ประกาศเจตนารมณ์ต้านทุจริต "ยิ่งลักษณ์" ลอกข้อสอบองค์การต่อต้านคอร์รัปชัน ?
เมื่อวันที่ 2 กรกฎาคม 2556 ที่ผ่านมา น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี นำคณะรัฐมนตรีและหัวหน้าส่วนราชการทุกกระทรวง ประกาศเจตนารมณ์ต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชั่น
สาระสำคัญของคำประกาศเจตนารมณ์ดังกล่าวมีอยู่ด้วยกัน 4 ประการ
หนึ่ง กำหนดหลักการเพื่อส่งเสริมผลักดันให้หน่วยงานภาครัฐเปิดเผยข้อมูลในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างทุกขั้นตอนตามที่กฎหมายกำหนดอย่างเป็นรูปธรรม
สอง ให้มีการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมกันต่อผู้เสนอราคาหรือผู้เสนองานทุกราย เพื่อสร้างความโปร่งใสและเที่ยงธรรม
สาม เปิดให้บุคคลจากภาคส่วนต่างๆที่ผ่านการฝึกอบรมและได้รับการรับรองสามารถเข้ามาเป็นผู้สังเกตการณ์ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ เพื่อทำหน้าที่สอดส่อง สังเกตการณ์ และเสนอแนะ ให้การจัดซื้อจัดจ้างเป็นไปโดยสุจริต ซึ่งสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของ มาตรา 23 แห่งพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2556
โดยมีคณะกรรมการขึ้นหนึ่งชุดเพื่อทำหน้าที่ขับเคลื่อนการเสริมสร้างความโปร่งใสในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการการคัดเลือกคุณสมบัติ บทบาทหน้าที่ และความรับผิดชอบของผู้สังเกตการณ์ จัดทำบัญชีรายชื่อผู้สังเกตการณ์ซึ่งมีตัวแทนจากทุกภาคส่วนแยกตามรายสาขาวิชาชีพ และประกาศบัญชีรายชื่อดังกล่าวให้สาธารณชนรับทราบ
รวมทั้งกำหนดหลักเกณฑ์วิธีการคัดเลือกโครงการที่เข้าข่ายในการเปิดให้มีผู้สังเกตการณ์เข้าร่วมในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง ซึ่งจะเป็นโครงการที่เป็นภารกิจหลักของหน่วยงาน โครงการที่มีวงเงินงบประมาณสูงหรือโครงการที่สาธารณชนให้ความสนใจ
สี่ ระหว่างปี 2556-2557 รัฐบาลมีแผนการดำเนินงานที่สำคัญดัง เช่น การจัดตั้งที่ปรึกษาพิเศษคณะกรรมการ ป.ป.ท. โดยแต่งตั้งหัวหน้าส่วนราชการระดับกระทรวง กรม จังหวัด ผู้บริหารสูงสุดของหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ อธิการบดีสถาบันอุดมศึกษา และผู้อำนวยการองค์การมหาชน เพื่อให้มีอำนาจหน้าที่ต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชั่นในหน่วยงานของตนเองในทุกรูปแบบ รวมทั้งรักษามาตรฐานความโปร่งใสในการปฏิบัติงานของหน่วยงาน
หลังคำประกาศดังกล่าว แม้เป็นการแสดงเจตนาที่ดีของผู้นำรัฐบาล แต่คำถามที่เกิดขึ้นทันทีคือ ทำไมโครงการสำคัญๆ ก่อนหน้านี้ของรัฐบาลไม่เคยมีการเปิดข้อมูลต่อสาธารณชน และยังทำการจัดซื้อจัดจ้างแบบปิดลับ
เช่น งบประมาณในการใช้เยียวยาชดเชยหลังน้ำท่วมใหญ่ปี 2554 จำนวน 120,000 ล้านบาท การรับซื้อข้าว (รับจำนำข้าว) ตันละ 15,000 บาท ปิดลับไม่ยอมเปิดเผยชื่อโกดังหรือบริษัทที่รับฝากข้าว ปริมาณข้าวในสต็อก บริษัทที่รับซื้อข้าว การประมูลโครงการบริหารจัดการน้ำวงเงิน 350,000 ล้านบาทที่ไม่ยอมเปิดเผยรายละเอียดโครงการของบริษัทที่ชนะการประมูล
จนมีข่าวอื้อฉาวส่อว่า มีการคอร์รัปชั่นมหาศาลในโครงการเหล่านี้
แต่จนแล้วจนรอดรัฐบาล "ยิ่งลักษณ์"ก็ยังไม่มีท่าทีว่าจะเปิดเผยข้อมูลข่าวสารและกระบวนการของโครงการที่ยกตัวอย่างมาข้างต้น มิพักต้องไปพูดถึงการดำเนินโครงการขนาดใหญ่ที่กำลังจะเกิดขึ้นในอนาคตโดยเฉพาะการพัฒนาระบบตมนาคมขนส่งภายใต้ พ.ร.บ.ที่จะกู้เงิน 2 ล้านล้านบาทมาดำเนินการ
แต่ที่น่าสนใจอีกประการหนึ่งก็คือ คำประกาศเจตนารมณ์ของ "ยิ่งลักษณ์"มีที่มาที่ไปอย่างไร?
ก่อนหน้านี้องค์การต่อต้านคอร์รัปชั่นได้เสนอให้รัฐบาลทำ "ข้อตกลงคุณธรรม" เพื่อป้องกันการคอร์รัปชั่นในโครงการขนาดใหญ่ภายใต้ พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท และไม่ได้รับการตอบสนองจากรัฐบาลเป็นรูปธรรม แต่แล้วอยู่ดีๆ ก็มีประกาศเจตนารมณ์ต่อต้านคอร์รัปชั่น เมื่อสำรวจตรวจสอบแล้วพบว่า ประกาศเจตนารมณ์ต่อต้านคอร์รัปชั่นของรัฐบาลแทบจะเป็นการลอกข้อเสนอใน "ข้อตกลงคุณธรรม" มาเกือบทั้งดุ้น
ต่อไปนี้เป็น "ข้อตกลงคุณธรรม"ที่เสนอโดยองค์การต่อต้านคอร์รัปชั่น โปรดพิจารณาว่า เหมือนหรือคล้ายกับประกาศเจตนารมณ์ต่อต้านคอร์รัปชั่นของรัฐบาลหรือไม่
ข้อตกลงคุณธรรม ในบริบทของกฏหมายและการเมืองไทย
ข้อตกลงด้านคุณธรรม(Integrity Pact: IP.) คือ การตกลงร่วมกันระหว่างหน่วยงานของรัฐและผู้ต้องการเข้าร่วมการจัดซื้อจัดจ้างในโครงการลงทุนต่างๆของรัฐ ว่าจะปฏิบัติหน้าที่ของตนโดยซื่อสัตย์สุจริต ไม่มีการเรียกรับเงินสินบนหรือประโยชน์อื่นใด รวมทั้งจะต้องเปิดเผยข้อมูลโครงการที่สำคัญในทุกกระบวน การให้โปร่งใส โดยยอมรับให้มีบุคคลที่สามที่มาจากภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนร่วมเป็นผู้สังเกตการณ์ (Observer) ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างนั้นๆ ตั้งแต่เริ่มเขียนทีโออาร์ (TOR) จนสิ้นสุดโครงการ
พัฒนาการของข้อตกลงคุณธรรม
ข้อตกลงคุณธรรม ริเริ่มโดยองค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International)และได้ถูกนำไปใช้แล้วกว่า 300 โครงการ ใน 15 ประเทศทั่วโลก เช่น เยอรมันนี เม็กซิโก และปากีสถาน ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2533 เป็นต้นมา ช่วยให้มีการประหยัดงบประมาณของรัฐและทำให้สังคมได้รับประโยชน์อย่างคุ้มค่าจากเงินภาษีที่เสียไป ที่สำคัญยังช่วยสร้างความมั่นใจในระบบการแข่งขันทางการค้าที่เป็นธรรมแก่ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ข้อตกลงคุณธรรมนี้จะได้รับการยอมรับและถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือป้องกันคอร์รัปชันจำต้องอาศัยนโยบายและความตั้งจริงใจของผู้มีอำนาจทางการเมือง(Political Will) และหน่วยงานของรัฐ เพราะเป็นแนวปฏิบัติที่เปิดกว้างและยืดหยุ่นมากกว่าที่ขอบเขตของกฏหมายที่มีอยู่ และเพื่อไม่ให้กลายเป็นแค่ตรายางรับรองความชอบธรรมของโครงการจัดซื้อจัดจ้างฯ การใช้ข้อตกลงคุณธรรมจึงต้องให้อยู่ในสายตาของประชาชนมากที่สุด ข้อตกลงคุณธรรมจึงเป็นแนวโน้มใหม่ของความร่วมมือระหว่างภาครัฐและภาคประชาชนในการป้องกันคอร์รัปชัน
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
รวบรวมโดย ดร. มานะ นิมิตรมงคล ผู้อำนวยการ องค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย), 14 มิถุนายน 2556
สาระสำคัญของข้อตกลงคุณธรรม
1.เป็นกลไกที่เน้นการป้องกันคอร์รัปชัน (Prevention approach) ด้วยการสร้างความโปร่งใสในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐโดยการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคม ซึ่งเป็นกลไกที่ออกแบบให้เปิดกว้างและยืดหยุ่นมากกว่าขอบเขตของกฏหมาย เพื่อหยุดยั้งหรือตัดตอนความเสียหายที่อาจเกิดจากการคอร์รัปชัน
2. กำหนดให้หน่วยงานราชการ ต้องมีการเปิดเผยข้อมูลและปฏิบัติอย่างเท่าเทียมกันต่อเอกชนผู้สนใจเข้ามีส่วนร่วมในการจัดซื้อจัดจ้างฯ ขณะที่เอกชนผู้ร่วมประมูลงานก็ต้องมีความตั้งใจที่จะทำให้การจัดซื้อจัดจ้างนั้นๆ ดำเนินไปด้วยความโปร่งใส ตรงไปตรงมา ไม่เสนอและไม่จ่ายสินบนให้กับใคร
3.เปิดให้ภาคประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในฐานะผู้สังเกตการณ์เพื่อสร้างความโปร่งใสในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ โดยให้มีสิทธิขอดูเอกสาร-ข้อมูลที่เกี่ยวข้องตั้งแต่เริ่ม จนจบสิ้นกระบวนการ คือตั้งแต่เขียน TOR จนส่งมอบงาน และแม้ว่าผู้สังเกตุการณ์จะไม่มีอำนาจในการให้คุณให้โทษ แต่ต้องสามารถเข้าไปศึกษากระบวนการที่เห็นว่าสำคัญ ตั้งข้อสังเกต ทำรายงานและส่งเรื่องร้องเรียนต่อหน่วยงานของรัฐ เช่น ป.ป.ช.,ป.ป.ง.และสามารถนำข้อมูลใดๆ ออกเปิดเผยต่อสาธารณะได้เมื่อเห็นสมควร
อำนาจ บทบาทและบทลงโทษ ตามข้อตกลงคุณธรรม
หลักสำคัญของข้อตกลงคุณธรรมคือ การที่คู่กรณีคือ ฝ่ายรัฐและฝ่ายเอกชนที่เกี่ยวข้องในการจัดซื้อจัดจ้างหรือการดำเนินโครงการของรัฐ ตกลงยอมรับในบทบาทและอำนาจบางประการของผู้สังเกตการณ์ด้วยเจตนาเพื่อป้องกันคอร์รัปชันร่วมกัน ดังนั้นคู่สัญญา จึงควรปฏิบัติตามด้วยความเคารพและบางกรณีข้อตกลงคุณธรรมยังมีการกำหนดบทบังคับหรือลงโทษไว้ด้วย ซึ่งอาจแตกต่างกันในแต่ละประเทศภายใต้บริบททางการเมืองและขอบเขตของกฏหมายที่เอื้ออำนวย
เช่น อาจให้คณะผู้สังเกตการณ์มีสิทธิเรียกเอกสารและข้อมูลที่เกี่ยวข้องทั้งหมดมาดู ให้มีการจ้างบริษัทหรือผู้เชี่ยวชาญเข้ามาร่วมทำงานโดยมีค่าใช้จ่าย การนำข้อมูลบางเรื่องออกเปิดเผยสู่สาธารณะ ตรวจสอบเส้นทางการเงินของโครงการหรือผู้เกี่ยวข้อง
การกำหนดให้ข้อตกลงนี้เป็นส่วนหนึ่งของสัญญาจัดซื้อจัดจ้าง ให้ความเห็นหรือตัดสินข้อพิพาท หรืออาจให้มีอำนาจถึงขั้นให้สั่งหยุดโครงการหรือเสนอให้มีการยกเลิกสัญญาได้ (ที่เรียกว่า Arbitrator หรือ Monitor) หากเห็นว่าปล่อยปัญหาค้างคา จะทำให้ประโยชน์ของรัฐหรือประชาชนเสียหายได้ เป็นต้น
ผู้สังเกตการณ์ (Observer)
กลไกสำคัญของข้อตกลงคุณธรรม คือบทบาทและอำนาจของผู้สังเกตการณ์ ซึ่งถูกจำกัดไว้ตามการขอบเขตของกฏหมาย กฏระเบียบราชการที่มีอยู่และเป็นไปตามที่มีตกลงและออกแบบไว้ในแต่ละโครงการ แต่อำนาจขั้นต่ำของผู้สังเกตการณ์ที่ต้องมีอย่างสมบูรณ์คือ อำนาจในการเรียกข้อมูลทั้งหมดที่เกี่ยวข้องมาดู ขณะที่อำนาจสูงสุดที่ต้องการในขณะนี้คือการแสดงความคิดเห็นและการเปิดเผยข้อมูลที่สำคัญสู่สาธารณะ
เป็นไปได้ที่ผู้สังเกตการณ์ของโครงการอาจถูกครอบงำจากกลุ่มผลประโยชน์ ดังนั้นจึงจำเป็นต้องสร้างภูมิคุ้มกัน ด้วยการมีระบบคัดสรรบุคคลที่ดี มีระบบติดตามและเปิดเผยการดำเนินงานให้อยู่สายตาของประชาชนให้มากที่สุด เพื่อให้เกิดการร่วมตรวจสอบและแรงผลักดันจากสังคม
ที่มาของคณะผู้สังเกตุการณ์ ที่มาของผู้สังเกตการณ์
โดยทั่วไปการตรวจสอบนั้นขึ้นอยู่กับภาระงานที่ต้องตรวจสอบ ดังนั้นการเลือกผู้สังเกตการณ์จึงจำเป็นต้องพิจารณาตามความเหมาะสมของงานที่ต้องการตรวจสอบเป็นสำคัญ การคัดเลือกผู้สังเกตการณ์จึงควรเลือกใช้ให้เหมาะสม ซึ่งแบ่ง 4 ประเภทได้แก่
ก. สถาบัน หรือ องค์กรวิชาชีพในสาขาต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับโครงการ เช่น โครงการจัดซื้ออุปกรณ์เทคโนโลยีสมัยใหม่ก็ต้องมีชำนาญการด้านนั้นๆ เข้ามาโดยไม่จำกัดเฉพาะองค์กรใดองค์กรหนึ่ง เช่นวิศวกรรมสถานแห่งประเทศไทยฯ สมาคมสถาปนิกสยามฯ สมาคมวิศวกรที่ปรึกษาแห่งประเทศไทยสมาคมอุตสาหกรรมก่อสร้างไทยฯ สภาวิชาชีพนักบัญชีสภาทนายความ สมาคมธนาคารไทย เป็นต้น
ข. องค์กรต่อต้านคอร์รัปชันฯ และองค์กรสมาชิก
ค. องค์กรภาคประชาสังคม (NGO) หรือนักวิชาการที่รวมตัวเพื่อตรวจสอบการทำงานของรัฐหรือเอกชน โดยต้องเป็นองค์กรหรือหน่วยงานหรือกลุ่มที่มีผลงานเป็นที่ประจักษ์ว่ามีการดำเนินงานมาอย่างต่อ เนื่องและไม่ได้ดำเนินงานเพื่อมุ่งหวังกำไร
ง. สถาบันวิชาการ และองค์กรต่างประเทศที่มีพันธะกิจในการต่อต้านคอร์รัปชัน
กฏหมายและหน่วยงานของรัฐที่สามารถสนับสนุนการปฏิบัติตามข้อตกลงคุณธรรมได้
1. พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต มาตรา ๑๐๓/๗ และ ๑๐๓/๘ ว่าด้วยการเปิดเผยราคากลางและที่มาของราคากลาง
2.ระเบียบ ป.ป.ช. ที่กำหนดให้คู่สัญญาของรัฐที่มีมูลค่าโครงการกว่าสองล้านบาท ต้องยื่นบัญชีการเงินของโครงการต่อ ป.ป.ช.
3. พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการ
4. หน่วยงานของรัฐที่จะช่วยสนับสนุนการปฏิบัติตามข้อตกลงฯได้แก่ ป.ป.ช. ดีเอสไอ ปปง. สตง. และกรมสรรพากร
ประเด็นที่พึงหาทางแก้ไขร่วมกัน
1. การทำหน้าที่ของผู้สังเกตการณ์จะเกิดค่าใช้จ่ายหรือต้นทุนในการดำเนินงานสองส่วนคือ ค่าใช้ จ่ายโดยตรง เช่น ค่าเวลา ค่าเดินทาง และค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นโดยจำเป็น เช่น งานธุรการ ค่าใช้จ่ายอื่นๆเช่น อาจต้องจ้างบริษัทผู้เชี่ยวชาญเฉพาะทางให้มาทำการศึกษา - ติดตาม เป็นต้น (ประมาณการว่าสำหรับโครงการขนาดหมื่นล้านบาท จะมีค่าใช้จ่ายส่วนนี้ประมาณปีละ 5 ล้านบาทหรือ 15 ล้านบาท ในระยะเวลา 3 ปี โดยเทียบกับอัตราที่บริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ ต้องจ่ายให้กับผู้ตรวจสอบฯ)
2. อาจมีประเด็นที่ขัดต่อ กฏ ระเบียบราชการที่มีอยู่ในปัจจุบัน เช่น การเปิดเผยข้อมูล ดังนั้นทุกฝ่ายต้องสร้างไว้วางใจกันและช่วยกันแสวงหาทางเลือกหรือทางแก้ไข ข้ออนุโลม โดยเฉพาะข้าราชการที่มีประสพการณ์หรือผู้มีอำนาจระดับสูงในการกำหนดนโยบายสาธารณะ
3. เชื่อว่ายังมีกฏหมาย กฎ ระเบียบ ที่เกี่ยวข้องกับการจัดซื้อจัดจ้างมากมายที่ภาคเอกชนไม่รู้จักคุ้นเคย รวมทั้งในการดำเนินงานแต่ละโครงการยังอาจมีข้อมูลทางเทคนิคที่แตกต่างกันไปมากมาย ดังนั้นภาครัฐและคู่สัญญาต้องเป็นฝ่ายให้ข้อมูลที่เป็นมีประโยชน์ด้วย โดยไม่รอให้ผู้สังเกตการณ์ต้องดิ้นรนเอาเอง
4. ต้องมีการศึกษาแนวทางกฏหมายที่จะปกป้องผู้สังเกตการณ์และองค์กรต่อต้านคอร์รัปชันฯจากการฟ้องร้องใดๆ ที่อาจเกิดขึ้นจากผู้สูญเสียประโยชน์
6. การทำหน้าที่ของผู้สังเกตการณ์นอกจากต้องเสียสละเวลา ยังอาจได้รับผลกระทบบางประการ เช่น ชื่อเสียง ธุรกิจ ค่าใช้จ่าย เพื่อนฝูง หรือถูกอาจคุกคามในรูปแบบต่างๆ
ข้อจำกัด
การต่อสู้กับคอร์รัปชันสามารถทำได้หลายมิติ เช่น การปลูกฝังค่านิยม คุณธรรมจริยธรรม การออกกฏระเบียบเพื่อปฏิบัติ การปราบปราบด้วยอำนาจของกฏหมาย เป็นต้น แต่ไม่มีประเทศใดในโลกที่สามารถป้องกันคอร์รัปชันได้โดยสิ้นเชิง เพียงแต่สามารถควบคุมให้น้อยลงและสร้างความเสียหายแก่เศรษฐกิจและสังคมน้อยลงเท่านั้น อีกทั้งข้อตกลงคุณธรรมนี้ก็ไม่ใช่ยาวิเศษและไม่สามารถใช้ได้กับทุกโครงการเช่นกันเพราะมีต้นทุนและข้อจำกัด แต่เป็นการวางหลักคิดและบันทัดฐานให้เกิดความโปร่งใสในทุกขั้นตอนภายใต้การตรวจสอบของสาธารณะและบังคับให้ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องมีพันธะสัญญาร่วมกันเช่น ฝ่ายรัฐต้องให้ความเท่าเทียม ยุติธรรมและเปิดเผย คู่ค้าต้องซื่อตรง ตั้งใจจริงและเปิดเผย ขณะที่ผู้สังเกตการณ์ก็ต้องซื่อสัตย์ ทุ่มเทและเปิดเผย เช่นกัน
ความยากในการใช้ข้อตกลงคุณธรรมในวันนี้
เนื่องจากข้อตกลงคุณธรรมยังเป็นเรื่องใหม่ของสังคมไทย ดังนั้นเราจึงจำเป็นต้องให้ความสำคัญกับประเด็นเหล่านี้
1. ต้องมีการบริหารความคาดหวังของสาธารณชนและสื่อมวลชน
2. ต้องมีการสื่อสารข้อมูลที่เกิดขึ้นให้สังคมได้รับเพื่อสร้างพลังทางสังคม (Social force) ให้เป็นหลักประกันความสำเร็จของโครงการ
3. ไม่มีที่ใดในโลกสามารถป้องกันคอร์รัปชันได้โดยสิ้นเชิง โครงการที่เราเข้าไปล้วนเป็นโครงการขนาดใหญ่จึงยากต่อการป้องกันได้ทุกจุด และความจริงข้อนี้สังคมยอมรับเพียงใด
4. ฝ่ายนักการเมือง ฝ่ายข้าราชการ ฝ่ายคู่ค้า มีความเข้าใจยอมรับและพร้อมที่จะปฏิบัติตามข้อตกลงคุณธรรมแค่ไหน อย่างไร
ปัจจุบันยังมีปัจจัยที่เป็นอุปสรรคที่รอการแก้ไข เช่น
1. ความคุ้นเคยของหน่วยราชการไทยในการจัดซื้อจัดจ้างคือ สนใจเฉพาะกระบวนการคัดเลือกคู่ค้า(การประมูล) แต่เรามักพบว่าเบื้องหลังของโครงการเหล่านั้นได้ถูกกำหนดอะไรบางอย่างแล้ว เช่น ล็อคสเปค ล็อคตัวผู้รับเหมา
2. ข้อมูลจากกรมบัญชีกลางชี้ว่ามีหน่วยงานกว่าร้อยละ ๗๕ ที่ไม่มีการประกาศการจัดซื้อจัดจ้าง อย่างถูกต้องตามระเบียบราชการ
3. การประกาศเชิญชวนหรือ ทีโออาร์ ก็ทำล่วงหน้าเพียงสามวันซึ่งสั้นไป หรือติดประกาศแล้วก็มีคนแกะออก ทำให้ผู้สนใจตามข่าวสารไม่ทัน ถึงรู้ข่าวก็เตรียมการไม่ทัน
ข้อตกลงคุณธรรมในระยะเริ่มแรกนี้ แม้ว่ายังขาดบทลงโทษและบทบาทอำนาจของผู้สังเกตการณ์ก็ยังน้อยมากเมื่อเทียบกับที่ใช้อยู่ในต่างประเทศ แต่เป็นระดับที่ทุกฝ่ายยอมรับและกฏหมายเอื้ออำนวย เชื่อว่าในอนาคตเมื่อมีการพิสูจน์ให้เห็นความสำเร็จจนเป็นที่ยอมรับ ประชาชนให้การสนับสนุนมากขึ้นและมีการแก้ไขกฏ ระเบียบที่เป็นอุปสรรคตามลำดับ ข้อตกลงคุณธรรมก็จะมีบทบาท อำนาจที่เข้มข้นขึ้น จนสามารถเป็นเครื่องมือป้องกันคอร์รัปชันที่มีประสิทธิภาพได้
หน้าที่ของ ผู้สังเกตการณ์ (Independent External Observer : IEO) **
การจัดซื้อจัดจ้างของรัฐ โดยทั่วไปประกอบด้วยบุคคล 2 ฝ่าย คือ หน่วยงานของรัฐ (ผู้ว่าจ้าง) กับ เอกชน (ผู้เสนอราคา) ซึ่งต้องปฎิบัติตามกฏ ระเบียบและกฏหมายที่เกี่ยวข้องว่าจะไม่ให้ ไม่รับ ไม่เรียกขอ หรือ เสนอผลประโยชน์ใดที่เป็นการติดสินบนทุจริตคอร์รัปชัน ในทุกขั้นตอนของการจัดซื้อจัดจ้าง
แต่เป็นที่ทราบกันดีว่าปัจจุบันปัญหาคอร์รัปชันมีการพัฒนาไปอย่างซับซ้อน จนยากที่จะควบคุมได้ด้วยมาตรการทางกฏหมายที่มีอยู่ ด้วยเหตุนี้ข้อตกลงคุณธรรม จึงถูกเสนอให้เป็นอีกเครื่องมือหนึ่งเพื่อเป็นการยืนยันในเจตนาร่วมกันที่จะให้การดำเนินโครงการเป็นไปอย่างโปร่งใส เป็นธรรม ด้วยมาตรการที่เปิดกว้างและยืดหยุ่นมากกว่ากฏหมายที่มีอยู่ โดยกำหนดให้ต้องมีบุคคลที่สามที่เป็นอิสระจากทั้ง 2 ฝ่ายข้างต้น ที่เรียกว่า ผู้สังเกตการณ์ (Observer) ให้เข้ามาทำหน้าที่สำรวจตรวจสอบในซอกหลืบและมุมมืดที่อาจถูกปิดกั้นไว้ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง
ดังนั้น ความสามารถของบุคคลที่สามในการเข้าถึงข้อมูลทุกอย่างในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างจึงเป็นองค์ประกอบสำคัญอย่างยิ่งต่อการสร้างความเชื่อมั่นให้แก่ทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง และช่วยสร้างความโปร่งใสในการตรวจสอบเพื่อที่จะรู้และหาทางป้องกันการคอร์รัปชันที่ต้นเหตุ มิใช่รอแก้ไขเมื่อเกิดปัญหาขึ้นแล้ว
หน้าที่ของผู้สังเกตการณ์
1. ระยะเวลาดำเนินการ ผู้สังเกตุการณ์ มีอำนาจหน้าที่ตั้งแต่เริ่มต้นจนจบโครงการ คือ ตั้งแต่การออกแบบโครงการ, การกำหนดราคากลาง, การกำหนดคุณสมบัติผู้เข้าร่วมเสนอราคา/สัญญาและที่ปรึกษา, เอกสารประกอบการเสนอราคา, ขั้นตอนของการขอจัดซื้อจัดจ้าง, การประเมินราคาเสนอ, การคัดเลือกผู้ร่วมสัญญา, การทำสัญญา, การนำสัญญาไปสู่การปฏิบัติ ,การควบคุมติดตามประเมินผลการดำเนินงาน และการตรวจรับโครงการ
2. มีอำนาจในการตรวจสอบบัญชีโครงการ (Financial Audit) โดยผู้สังเกตการณ์จะต้องมีอำนาจเข้าไปตรวจสอบการเบิกจ่ายเงินของโครงการฯ เมื่อต้องการและในการตรวจสอบอาจพิจารณาเลือกใช้บริษัทผู้สอบบัญชีจากภายนอกที่เป็นมืออาชีพและมีมาตรฐานสากล
3. มีอำนาจในการเรียกดูเอกสาร/ข้อมูลที่เห็นว่าเกี่ยวข้องกับโครงการได้อย่างไม่จำกัด (Unlimited access) รวมทั้งเรียกให้ผู้ที่เกี่ยวข้องมาตอบคำถามที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินโครงการ หรือเมื่อมีกรณีที่มีเหตุอันควรสงสัยได้ว่าจะเกิดการคอร์รัปชันขึ้น โดยทั้งส่วนราชการและผู้เข้าร่วมเสนอราคาหรือคู่สัญญา จะต้องให้ความร่วมมือในการให้ข้อมูล ในกรณีที่ไม่สามารถให้เอกสาร ข้อมูลหรือตอบคำถามได้ในทันที ต้องระบุเหตุผล และต้องดำเนินการที่จำเป็นภายในกรอบระยะเวลาที่กำหนด (ไม่ควรนานเกิน 14 วัน) ทั้งนี้ หากบ่ายเบี่ยงหรือไม่มีคำตอบที่สมควรเชื่อถือได้ ให้ผู้สังเกตการณ์แจ้งเหตุไปยังผู้เกี่ยวข้อง เพื่อขอให้มีการตรวจสอบและดำเนินการให้เป็นไปตามเจตนารมย์ของข้อตกลงฯ
เนื่องจากข้อตกลงคุณธรรมต้องการให้ทั้งส่วนราชการและผู้เข้าร่วมเสนอราคาหรือคู่สัญญาทำการเปิดเผยข้อมูลให้มากที่สุด ดังนั้นผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่ายจึงต้องยึดมั่นในหลักการสำคัญ ได้แก่
3.1 สร้างความโปร่งใสในการเปิดเผยข้อมูลทุกขั้นตอน (Maximum Transparency)
3.2 ยึดหลักการเข้าถึงข้อมูลที่จำเป็นได้ง่ายและสะดวกมากที่สุด (Easy public access) และในการ
นำข้อมูลใดๆ ออกเผยแพร่ต่อสาธารณะ ผู้สังเกตุการณ์มีหน้าที่ต้องพิจารณาอย่างรอบคอบถึงผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นและส่งผลต่อกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง หรือความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นโดยไม่จำเป็นต่อ
โครงการฯ หน่วยงานราชการและคู่ร่วมสัญญา ในกรณีที่เป็นความลับทางการค้าของคู่สัญญา อาจมีการทำสัญญาเป็นการเฉพาะว่าจะไม่เปิดเผยต่อบุคคลภายนอกหากความลับนั้นไม่มีเหตุสงสัยว่าเกี่ยวข้องกับพฤติกรรมที่คอร์รัปชัน
3.3 การดำเนินโครงการต้องให้อยู่ในสายตาประชาชนมากที่สุด ด้วยการเปิดเผยข้อมูลที่เกี่ยวข้อง
กับโครงการและมีการรายงานการปฏิบัติหน้าที่ของผู้สังเกตการณ์
4. เนื่องจากจุดมุ่งหมายของข้อตกลงคุณธรรม คือ การเป็นเครื่องมือในการป้องกัน (Prevention Approach) มิให้เกิดการคอร์รัปชัน ดังนั้นการพิจารณาให้ “สัญญาณเตือน” (Red Flags or indicators) โดยผู้สังเกตการณ์ เมื่อพบว่ามีเหตุหรือปัจจัยที่จะนำไปสู่ความเสี่ยงให้เกิดการคอร์รัปชันในการดำเนินโครงการแต่ละขั้นตอนจึงมีความสำคัญยิ่ง การแจ้งสัญญาณเตือนที่กล่าวมานี้จะต้องแจ้งล่วงหน้าต่อผู้เกี่ยว ข้องทั้งส่วนราชการและผู้เข้าร่วมเสนอราคาหรือคู่สัญญา ให้รับทราบเพื่อให้มีการดำเนินการด้วยความระมัด ระวังหรือให้มีการแก้ไขปรับปรุงเพื่อไม่ให้เกิดปัญหาตามที่ถูกแจ้งเตือนนั้น
5. ผู้สังเกตการณ์มีหน้าที่รายงานข้อมูลที่พบให้แก่องค์กรที่เกี่ยวข้องรับทราบ รวมถึงจัดทำบันทึกความเห็น ข้อเสนอแนะทั้งระหว่างและหลังการประชุมเพื่อความโปร่งใสและตรวจสอบได้ ในกรณีที่พบการฝ่าฝืนหรือพบเหตุที่มีความเสี่ยงต่อการคอร์รัปชัน แนวทางปฏิบัติตามขั้นตอนปรกติก็คือให้ผู้สังเกตการณ์นำเรื่องส่งต่อไปยังหน่วยงานที่รับผิดชอบที่กำหนดไว้ในข้อตกลง เพื่อตรวจสอบหรือตัดสินชี้ขาด
6. เมื่อเสร็จสิ้นโครงการผู้สังเกตการณ์มีหน้าที่จัดทำรายงานสรุปผลการตรวจสอบ (Statement at the end of process) เพื่อรายงานข้อมูลการตรวจสอบในโครงการทั้งหมดให้สาธารณชนได้รับทราบว่าโครงการที่ถูกตรวจสอบไปนั้น ตนมีความเห็นหรือมีข้อสังเกตเกี่ยวกับการคอร์รัปชันอย่างไร โครงการนี้ปัจจัยเสี่ยงเช่นไร มีปัจจัยลบหรือปัจจัยสำเร็จต่อการทำหน้าที่ผู้สังเกตการณ์อย่างไร ในกรณีที่ตรวจพบว่ามีเหตุการณ์ที่อาจนำไปสู่การคอร์รัปชันในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง ให้ผู้สังเกตการณ์รายงานข้อเท็จจริงที่พบ ว่าเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นนั้นอาจนำไปสู่การทุจริตคอร์รัปชันได้อย่างไรและได้มีการดำเนินการกับเรื่องที่เกิดขึ้นอย่างไรรวมถึงผลลัพธ์ที่ได้
7. ควรกำหนดหน้าที่ (Job Description) ของผู้สังเกตการณ์ในแต่ละโครงการให้ชัดเจนมากที่สุดเท่า ที่จะเป็นไปได้ตั้งแต่ก่อนเริ่มต้นดำเนินการ โดยเฉพาะหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับเรื่องเทคนิค ความชำนาญเฉพาะทางวิชาชีพ รวมทั้งต้องจัดให้มีคณะทำงานที่สนับสนุนการตรวจสอบให้แก่ผู้สังเกตการณ์อย่างเพียงพอที่จะบรรลุวัตถุประสงค์ของงานได้
8. การทำงานของผู้สังเกตการณ์จะต้องเป็นการทำงาน “เชิงรุก” สืบค้นหาความเป็นไปได้ของการทุจริต มากกว่าจะทำงานเชิงรับ เช่น รับข้อร้องเรียนหรือรอคนมาแจ้งเบาะแส
9. ผู้สังเกตุการณ์ มีหน้าที่ตรวจสอบติดตามทุกขั้นตอนของกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างตั้งแต่เริ่มต้นไปจนถึงผลลัพธ์ที่ได้ รวมทั้งการประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผลของโครงการ นอกเหนือไปจากการเข้าร่วมตรวจสอบขั้นตอนใดขั้นตอนหนึ่งเท่านั้น
10. ผู้สังเกตการณ์ มีหน้าที่รับข้อร้องเรียนใดๆ ที่เกิดขึ้นไปพิจารณาและดำเนินการตรวจสอบ
คุณสมบัติของผู้สังเกตการณ์
1. ความเป็นอิสระไร้ซึ่งผลประโยชน์ทับซ้อน และความสัมพันธ์ทางสายเลือด เป็นญาติคู่สมรส ทั้งฝ่ายผู้ว่าจ้างและฝ่ายเอกชนที่เข้าร่วมเสนอราคาประมูลงาน
2. มีความรู้ ซื่อสัตย์ รับผิดชอบ (Integrity) เป็นบุคคลที่ได้รับการยอมรับวงการวิชาชีพว่าเป็นผู้ มีความรู้ ประสบการณ์ และความชำนาญในวิชาชีพที่ทำอยู่เป็นอย่างดี
3. มีความสามารถในการทำการตรวจสอบ (มีเวลา มีความมุ่งมั่นและทรัพยากรสนับสนุน ฯ)
5. มีความรับผิดชอบต่อภาระหน้าที่ที่ได้รับมอบหมาย
6. ไม่เคยมีส่วนเกี่ยวข้องหรือเข้าไปพัวพันกับคดีหรือการทุจริตคอร์รัปชันมาก่อนและมีความกล้าหาญที่จะมีส่วนร่วมแก้ไขปัญหาทุจริตคอร์รัปชันของประเทศ
7. ต้องพร้อมเปิดเผยที่จะข้อมูลส่วนตัวและยินดีประกาศให้สาธารณะชนรับทราบ ถึงประวัติการทำงาน การศึกษา ประสบการณ์ความชำนาญ และช่องทางติดต่อที่เข้าถึงได้ เช่น สถานที่ที่ติดต่อได้ และ E – mail address
8. สถานะของคณะผู้สังเกตการณ์ ควรกำหนดให้เทียบเท่าตำแหน่งกรรมการตรวจสอบของบริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ ที่เป็นกรรมการอิสระ ดังนั้นสิทธิประโยชน์ต่างๆจึงควรอ้างอิงในระดับเดียวกัน (โดยใช้ข้อมูลอ้างอิง จากการสำรวจค่าตอบแทนกรรมการที่จัดทำโดยสมาคมส่งเสริมสถาบันกรรมการบริษัทไทย IOD)
ข้อสังเกตบางประการ (ถอดมาจากบทเรียนของอินเดียในการนำ Integrity Pact ไปปฎิบัติ)
1.ผู้ที่ได้รับการคัดเลือกมาเป็นผู้สังเกตการณ์ จะต้องได้รับการอบรมให้ความรู้ความเข้าใจถึงบทบาทหน้าที่ของตนเอง รวมถึงวิธีการทำงานตามหน้าที่ในขั้นตอนต่างๆ
2.ความน่าเชื่อถือในเรื่องความซื่อสัตย์สุจริต เป็นปัจจัยที่สำคัญที่ควรใช้พิจารณาคัดเลือก/เชิญ บุคคลที่จะมาเป็นผู้สังเกตการณ์
3.ผู้แทนจากองค์กรเอกชน, องค์กรวิชาชีพ, องค์กรอิสระและ/หรือองค์กรภาคประชาสังคมต่างๆ นั้นมาจากหลายแห่ง ด้วยเหตุนี้จึงจำเป็นมีกระบวนการสื่อสารระหว่างกันอย่างดี โดยอาศัยเทคโนโลยีสมัยใหม่เข้ามาสนับสนุนการทำงานระหว่างกัน
4.การประชุมระหว่างผู้สังเกตการณ์กับผู้เข้าร่วมเสนอราคา/ผู้ประมูลงานหรือคู่สัญญา ต้องเป็นไปโดยสม่ำเสมอ เปิดเผยและมีการจดบันทึกเป็นหลักฐานไว้
5.ผู้ว่าจ้าง/หน่วยงานของรัฐที่เป็นเจ้าของโครงการ ต้องให้ความร่วมมือและสนับสนุนในการเข้าไปตรวจสอบยังสถานที่ก่อสร้างหรือสถานที่ที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินการโครงการของผู้สังเกตการณ์หรือผู้แทน
ข้อคิดเห็นเพิ่มเติม
ควรมีการกำหนดแนวทางการทำงานร่วมกันตั้งแต่เริ่มลงนามในข้อตกลงฯ ของแต่ละโครงการ เช่น กำหนดการประชุมร่วมกัน วิธีการและระยะเวลาในการให้ข้อมูลแต่ละช่วง การติดต่อ-ขอและส่งมอบข้อมูล การตั้งศูนย์ประสานงานและค่าใช้จ่ายในการดำเนินงาน เป็นต้น
ในกรณีที่ผู้สังเกตการณ์พบหลักฐานและข้อมูลที่เพียงพอเชื่อได้ว่ามีการทุจริตเกิดขึ้น และได้นำข้อมูลและหลักฐานดังกล่าวไปยื่นร้องเรียนต่อหน่วยงานที่รับผิดชอบให้ดำเนินการตรวจสอบแล้ว แต่กลับไม่ได้รับการดำเนินการตอบสนองในกรอบระยะเวลาที่กำหนด ผู้สังเกตการณ์อาจพิจารณาใช้สิทธิทักท้วง ลาออกหรือยุติบทบาทจากการทำหน้าที่ พร้อมทำรายงานไปยังหน่วยงานที่รับผิดชอบที่กำหนดไว้ในข้อตกลง เพื่อป้องกันมิให้ผู้ที่ไม่หวังดีนำชื่อเสียงของผู้สังเกตการณ์แต่ละท่านไปใช้ประโยชน์ในการสร้างภาพลักษณ์ที่ดีแบบจอมปลอมได้
* เนื่องจากเป็นช่วงริเริ่มใช้ข้อตกลงคุณธรรมในประเทศไทย จึงต้องการความไว้วางใจและเวลาเพื่อปรับตัวของหน่วยงานรัฐและเอกชนที่เข้า เกี่ยวข้องในสัญญา อีกทั้งยังขาดความแน่ชัดในข้อขัดข้องทางกฏระเบียบและกฏหมายที่เกี่ยวข้อง และเพื่อเป็นการจำกัดความรับผิดชอบทางกฏหมายของผู้เข้าทำหน้าที่ผู้สังเกต การณ์ จึงมีการกำหนดบทบาท-อำนาจของบุคคลที่สามไว้เพียงระดับหนึ่งก่อน โดยผู้เรียบเรียงเลือกใช้คำว่า ผู้สังเกตการณ์ (Observer) ซึ่งสอดคล้องกับเอกสารของกรมบัญชีกลาง แทนคำว่ากรรมการตรวจสอบอิสระ (Independent External Monitoring) และไม่ใช้คำว่า "คณะผู้สังเกตการณ์" เพื่อป้องกันมิให้ผู้สังเกตการณ์ถูกกำหนดบทบาทจากความเป็นองค์คณะ (หากถูกตีความ)
** บทความนี้เขียนโดย ดร. บัณฑิต นิจถวร และ นายกิตติเดช ฉันทังกูล แห่งสถาบัน IOD. และได้เรียบ เรียงเพื่อให้สอดคล้องกับขอบเขตของข้อตกลงคุณธรรมที่ตกลงกับ กระทรวงการคลัง โดย ดร. มานะ นิมิตรมงคล องค์กรต่อต้านคอร์รัปชันฯ