ถอดบทเรียนเจรจา"อาเจะห์-ไทย" นักวิชาการหนุนชายแดนใต้"ปกครองพิเศษ"

บนเวทีราชดำเนินสนทนา เรื่อง "ประสบการณ์กระบวนการสันติภาพ: บทเรียนจากต่างประเทศสู่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้" นักวิชาการจากหลายสำนักเห็นตรงกันว่าควรผลักดันกระบวนการพูดคุยระหว่างรัฐบาลไทยกับบีอาร์เอ็นกลุ่มนายฮัสซัน ตอยิบ ต่อไป แม้จะยังมีจุดอ่อนอีกหลายประการ ขณะเดียวกันก็ชี้ว่าข้อเรียกร้องเรื่องเขตปกครองพิเศษอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญไทย และรัฐบาลควรตอบข้อเรียกร้องทั้งหมดอย่างสร้างสรรค์

          เวทีราชดำเนินสนทนาจัดโดยสมาคมนักข่าวนักหนังสือพิมพ์แห่งประเทศไทย ร่วมกับสถาบันอิศรา มูลนิธิพัฒนาสื่อมวลชนแห่งประเทศไทย และสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) เมื่อเช้าวันอาทิตย์ที่ 29 ก.ย.2556 ที่อาคารสมาคมนักข่าวนักหนังสือพิมพ์แห่งประเทศไทย ย่านสามเสน กรุงเทพฯ

          ผศ.ชนินท์ทิรา ณ ถลาง อาจารย์จากคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) อธิบายถึงกระบวนการสันติภาพในอาเจะห์ ประเทศอินโดนีเซีย ซึ่งประสบความสำเร็จไปแล้วเมื่อปี 2548 ว่า การเจรจาสันติภาพมีอยู่ 3 ครั้งใหญ่ๆ ล้มเหลว 2 ครั้ง คือในปี 2543 กับปี 2545 จากนั้นจึงประสบความสำเร็จในปี 2548 ทั้งนี้ ปัญหาของอาเจะห์สะท้อนผ่านการต่อสู้ของกลุ่มกัม (GAM) หรือขบวนการอาเจะห์เสรี ซึ่งมีเหตุผลชัดเจน 2 ประการ คือเรื่องการเมือง จากปัญหาการรวมศูนย์อำนาจของอินโดนีเซีย และเรื่องเศรษฐกิจ จากปัญหาเรื่องผลประโยชน์ในทรัพยากร ทั้งก๊าซธรรมชาติและป่าไม้ ซึ่งรัฐบาลกลางได้ประโยชน์จากทรัพยากรของอาเจะห์มาก แต่คนท้องถิ่นกลับไม่ได้อะไร

          สำหรับเหตุผลที่ทำให้กระบวนการสันติภาพล้มเหลวทั้ง 2 ครั้ง คือ
          1.อำนาจในการตัดสินใจของคนกลาง คือ เอชดีซี (อังรีดูนังต์ เซ็นเตอร์) มีสถานภาพและได้รับมอบอำนาจไม่เพียงพอ
          2.การต่อสู้ยังคงมีอยู่ ไม่มีการหยุดยิง และมีการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างต่อเนื่อง
          3.ทั้งสองฝ่าย (รัฐบาลอินโดนีเซีย กับกลุ่มกัม) ขาดความจริงใจในการเจรจา
          4.กำลังทหารของอินโดนีเซียมีผลประโยชน์ทั้งถูกกฎหมายและผิดกฎหมายในพื้นที่อาเจะห์ ถึงราวๆ 25% ของงบการทหารทั้งหมด
          5.กลุ่มกัมยังคิดว่าสามารถเอาชนะรัฐบาลอินโดนีเซียได้ ในขณะที่อินโดนีเซียก็อ่อนแอทั้งการเมืองและเศรษฐกิจที่ยังไม่นิ่ง
          6.สื่อมวลชนและกระแสสังคมคัดค้านการเจรจา
          7.มีการละเมิดข้อตกลงเบื้องต้นจากทั้งสองฝ่าย โดยที่คนกลางไม่สามารถทำอะไรได้

          ส่วนปัจจัยที่ทำให้กระบวนการสันติภาพกลับมาประสบความสำเร็จในปี 2548 คือ
          1.คนกลางในการเจรจาถูกเปลี่ยนจากเอชดีซี เป็น ซีเอ็มไอ (Crisis Management Initiative) ซึ่งมี นายมาร์ตติ อาห์ติซารี อดีตประธานาธิบดีประเทศฟินแลนด์เป็นประธาน ทำให้สามารถพูดคุยกับผู้นำหลายประเทศในสหภาพยุโรป (อียู) ได้ จึงได้รับการสนับสนุนจากองค์กรระหว่างประเทศ และสุดท้ายได้เสนอให้ตั้งองค์กรร่วมระหว่างอียู กับชาติในอาเซียน เรียกว่า เอเอ็มเอ็ม หรือ Ache Monitoring Mission เพื่อปลดอาวุธของทั้งสองฝ่าย และนำผลการเจรจาไปสู่การปฏิบัติจริง
          2.กลุ่มกัมอ่อนแอลง และได้รับการสนับสนุนจากประชาชนลดลงจากปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชน
          3.รัฐบาลอินโดนีเซียมีเสถียรภาพมากขึ้น มีความต้องการให้เกิดสันติภาพมากขึ้น และทหารอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์ประชาธิปไตยมากขึ้น

ข้อตกลงสันติภาพตอบโจทย์ความขัดแย้ง

          ผศ.ดร.ชนินท์ทิรา กล่าวต่อว่า การเจรจาได้นำไปสู่ข้อตกลงสันติภาพ โดยมีประเด็นที่สำคัญ คือ
          1.ลดจำนวนทหาร ตำรวจ และปลดอาวุธกลุ่มกัม
          2.นิรโทษกรรม และมีกระบวนการฟื้นฟูนักต่อสู้ที่เป็นสมาชิกกลุ่มกัมให้สามารถกลับคืนสู่สังคมได้ (Social re-integration)
          3.จัดตั้ง เอเอ็มเอ็ม ซึ่งมีนานาชาติเข้าร่วม ในการดูแลให้เกิดการปฏิบัติตามข้อตกลง
          4.กลุ่มกัมต้องยอมรับว่าอาเจะห์ยังคงเป็นส่วนหนึ่งของสาธารณรัฐอินโดนีเซีย และยังเป็นจังหวัดหนึ่งในอินโดนีเซีย

          "2 ประเด็นสำคัญที่นำไปสู่ข้อยุติของความขัดแย้ง คือ การมีกฎหมายกระจายอำนาจในอาเจะห์ และกระจายทรัพยากร โดยในส่วนของการกระจายอำนาจทางปกครอง ส่งผลให้มีการเลือกตั้ง 5 ระดับในอาเจะห์ และอนุญาตให้ตั้งพรรคการเมืองในระดับท้องถิ่นได้ ซึ่งเป็นเพียงพื้นที่เดียวในอินโดนีเซีย ส่วนการกระจายทรัพยากร มีข้อตกลงแบ่งผลประโยชน์จากทรัพยากรของอาเจะห์ในอัตราท้องถิ่น 75% และส่งเข้ารัฐบาลกลาง 25% ทั้ง 2 ประเด็นนี้ถือว่าตอบโจทย์ที่เป็นเหตุผลที่แท้จริงของความขัดแย้ง 2 เรื่อง คือการเมืองกับเศรษฐกิจ"

เขตปกครองพิเศษอยู่ใต้รัฐธรรมนูญ

          ในแง่ของการเปรียบเทียบกระบวนการสันติภาพอาเจะห์กับกระบวนการสันติภาพในจังหวัดชายแดนภาคใต้ของไทยนั้น ผศ.ดร.ชนินท์ทิรา บอกว่า มีความแตกต่างกันอยู่ เช่น ในจังหวัดชายแดนภาคใต้ กลุ่มติดอาวุธมีหลายกลุ่มและไม่มีความชัดเจน ขณะที่อาเจะห์มีกลุ่มหลักคือกลุ่มกัมเพียงกลุ่มเดียว ส่วนรัฐบาลอินโดนีเซียก็มีเอกภาพมากในช่วงที่ตัดสินใจใช้กระบวนการเจรจาสันติภาพ ผิดกับไทยที่ผู้นำทางการเมืองยังมีความเห็นแตกต่างกัน

          นอกจากนั้น ในกระบวนการสันติภาพอาเจะห์ ยังมีสิ่งที่เรียกว่า Ache Desk ซึ่งมีทั้งผู้นำทางการเมือง นักวิชาการ นักธุรกิจ และเอ็นจีโอ ร่วมอยู่บนโต๊ะ ทำให้กระบวนการมีความแข็งแกร่ง แต่ของไทยยังไม่มีกลไกลักษณะนี้

          ส่วนข้อตกลงเรื่องการปกครองพิเศษ หรือ Autonomy ผศ.ดร.ชนินท์ทิรา ชี้ว่า คำว่า Autonomy หมายถึง shared rule plus self-rule ซึ่งก็คือการตกลงในเรื่องกฎที่ต้องใช้ร่วมกันกับกฎที่เป็นของตนเอง เป็นช่องทางให้กลุ่มชาติพันธุ์ที่มีความแตกต่างทางวัฒนธรรม ภาษา และศาสนา ได้มีส่วนร่วมจัดการบริหารพื้่นที่และทรัพยากรของตนเอง แต่ในส่วนของ self-rule ขึ้นอยู่กับรัฐบาลกลางว่าจะมอบอำนาจเรื่องใด และแค่ไหน

          "กรณีพื้นที่ขัดแย้งทางชาติพันธุ์ มีแนวทางเรื่องการปกครองแบบพิเศษหลายรูปแบบ ซึ่งแน่นอนว่าไม่ขัดรัฐธรรมนูญ และไม่ขัดกับการเป็นรัฐเดี่ยวของประเทศไทย เนื่องจากอินโดนีเซียก็เป็นรัฐเดี่ยว แต่ก็ให้อาเจะห์เป็นเขตปกครองพิเศษได้"

มติสภาบีอาร์เอ็น "คุยไป-ยิงไป"

          นายเมธัส อนุวัตรอุดม จากสำนักสันติวิธีและธรรมาภิบาล สถาบันพระปกเกล้า อธิบายถึงกระบวนการพูดคุยสันติภาพระหว่างรัฐบาลไทยกับบีอาร์เอ็นกลุ่มนายฮัสซัน ตอยิบ ซึ่งลงนามในข้อตกลงร่วมกันเมื่อ 28 ก.พ.2556 ว่า ข้อดีของการพูดคุยในรอบนี้ คือ
          1.เป็นการพูดคุยกับแกนนำบีอาร์เอ็นที่ได้รับการมอบหมายจากสภาองค์กรนำอย่างแท้จริง ผิดกับที่ผ่านมาซึ่งแม้มีการพูดคุย แต่เป็นการคุยในนามส่วนตัว
          2.รัฐบาลไทยได้ประสานกับนายกรัฐมนตรีมาเลเซียอย่างเป็นทางการให้เข้ามามีส่วนร่วมในการพูดคุยสันติภาพ ทำให้มีหลักประกัน และตรงตามความต้องการของแกนนำบีอาร์เอ็นระดับหนึ่ง โดยแกนนำบีอาร์เอ็นหวังให้สำนักนายกรัฐมนตรีมาเลเซียเป็นตัวกลาง แต่ในกระบวนการพูดคุยสันติภาพจริงๆ กลับมีสันติบาลมาเลเซียเป็นคนจัดการ
          3.มีหลักประกันอย่างเป็นทางการว่ารัฐบาลไทยยอมรับและรับรู้ในกระบวนการพูดคุยสันติภาพ
          4.หลังผ่านเดือนรอมฎอนแล้ว ทั้งสองฝ่ายยังยืนยันว่าจะพูดคุยกันต่อไป ทั้งๆ ที่ยังไม่มีความชัดเจนเกี่ยวกับปัจจัยความรุนแรงในช่วงรอมฎอน
          5.บีอาร์เอ็นยืนยันอย่างเป็นลายลักษณ์อักษรว่าทางออกที่เป็นไปได้เพื่อแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญไทย ซึ่งถือเป็นครั้งแรกที่บีอาร์เอ็นแสดงท่าทีเช่นนี้

          อย่างไรก็ดี ยังมีข้อจำกัดของกระบวนการพูดคุยสันติภาพอีกหลายประการ ได้แก่
          1.จุดเริ่มต้นของการพูดคุยเกิดในสภาพที่จำเป็น โดยสภาบีอาร์เอ็นไม่ได้รับรู้ในตอนต้น ทำให้ไม่มีความไว้วางใจต่อกัน มีการขอมติสภาบีอาร์เอ็นย้อนหลัง 10 วัน ซึ่งสภาบีอาร์เอ็นก็มีมติให้พูดคุยต่อได้ แต่ยังไม่เลิกปฏิบัติการทางทหาร
          2.คลื่นลมในบีอาร์เอ็นยังเยอะอยู่ แม้องค์กรจะมีเอกภาพ แต่ก็มีความเห็นต่างอยู่ภายใน มีทั้งปีกการเมือง ปีกการทหาร
          3.เอกภาพทางความคิดและการบริหารจัดการของหน่วยราชการไทยยังไม่มี หนำซ้ำยังไม่ตกผลึกทางความคิด ไม่มีเวทีร่วมของทุกหน่วยเพื่อหารือในเชิงลึก และไม่มีทีมเลขาฯที่ชัดเจนเพื่อจัดการกระบวนการพูดคุย
          4.ไม่มีการทำงานร่วมกันเพื่อสร้างความเชื่อมั่นและไว้วางใจระหว่างทั้งฝ่ายรัฐบาลไทยและบีอาร์เอ็น
          5.ความเข้าใจของสังคมใหญ่ส่วนหนึ่งผูกโยงกับการเมืองส่วนกลาง และยังไม่มีความเป็นเอกภาพของสังคมในจังหวัดชายแดนภาคใต้

จี้รัฐตอบสร้างสรรค์-ปค.พิเศษอิง รธน.

          "ถ้าถามว่าคนในพื้นที่มีความเห็นต่อกระบวนการสันติภาพอย่างไร สามารถแบ่งอย่างหยาบๆ ได้ 3 กลุ่มเท่าๆ กัน คือ เห็นด้วยราว 33% รอดูท่าที 33% และไม่เห็นด้วยเลยอีก 33% โดยกลุ่มหลังต้องการเอกราชเท่านั้น ข้อพิจารณาก็คือ 2 กลุ่มแรกมีถึง 66% การที่กระบวนการสันติภาพจะเดินหน้าต่อหรือไม่จึงขึ้นอยู่กับท่าทีของรัฐบาลเอง โดยเฉพาะข้อเรียกร้อง 5 ข้อ ถ้ารัฐบาลมีคำตอบอย่างสร้างสรรค์ มีเหตุมีผล รับได้เพราะอะไร หรือรับไม่ได้เพราะอะไร การพูดคุยก็จะเดินหน้าต่อไปได้ ส่วนข้อกังวลและข้อสงสัยต่างๆ สามารถหยิบไปคุยในกระบวนการพูดคุยได้เลย เพราะทุกอย่างขึ้นอยู่กับการพูดคุยทั้งสิ้น" นายเมธัส กล่าว

          เขาบอกด้วยว่า การพูดคุยที่ผ่านมาฝ่ายรัฐบาลเน้นแต่เรื่องลดความรุนแรง ทั้งๆ ที่การพูดคุยที่ถูกต้องควรเน้นไปที่เงื่อนไขที่ทำให้เกิดความรุนแรงเป็นสำคัญ

          ส่วนข้อเรียกร้องเรื่องเขตปกครองพิเศษนั้น วิทยากรจากสถาบันพระปกเกล้า กล่าวว่า คำว่า Autonomy หมายถึงอิสระในการปกครองตนเอง ซึ่งมีระบุอยู่ในรัฐธรรมนูญมาตรา 281 (รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น...) จึงถือว่าอยู่ในกรอบของรัฐธรรมนูญ ไม่ใช่เรื่องที่น่าตกใจเกินไป โดยเฉพาะหากมองในมิติการบริหารจัดการพื้นที่ ซึ่งบีอาร์เอ็นเรียกร้องเขตปกครองพิเศษ หรือ Special Administrative Region ไม่ใช่ Autonomous Region หรือเขตปกครองตนเอง ซึ่งหากเป็นอย่างหลังจะมีความหมายใกล้เคียงกับ "รัฐอิสระ" มากกว่า

ปัญหาใต้ยังไม่ใช่ "วาระแห่งชาติ" แท้จริง

          ดร.มาร์ค ตามไท รองประธานคณะทำงานยุทธศาสตร์สันติวิธี สกว. กล่าวว่า การศึกษากระบวนการสันติภาพเพื่อเป็นบทเรียนของการทำกระบวนการของประเทศไทย ไม่จำเป็นต้องศึกษาเฉพาะกระบวนการที่ใกล้เคียงกับปัญหาของไทยที่สุดแล้วนำมาใช้ เรื่องนี้เปรียบเหมือนการสร้างบ้าน แม้ต้องการสร้างบ้านชั้นเดียว แต่ก็สามารถศึกษาแบบแปลนบ้านสองชั้นได้ แล้วดึงเอาข้อดีมาใช้ เช่น หน้าต่างของบ้านสองชั้นอาจจะสวย ก็นำมาใส่ในบ้านที่จะสร้างได้

          ดร.มาร์ค ยังตั้งคำถามว่า กระบวนการสันติภาพในจังหวัดชายแดนภาคตใต้ ใครควรมีส่วนร่วมในการออกแบบบ้าง เพราะเท่าที่เห็นยังมีเพียงคนระดับสูงของทั้งสองฝ่ายเท่านั้น จึงทำให้เกิดคำถามว่ากระบวนการที่ทำอยู่เป็นตัวแทนของประชาชนแค่ไหน นอกจากนี้กระบวนการสันติภาพจะต้องช่วยลดการละเมิดซึ่งกันและกัน คือต้องยุติความรุนแรงหรือลดความรุนแรงลง พร้อมๆ กับการปฏิรูปสังคมในระยะยาวด้วย หากขาดสิ่งใดสิ่งหนึ่งก็จะไม่มีทางประสบความสำเร็จ

          "ผมเห็นว่าตลอดมาปัญหาภาคใต้ยังไม่ใช่วาระสำคัญของชาติ อาจจะไม่ใช่ที่ 2 ที่ 7 หรือแม้แต่ที่ 11 ด้วยซ้ำ จึงอยากให้รัฐบาลจัดลำดับความสำคัญของปัญหาภาคใต้ให้เป็นวาระสำคัญจริงๆ" ดร.มาร์ค ระบุ

ไทยไม่เคยยอมรับ self-determination

          ขณะที่ นางอังคณา นีละไพจิตร ประธานมูลนิธิยุติธรรมเพื่อสันติภาพ กล่าวว่า ส่วนตัวไม่เชื่อมั่นมาเลเซียเลยว่าจะมีความจริงใจผลักดันกระบวนการสันติภาพที่ชายแดนใต้อย่างแท้จริง เพราะเป็นที่ทราบกันดีว่าสันติบาลมาเลย์เป็นผู้คุมเกม และดำเนินกระบวนการด้วยการบีบบังคับแกนนำบีอาร์เอ็นบางส่วนให้มาร่วมโต๊ะพูดคุย

          นางอังคณา ยังแสดงความเป็นห่วงสถานการณ์ความขัดแย้งที่ชายแดนใต้ซึ่งบานปลาย มีการทำร้ายคนต่างศาสนา ผิดกับที่อาเจาะห์ซึ่งกลุ่มกัมปกป้องชาวคริสเตียนจนได้รับการสนับสนุนจากสหภาพยุโรป ส่วนข้อเรียกร้อง 5 ข้อของบีอาร์เอ็นนั้น ที่บอกว่าสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญไทย ถามว่าสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญฉบับไหน ฉบับปี 2550 ที่ยังไม่ได้แก้ไขใช่หรือไม่ ซึ่งหากเป็นเช่นนั้น หลายเรื่องก็ไม่มีทางเข้าข่ายอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญไทย อาทิ การตั้งศาลชารีอะห์ (ศาลที่ตัดสินข้อพิพาทตามหลักศาสนาอิสลาม) ย่อมเกิดขึ้นไม่ได้ เนื่องจากไม่มีระบุไว้ในรัฐธรรมนูญ เป็นต้น

          ขณะที่ประเด็นเกี่ยวกับสิทธิในการกำหนดใจตนเอง หรือกำหนดชะตาชีวิตตนเอง ที่เรียกว่า self-determination (อยู่ในข้อเรียกร้องข้อ 4 ของบีอาร์เอ็น) นั้น หลายคนยังไม่ทราบว่า self-determination เป็นข้อหนึ่งในกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights หรือ ไอซีซีพีอาร์) ซึ่งมีสถานะเป็นสนธิสัญญาที่สมัชชาสหประชาชาติรับรอง และประเทศไทยเข้าเป็นภาคีในสนธิสัญญา แต่ขอสงวนไว้ในประเด็น self-determination และยังไม่ได้ถอน คำถามคือไทยจะรับข้อเรียกร้องข้อ 4 ของบีอาร์เอ็นได้อย่างไรในเมื่อไทยไม่เคยยอมรับ self-determination

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

บรรยายภาพ :

1 บรรยากาศราชดำเนินสนทนาที่สมาคมนักข่าวฯ

2 ผศ.ดร.ชนินท์ทิรา ณ ถลาง

3 เมธัส อนุวัตรอุดม

4 ดร.มาร์ค ตามไท

ขอบคุณ : ภาพทั้งหมดโดยศูนย์ภาพเนชั่น