่พอ รัฐบาลกลางต้องดึงเงินจากจังหวัดอื่นมาโป๊ะ เพื่อจัดสรรลงไปให้ มุมมอง ดร.วีระศักดิ์ ไม่คิดว่า กลุ่มจังหวัดหลังนี้ จะเป็นอุปสรรคจนไม่สามารถปกครองตนเองได้
“ผมคิดว่า เป็นไปได้แต่ต้องมีวิธีการออกแบบ จัดสรรภาษีใหม่ โดยใช้ฐานเดิมเป็นตัวตั้งต้น”
ขณะที่ศักยภาพคนทำงานในท้องถิ่น ดร.วีระศักดิ์ เชื่อมั่นว่า ทำได้ แม้อาจจะใช้เวลาในการเรียนรู้ 5-10 ปีก็ตาม “ผมเชื่อว่า เขาเรียนรู้ได้ สำหรับการให้จังหวัดจัดการตนเองมีพี่เลี้ยง ก็ควรเป็นในบางด้านที่ท้องถิ่นไม่เคยทำ เช่น การจัดการปัญหาอุตสาหกรรม สิ่งแวดล้อม เป็นต้น”
แน่นอนว่า การทุจริตคอร์รัปชั่น ปฏิเสธไม่ได้ เขา เชื่อด้วยว่า ยังมี แต่การทุจริตจะน้อยกว่าส่วนกลาง เพราะงบฯ น้อยกว่า และการอยู่ใกล้ชิดประชาชนมากว่าจึงถูกตรวจสอบได้ง่ายกว่า
“ดูรัฐบาลขนาดโครงการจำนำข้าวชัดๆ มีการตรวจสอบอยู่ขณะนี้ยังทำอะไรไม่ได้ แต่หากเป็นผู้บริหารท้องถิ่น เชื่อว่า นายกอบจ. อบต.อยู่ไม่ได้แล้ว” ดร.วีระศักดิ์ กล่าว ก่อนสรุปทิ้งท้ายให้เห็นถึงการกระจายอำนาจที่ต้องเดินไปควบคู่กับการตรวจสอบ และด้วยงบฯ ที่น้อยลง กลไกตรวจสอบที่ไกลชิดมากขึ้น ในที่สุด การทุจริตก็จะน้อยลงไปเอง...
เอกสารประกอบ: